建國70年來人大專門委員會制度的歷史演進

周長鮮 王維國

建國以來，從歷史發(fā)展進程來看，人大專門委員會制度的建設(shè)完善過程，是與國家社會命運的跌宕起伏而緊密相關(guān)的。對其中的若干重要歷史發(fā)展時期，以人大制度運行的結(jié)構(gòu)與功能化完善為線索，可劃分為以下幾個發(fā)展階段。

一、全國人大專門委員會的機構(gòu)創(chuàng)設(shè)與蹣跚起步階段（1954～1978年）

人大專門委員會作為人大制度的重要議事機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)階段，可追溯到第一屆全國人大一次會議（1954年）到第五屆全國人大一次會議（1978年）的整個歷史時期，其中包括近10年的歷史停滯與制度經(jīng)受挫折階段。1954年9月，當(dāng)?shù)谝粚萌珖嗣翊泶髸匍_的時候，全國人大專門委員會作為其中的重要組成部分之一而同時設(shè)立，但尚未提及地方人大專門委員會。根據(jù)1954年憲法第三十四條的明確規(guī)定，當(dāng)時全國人大設(shè)立了民族委員會、法案委員會、預(yù)算委員會和代表資格審查委員會，并根據(jù)需要設(shè)立了提案審查委員會，確立了基本的組織構(gòu)架。除在“十年文革”浩劫期間外，這5個初設(shè)人大專門委員會的結(jié)構(gòu)安排一直沿革到第五屆全國人大。其中，法案委員會只是在1954年至1982年之間存在，自1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議設(shè)立全國人民代表大會法律委員會后，全國人民代表大會就沒再設(shè)立法案委員會。同時，此期間的代表資格審查委員會、預(yù)算委員會和提案審查委員會只是在全國人大會議期間進行工作的臨時機構(gòu)。雖然民族委員會和法案委員會在閉會期間仍然設(shè)立，但僅是作為機構(gòu)意義的存在，還難以發(fā)揮其應(yīng)有的議事功能。

在這期間，全國人大也曾提出過增設(shè)人大專門委員會的建議和努力。最早的一次嘗試是在新中國完成社會主義改造后，為進一步使移植蘇俄的人民代表大會制度在新中國能夠生根開花，遵照毛澤東主席和劉少奇委員長的提議，1956年下半年至1957年，全國人大曾提出了增設(shè)專門委員會的構(gòu)想[1]。為此，彭真副委員長兼秘書長還曾專門率團去蘇聯(lián)、東歐等6國進行考察，在研究蘇東各國經(jīng)驗和針對新中國全面建設(shè)需要的基礎(chǔ)上，提出了擬在全國人大增設(shè)政治法律、工業(yè)、交通、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會福利、文化教育和外交等8個專門委員會的方案，以期能在全國人大閉會期間協(xié)助全國人大常委會進行立法、監(jiān)督等方面的工作。但由于反右斗爭擴大化和國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢的變化，該計劃被擱淺了，當(dāng)時是計劃等到國家政治局面穩(wěn)定后再予以落實。

1965年初，三屆全國人大一次會議舉行。周恩來在本次大會上首次提出在不太長的歷史時期內(nèi)， 要把我國建設(shè)成為一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的“四個現(xiàn)代化”的社會主義強國。這本該為人民代表大會制度的發(fā)展提供難得的發(fā)展機遇，但不幸的是，1966年“文化大革命”爆發(fā)了，隨著國家社會生活的全盤政治化和斗爭擴大化，作為民主議事機構(gòu)的人民代表大會制度也難免遭到嚴重破壞。從1966年7月至1974年底，在長達8年多的時間里，三屆全國人大及其常委會沒有舉行過一次會議，人大專門委員會也無法正常運行?？上У氖?，雖然1975年四屆全國人大一次會議終于得以召開，但在該大會上通過的修改后的憲法（簡稱1975年憲法）并沒有及時糾正國家機構(gòu)的混亂狀態(tài)，不僅取消了國家主席的建制，而且把地方各級革命委員會作為地方各級人民代表大會的常設(shè)機關(guān)又兼為地方各級人民政府，進而使各級人民代表大會的職權(quán)行使受到牽制，極大地違反了國家機關(guān)的合理分工和應(yīng)有的制約關(guān)系，這也在最高準則的層面為“四人幫”全面篡奪國家權(quán)力提供了法律上的可乘之機。然而，由于“四人幫”蔑視法制而重視“大鳴、大放、大辯論、大字報”式的“繼續(xù)革命”，這部為奪權(quán)而刻意修訂的法律也受到了“左傾”路線的嚴重干擾而未得到認真貫徹。否則，后果不堪設(shè)想。

1976年粉碎“四人幫”后，基于對這場以文化為名、實則進行民主浩劫的政治運動的反思，激發(fā)了許多共產(chǎn)黨黨內(nèi)同志權(quán)利意識的空前高漲。受過沖擊與迫害的許多同志，對于黨員權(quán)利意識產(chǎn)生了高度的覺醒，對于黨員權(quán)利之于一個政黨生存與發(fā)展以及黨員個人權(quán)利的重要性產(chǎn)生了深刻的認識。1977年7月，隨著鄧小平同志從這場政治旋渦中的第三次艱難復(fù)出，執(zhí)政黨黨內(nèi)民主精神也得到了空前的重視，使人民代表大會制度的建設(shè)迎來了新的春天，也為人大專門委員會在各地人大的發(fā)展壯大提供了必要的制度和政治支持。

二、全國人大專門委員會機構(gòu)的發(fā)展壯大與基本定型（1978～1998年）

為了及時讓國家的民主法治建設(shè)回歸正確的軌道，1978年2月，在北京召開的第五屆全國人大一次會議上通過了新中國第三部憲法，即史稱的1978年憲法。盡管該憲法因奉行左傾的“無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”路線而寫有許多不合理條款，但對于人民代表大會制度的法制地位有了進一步的明確闡述，特別是在其第二十七條首次明確規(guī)定了全國人大及其常委會可以根據(jù)需要而設(shè)立“專門委員會”。據(jù)此，經(jīng)過五屆全國人大一次、二次會議的逐步完善，全國人大專門委員會的設(shè)置又恢復(fù)到一屆全國人大時的水平。

1978年底，十一屆三中全會果斷作出了一項具有戰(zhàn)略意義的重大決策，即停止以階級斗爭為綱，將工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上。這使黨掌握了撥亂反正的主動權(quán)，也更有利于凝聚全黨全國人民的意志而開展新時期的全面建設(shè)。這一戰(zhàn)略的提出，不僅得益于鄧小平等老一輩革命同志早年在西方社會學(xué)習(xí)和工作而練就的世界眼光，更是基于領(lǐng)導(dǎo)人出訪考察世界其他國家之后的深刻對比思考，特別是通過對美國和日本的訪問，使鄧小平同志完成了對中國與外部世界關(guān)系的準確定位和戰(zhàn)略規(guī)劃。在鄧小平同志深刻感慨“我懂得什么是現(xiàn)代化了”的重要論述中，最重要的有兩條，一條是政治上發(fā)展民主，一條是經(jīng)濟上進行改革。這即是后來所講的兩手抓，“一手抓建設(shè)，一手抓法制”，并高屋建瓴的提出了“依靠制度”的重要思想。為滿足國家法制建設(shè)的需要，增設(shè)專門委員會的問題也再次提上議事日程并得以落實。1979年2月，根據(jù)五屆全國人大常委會第六次會議的決定，設(shè)立了以彭真為主任的法制委員會（由 80人組成，它的規(guī)模之大、權(quán)威之高是前所未有的），這也標志著全國人大委員會制度的設(shè)置逐漸走向經(jīng)?；?、專業(yè)化的發(fā)展[2]。隨后，全國人大常委會辦公廳和法制委員會會同外交部委托我國駐一些社會主義國家，以及歐美一些實行議會制度歷史較長的國家使館，收集各國議會常設(shè)委員會設(shè)置情況的材料，并加以比較研究，為全國人大專門委員會的建設(shè)提出了可供參考的寶貴經(jīng)驗以及可供選擇的切實方案。

1982年，為鞏固人民民主的制度化和法律化，五屆全國人大五次會議通過了修訂后的新憲法（即1982年憲法）。這部憲法第一次以根本法的形式提出了民主集中制在國家政權(quán)機關(guān)建設(shè)中的重要指導(dǎo)作用，回答了一個當(dāng)時爭議很大的根本性問題，即一個龐然大國的10億人民如何行使民主權(quán)利，實現(xiàn)當(dāng)家作主的權(quán)利？當(dāng)時的主要考慮有最基本的兩個方面：一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力;另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利[3]。為進一步落實這一規(guī)劃，其中，很重要的一個制度化安排就是規(guī)定全國人大設(shè)立專門委員會;規(guī)定縣級以上地方各級人大設(shè)常委會，并賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年憲法的第七十條進行了明確規(guī)定，而且在后來的實踐中也努力將人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)建設(shè)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機關(guān)[4]。

此外，這次會議通過的全國人大組織法，不僅在第三條明確提出了代表資格審查委員會，還設(shè)專章對全國人大各專門委員會的組成、產(chǎn)生、職權(quán)、工作內(nèi)容等方面作出了具體規(guī)定。隨即，在1983年，于六屆全國人大一次會議上，全國人大正式成立了包括代表資格審查委員會在內(nèi)的一共6個專門委員會。自此，全國人大專門委員會逐屆得到了進一步的完善和補充。根據(jù)憲法規(guī)定和代表議案的要求，1988年七屆全國人大一次會議決定增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會;1993年八屆全國人大一次會議決定增設(shè)了環(huán)境保護委員會（八屆全國人大二次會議決定改名為環(huán)境與資源保護委員會）;1998年九屆全國人大一次會議決定增設(shè)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。至此，全國人大一共設(shè)立了9個專門委員會。這也建立了全國人大專門委員會的基本組織機構(gòu)，這種格局一直沿用到2018年初。

三、 地方人大常委會的設(shè)立與專門委員會的成立（1978～1998年）

在全國人大專門委員會逐漸發(fā)展壯大的過程中，地方人大專門委員會也經(jīng)歷了從無到有、從小到大的發(fā)展歷程，并使人大專門委員會制度在理論和實踐中得到進一步的拓深。從制度變遷來看，地方人大專門委員會的成長是基于地方需求誘導(dǎo)下的制度模仿，主要受三個變量的主導(dǎo)：一是地方人大自身工作開展的需要;二是全國人大的意見;三是全國人大專門委員會的示范作用[5]。其中，地方人大的自身需要為制度變遷提供了內(nèi)在動力，全國人大則提供了制度變遷的外在助推力，而全國人大專門委員會的建設(shè)則提供了現(xiàn)實的參照范式。

從1978年憲法頒布實施到1986年地方組織法頒布實施前的這一階段，是地方人大專門委員會設(shè)立的初步探索階段。盡管1978年憲法并未就地方人大是否可以設(shè)立專門委員會作出明確規(guī)定，然而，1979年地方組織法規(guī)定，在縣級以上人大陸續(xù)設(shè)立常委會后，地方人大在舉行會議時，可設(shè)立代表資格審查委員會、議案委員會和其他需要設(shè)立的委員會[6]。雖然這些會議期間的臨時委員會還不具有常設(shè)的性質(zhì)，但已承擔(dān)起專門委員會在會期應(yīng)該發(fā)揮的相應(yīng)功能。1982年12月，五屆全國人大五次會議審議修改1979年通過的地方組織法若干規(guī)定的決議草案時，一些代表曾提出了應(yīng)該增加“地方人大也應(yīng)設(shè)立專門委員會”的統(tǒng)一規(guī)定。然而，考慮到當(dāng)時意見分歧太多，沒能進一步落實，但這并沒能阻止各地人大在實踐中進一步探索的步伐。1983年省級人大換屆選舉后，河南、江西等省級人大就相繼設(shè)立了3到4個專門委員會。為了及時肯定地方人大專門委員會的設(shè)置及其前期探索經(jīng)驗，1986年修改的地方組織法第二十五條明確規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市、自治州和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會可根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會，這在國家法律中第一次肯定了地方人大專門委員會的法律地位，也迎來了地方人大專門委員會建設(shè)的一個新的階段。據(jù)統(tǒng)計，1986年修正的地方組織法頒布施行后，各省市區(qū)設(shè)立專門委員會數(shù)量一般為3～5個，普遍根據(jù)地方組織法的規(guī)定設(shè)立了法制、財政經(jīng)濟、教育科學(xué)文化衛(wèi)生3個委員會，有的省、區(qū)、市另外設(shè)立1至2個委員會，如民族（華僑、宗教、外事）委員會、（城建）環(huán)境與資源保護委員會等[7]。這一時期其他省市區(qū)人大則主要設(shè)立了一些工作委員會。盡管這一時期設(shè)立專門委員會的地方數(shù)量不多，其所設(shè)立的專門委員會的數(shù)量和名稱也不甚規(guī)范。但值得肯定的是，這些地方具有創(chuàng)新性的實踐和探索，已為地方人大專門委員會的普遍設(shè)立和健康發(fā)展樹立了積極的制度樣板。

四、 人大專門委員會制度的規(guī)范運行與全面拓深（1998年～2018年）

自地方人大專門委員會設(shè)立后，人大專門委員會逐漸成為我國縣級以上人民代表大會及其常委會的重要組成部分。隨著這種結(jié)構(gòu)上的升級，其職能履行，特別是立法功能的發(fā)揮得以大大提升。同時，人大專門委員會的工作程序也得到進一步的規(guī)范運行，這大大提高了審議質(zhì)量和效率。自1998年3月起，第九屆全國人大開始著手建立“初步形成中國特色社會主義法律體系”的艱巨任務(wù)，不僅創(chuàng)造了在5年內(nèi)審議通過110部法律的歷史之最，也為全面完善社會主義法律體系奠定了重要基礎(chǔ)。

20世紀90年代未至本世紀初，是地方人大專門委員會設(shè)立比較集中的時期。山東、湖北、吉林等很多省級人大專門委員會都是在這一時期設(shè)立的。但也有一些地方的人大專門委員會設(shè)立較晚，是在2000年以后才設(shè)立的。各地都采取了先設(shè)立部分專門委員會進行實踐探索，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步加以健全完善的做法。以北京市為例，2001年2月北京市十一屆人大第四次會議決定設(shè)立人大法制委員會，2003年北京市十二屆人大一次會議決定設(shè)立內(nèi)務(wù)司法、財政經(jīng)濟、教育科技文化衛(wèi)生體育等3個專門委員會，2006年北京市十二屆人大四次會議決定設(shè)立城市建設(shè)環(huán)境保護、農(nóng)村、民族宗教僑務(wù)委員會。這樣，北京市人大就設(shè)立了7個專門委員會，一直沿用至今。此外，在各專門委員會審議工作的基礎(chǔ)上，北京市人大的各項工作也得到進一步的完善。自2014年以來，在全國首創(chuàng)讓7個專委會同時把關(guān)政府預(yù)算審查的“錢袋子”，為推進專門委員會的協(xié)同工作又邁出了實質(zhì)性的一步。

與此同時，伴隨著人大立法制度的進步，地方人大專門委員會也在顧問制度建設(shè)方面進行了新的探索。1998年，重慶市人大常委會聘請了27位“立法咨詢委員”為立法工作出謀劃策。隨后，全國許多省市人大都紛紛效仿這種“專家立法”的做法。如，2000年9月，廣東省人大常委會聘請了8位立法顧問組成了“法律咨詢委員會”。這時，不但各地人大常委會的人員結(jié)構(gòu)不斷得以完善，而且立法活動也越來越規(guī)范。2003年4月，上海市人大常委會通過了《關(guān)于聘請立法等咨詢專家的幾點意見》，對專門委員會擬聘專家的咨詢工作從形式到內(nèi)容進行了全面完善。

在專門委員會制度建設(shè)方面，如何充分發(fā)揮人大專門委員會的作用、促進組成人員年輕化，如何提高專職委員比例等等意見和建議，也逐步得到立法規(guī)范。2005年5月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國人大常委會黨組《關(guān)于進一步發(fā)揮人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》，其中一項重要內(nèi)容，就是加強專門委員會建設(shè)。同年6月，全國人大常委會辦公廳出臺《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》，從7個方面（共17條）對全國人大專門委員會如何進一步發(fā)揮其應(yīng)有作用，做好擬訂和審議有關(guān)法律案、協(xié)助常委會開展監(jiān)督、認真處理代表議案和建議批評意見等方面的工作作出了明確規(guī)定。這為全國人大專門委員會制度的完善發(fā)揮了重要的作用。文件下發(fā)后，各地人大紛紛貫徹落實并制定了實施細則，較全面的提升了專門委員會的隊伍建設(shè)和運行質(zhì)量。一方面，專門委員會的數(shù)量明顯增加。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計研究，通過選取山東、廣西、陜西、浙江、江西等10個省、區(qū)、市進行比較，首次共設(shè)立專門委員會43個，平均為4.3個;在1998年至2002年期間，共設(shè)立專門委員會61個，平均為6.1個，每個省、區(qū)、市平均增加近2個專門委員會[8]。另一方面，專門委員會的專業(yè)劃分也逐漸細化和明晰。如環(huán)境與資源保護委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、農(nóng)村委員會一般由早期設(shè)立的財政經(jīng)濟委員會職能分解產(chǎn)生，民族宗教僑務(wù)外事委員會由早期設(shè)立的民族委員會職能增加而產(chǎn)生。此外，人大專門委員會的深入發(fā)展也成為加強區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)的一項重要舉措。如，2016年1月，上海市青浦區(qū)人大率先在區(qū)級人大設(shè)立了專門委員會。到2016年底，北京在所有區(qū)級人大均已設(shè)立了四至五個專門委員會，包括法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生體育委員會、城市建設(shè)與環(huán)境保護委員會、農(nóng)村委員會等[9]。

2018年3月，在十三屆全國人大一次會議上表決通過了新的機構(gòu)調(diào)整方案，即“兩個更名一個新增”：將原有的法律委員會更名為憲法和法律委員會，內(nèi)務(wù)司法委員會更名為監(jiān)察和司法委員會，增設(shè)了社會建設(shè)委員會。這樣，十三屆全國人大10個專門委員會全部設(shè)立。同時，以增強國家監(jiān)督監(jiān)察力量為目的，使監(jiān)察機關(guān)作為與國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)并行的國家機關(guān)，而將我國“一府兩院”的國家政治權(quán)力組織機構(gòu)升級為“一府一委兩院”的新格局，并寫進國家根本大法[10]。

注釋：

[1]全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳：《全國人民代表大會常務(wù)委員會會議文件匯輯（1956年7月—1957年6月）》，1957年版。

[2]彭真：《關(guān)于七個法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《人民司法》1979年第7期。

[3]彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中共中央文獻出版社1989年版，第367～368頁。

[4]《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》（上），中共中央文獻出版社1997年版，第212頁。

[5]何俊志：《中國人大制度研究的理論演進》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第4期。

[6]李步云、羅靜：《“搞法制靠得住些”——學(xué)習(xí)鄧小平關(guān)于民主法制建設(shè)的思想》，載《求是》2004年第16期。

[7]尹中卿：《中國人大組織構(gòu)成和工作制度》，中國民主法制出版社2010年版，第78頁。

[8]劉軍：《地方人大專門委員會建設(shè)研究》，人民日報出版社2010年版，第258～278頁。

[9]席文啟：《關(guān)于地方人大專門委員會的若干問題（四）——以北京為視角所做的研究》，載《北京人大》2017年第7期。

[10]第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于設(shè)立第十三屆全國人民代表大會專門委員會的決定（2018年3月13日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過），參見中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/minzu/2018-03/13/content_2048708.htm.

（作者分別系蘭州大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院副教授，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。本文系中央編譯局社科基金招標課題項目《人大專門委員會制度建設(shè)研究》〔項目編號：12ZBB04〕的部分成果，以及后續(xù)有關(guān)研究成果）