自然資源農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查研究與實(shí)踐

歐陽玲

(東莞市自然資源局，廣東 東莞 523129)

1 引 言

在自然資源管理中，地籍調(diào)查管理是核心與基礎(chǔ)[1]。地籍調(diào)查的數(shù)字化、信息化技術(shù)應(yīng)用越來越多，全野外數(shù)字化測(cè)量優(yōu)勢(shì)明顯[2]。王辛之等(2012)對(duì)武漢市農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查試點(diǎn)進(jìn)行了實(shí)踐與探索[3]；程波(2014)對(duì)農(nóng)村地籍調(diào)查和測(cè)量的關(guān)鍵問題進(jìn)行了研究[4]；謝泳龍等(2015)以麻城市為例對(duì)農(nóng)村數(shù)字化地籍測(cè)量理論與關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行研究[5]；吳濤(2017)以東莞市寮步鎮(zhèn)為例對(duì)現(xiàn)代化數(shù)值地籍調(diào)查進(jìn)行了研究[6]。

本文以東莞市地籍調(diào)查為例，對(duì)自然資源農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查進(jìn)行研究，并對(duì)實(shí)施過程進(jìn)行探討。在東莞市數(shù)字化地籍調(diào)查測(cè)量工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)各鎮(zhèn)街地籍檔案和數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)建設(shè)程度，全面完成農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查工作，夯實(shí)地籍管理基礎(chǔ)，明晰土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)建立現(xiàn)代地籍管理和土地產(chǎn)權(quán)管理制度[7～9]，嚴(yán)格土地資產(chǎn)管理，有效保障土地權(quán)益，保護(hù)人民合法權(quán)益，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[10～13]。

2 研究區(qū)與數(shù)據(jù)

東莞，又稱“莞城”，廣東省地級(jí)市，全國5個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市之一，本項(xiàng)目開展區(qū)域包括全市區(qū)域面積 2 465 km2，轄區(qū)范圍包括莞城、東城、南城、萬江、石龍、虎門、中堂、望牛墩、石碣、高埗、麻涌、長安、沙田(虎門港)、道滘、洪梅、厚街、寮步、大嶺山、大朗、黃江、樟木頭、清溪、塘廈、謝崗、鳳崗、常平、橋頭、橫瀝、東坑、企石、石排、茶山，4個(gè)街道，28個(gè)鎮(zhèn)(如圖1所示)。

圖1 研究區(qū)位置

集鎮(zhèn)(街)分局歷年更新測(cè)量的1∶500數(shù)字化地形圖、2006年編繪的地籍圖、2016年東莞市數(shù)字航空攝影影像、2015年數(shù)字化地籍調(diào)查測(cè)量收尾工作(單位用地)成果數(shù)據(jù)、2017年數(shù)字化地籍調(diào)查測(cè)量收尾工作(私人宅基地)成果數(shù)據(jù)、2016年地籍區(qū)、地籍子區(qū)資料和村、村民小組級(jí)所有權(quán)調(diào)查資料以及民政、農(nóng)業(yè)、交通、旅游、公安等部門相關(guān)資料。

3 農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查概述

1999年起，東莞市在全省率先開展1∶500數(shù)字化地形地籍測(cè)量工作，經(jīng)過當(dāng)年的大規(guī)模測(cè)量和持續(xù)多年的修補(bǔ)測(cè)量，至今共完成地形測(cè)量面積2 100余平方千米。2001年起在1∶500數(shù)字化地形測(cè)量的基礎(chǔ)上，東莞市自然資源局開展了數(shù)字化地籍調(diào)查工作，共完成地籍調(diào)查80余萬宗，初步摸清全市土地使用現(xiàn)狀情況，但由于數(shù)字化地籍調(diào)查測(cè)量工作涉及面廣且受城市建設(shè)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃及拆遷的影響，部分工作至今尚未全面完成。

東莞市農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查工作的目標(biāo)是建立地籍登記紙質(zhì)檔案(或用地批準(zhǔn)書)與地籍登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫、宗地空間矢量位置的具體關(guān)聯(lián)。在東莞市數(shù)字化地籍調(diào)查測(cè)量工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)各鎮(zhèn)街地籍檔案和數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)建設(shè)程度，按照同步進(jìn)行、分批完成的步驟，到2017年底完成全市私人已登記、已審批的住宅用地上圖及調(diào)查工作(約有180萬條檔案記錄)，全面完善土地登記基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地與單位用地位置、權(quán)屬信息并聯(lián)對(duì)接，建立起一張圖土地應(yīng)用的機(jī)制。

4 工作技術(shù)流程

充分利用已有地籍調(diào)查成果和登記成果，通過開展1∶500數(shù)字化地形圖修補(bǔ)測(cè)量、歷史數(shù)據(jù)清理整合、外業(yè)調(diào)查和測(cè)量、內(nèi)業(yè)建庫，完成全市包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地、零星國有建設(shè)用地地籍調(diào)查，和農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物補(bǔ)充調(diào)查工作。

農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查工作分為準(zhǔn)備工作、登記資料整理、內(nèi)業(yè)標(biāo)繪上圖、外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查、登記臺(tái)賬整理、成果整理檢查、驗(yàn)收及質(zhì)量評(píng)定、數(shù)據(jù)入庫等步驟(如圖2所示)。

圖2 技術(shù)路線圖

5 農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查實(shí)施

5.1 登記資料整理

土地登記檔案數(shù)據(jù)整理工作是通過紙質(zhì)檔案與電子記錄間的相互核對(duì)后，完善土地登記檔案數(shù)據(jù)庫。主要包括：利用紙質(zhì)檔案和電子記錄相互核對(duì)，進(jìn)行資料的補(bǔ)齊和補(bǔ)錄；按照登記順序建立同宗地的不同宗次關(guān)聯(lián)關(guān)系；利用輸出檔案條形碼，構(gòu)建同宗地的不同宗次間紙質(zhì)檔案的存放關(guān)系；收集已批未登記發(fā)證或因歷史原因造成的已發(fā)土地證書無檔案的資料；分類輸出宗地現(xiàn)狀的表格作為本期農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查的工作臺(tái)賬。

5.2 內(nèi)業(yè)標(biāo)繪上圖

(1)工作底圖

鎮(zhèn)街分局須采用現(xiàn)勢(shì)性最好的經(jīng)1∶500修補(bǔ)測(cè)量地籍圖作為調(diào)查工作底圖，該圖應(yīng)根據(jù)村級(jí)權(quán)屬界線數(shù)據(jù)和《東莞市宗地統(tǒng)一代碼編制實(shí)施方案》以行政村(居委會(huì))一級(jí)為地籍區(qū)進(jìn)行綜合劃分調(diào)查區(qū)域。對(duì)于跨行政村的宗地，應(yīng)在調(diào)查階段進(jìn)行調(diào)整糾正，確保每個(gè)調(diào)查區(qū)域內(nèi)宗地?cái)?shù)目的完整性和正確性。

(2)標(biāo)繪上圖

由于不同時(shí)期的發(fā)、換證工作導(dǎo)致宗地檔案的規(guī)格不盡相同，地籍調(diào)查宗地標(biāo)繪上圖的情況大致可分為以下幾種：①檔案有珠區(qū)坐標(biāo)宗地圖的宗地，可將宗地紅線標(biāo)繪在工作底圖上。把工作底圖的對(duì)應(yīng)圖形與宗地紅線進(jìn)行對(duì)比，若宗地紅線與工作底圖對(duì)應(yīng)圖形面積誤差在3%以內(nèi)、不與周邊的宗地發(fā)生交叉的，采用宗地圖紅線。宗地圖是其他坐標(biāo)系的應(yīng)轉(zhuǎn)換到珠區(qū)坐標(biāo)系進(jìn)行標(biāo)圖。②檔案無任何坐標(biāo)信息的宗地，可根據(jù)土地登記檔案臺(tái)賬(或檔案)的權(quán)利人、坐落、四至、面積、宗地草圖、申請(qǐng)人、登記時(shí)間和建成情況等信息，通過比對(duì) 1∶500數(shù)字化地籍圖、地形圖，將符合上述信息的圖形提取出來，標(biāo)繪在工作底圖上，若 1∶500數(shù)字化地籍圖圖形的面積誤差在3%以內(nèi)的，可利用工作底圖的對(duì)應(yīng)圖形或地籍圖圖形；若面積誤差在3%-6%，但該宗地圖形不與周邊的宗地發(fā)生交叉，可采用工作底圖的對(duì)應(yīng)圖形或地籍圖圖形；若存在批少用多、批多用少、改建重建的情況，導(dǎo)致地籍圖圖形與檔案中的對(duì)應(yīng)圖形差異較大，則采用地籍圖圖形，但應(yīng)根據(jù)檔案的描述要求，標(biāo)繪登記紅線和實(shí)際范圍線。③對(duì)于宗地存在重復(fù)發(fā)證的情況，且檔案資料顯示四至、坐落和面積基本一致的，應(yīng)標(biāo)繪2個(gè)土地使用證(或檔案)年份最新的宗地。④宗地標(biāo)繪圖形的同時(shí)須將土地證號(hào)、宗地號(hào)和權(quán)利人進(jìn)行注記。⑤應(yīng)將臺(tái)賬的土地證號(hào)完整標(biāo)繪至工作底圖中，漢字、符號(hào)、數(shù)字必須保持一致，且字符串必須完全包含在宗地圖形范圍內(nèi)。若存在宗地分?jǐn)偟那闆r(即一個(gè)宗地多個(gè)檔案的)，分?jǐn)偟乃型恋刈C號(hào)字符串均應(yīng)包含在宗地圖形范圍內(nèi)；若一個(gè)宗地存在多地塊的情況，每個(gè)地塊圖形包含全部宗地信息的字符串。⑥標(biāo)繪宗地的宗地號(hào)須按照《東莞市宗地統(tǒng)一代碼編制實(shí)施方案》要求編寫，已進(jìn)行換證的且滿足上述《方案》要求的宗地可直接標(biāo)注宗地號(hào)；未換證的宗地在確保無誤的前提下，可進(jìn)行宗地號(hào)預(yù)編，將預(yù)編的宗地號(hào)進(jìn)行標(biāo)注，今后正式登記時(shí)必須使用該編號(hào)；字符串必須完全包含在宗地圖形范圍內(nèi)，每個(gè)宗地必須都有唯一宗地號(hào)。⑦對(duì)于沒有宗地圖的，應(yīng)編繪宗地圖，宗地圖應(yīng)充分利用上次數(shù)字化地籍調(diào)查的宗地圖，若面積、四至在誤差范圍內(nèi)直接利用。若超過限差，則應(yīng)標(biāo)繪登記批準(zhǔn)紅線和實(shí)際使用線。

綜合上述的圖形和注記標(biāo)繪并加入該工作底圖范圍內(nèi)2015年數(shù)字化地籍調(diào)查測(cè)量(單位用地)數(shù)據(jù)，形成以行政村一級(jí)的農(nóng)村地籍調(diào)查標(biāo)繪圖(如圖3所示)。

圖3 東莞市農(nóng)村數(shù)字地籍調(diào)查內(nèi)業(yè)檢查圖

5.3 外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查

針對(duì)內(nèi)業(yè)標(biāo)繪不能確定實(shí)際用地位置的宗地或存在交叉重疊的宗地，鎮(zhèn)街須開展外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查，具體可分為以下幾種情況：①土地使用證、檔案、批準(zhǔn)書無任何坐標(biāo)信息的宗地，根據(jù)土地登記檔案臺(tái)賬(或檔案)的權(quán)利人、四至、坐落和面積等信息不能確定實(shí)際用地位置的須進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查。②內(nèi)業(yè)標(biāo)繪上圖后住宅宗地間存在交叉重疊的、住宅宗地與單位用地存在交叉重疊的須進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查。

在開展外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查過程中，鎮(zhèn)(街)作業(yè)人員可攜帶檔案資料的復(fù)印材料至相關(guān)村(居)委會(huì)尋求幫助進(jìn)行認(rèn)定，原則上不建議直接通知權(quán)利人進(jìn)行指界認(rèn)定。對(duì)于外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查能確定實(shí)際用地位置的宗地須做好“宗地外業(yè)調(diào)查圖”繪制工作，形成外業(yè)調(diào)查宗地的補(bǔ)充文件，方便以后的溯源工作。

經(jīng)過外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查后，將能確定實(shí)際用地精確位置的宗地，根據(jù)上述“標(biāo)繪上圖”第2點(diǎn)處理方法，將其圖形及注記補(bǔ)充至農(nóng)村地籍調(diào)查標(biāo)繪圖中并要編制宗地圖；若根據(jù)村委指界指定的大概位置，并符合當(dāng)年土地登記各項(xiàng)描述的，如土地坐落、四至、建筑結(jié)構(gòu)、登記時(shí)間和建設(shè)時(shí)間等，可以標(biāo)繪大致范圍，并以“位置未精確定位”圖層進(jìn)行存放，并填寫《不能精確定位，只有大概位置宗地列表》。但根據(jù)上述“標(biāo)繪上圖”第2點(diǎn)處理方法仍不能精確確定宗地的實(shí)際上圖位置，并對(duì)經(jīng)過外業(yè)調(diào)查后，仍無法確定位置的，則填寫《宗地?zé)o法標(biāo)繪列表》

宗地存在交叉或與單位用地存在交叉的圖形，經(jīng)外業(yè)核實(shí)后，將實(shí)際使用位置標(biāo)繪至農(nóng)村地籍調(diào)查標(biāo)繪實(shí)際使用圖繪(含注記)。

5.4 登記臺(tái)賬整理

在內(nèi)業(yè)標(biāo)繪上圖和外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查過程中，土地登記檔案工作臺(tái)賬要進(jìn)行相應(yīng)的整理和拆分，具體可分為以下幾點(diǎn)：①市局下發(fā)土地登記檔案工作臺(tái)賬中“宗地號(hào)”屬性項(xiàng)的部分信息并不準(zhǔn)確，鎮(zhèn)街須根據(jù)《東莞市宗地統(tǒng)一代碼編制實(shí)施方案》要求重新編寫，并與農(nóng)村地籍調(diào)查標(biāo)繪圖的注記相對(duì)應(yīng)。②《宗地標(biāo)繪列表》，該列表的宗地?cái)?shù)目應(yīng)與農(nóng)村地籍調(diào)查標(biāo)繪圖的宗地?cái)?shù)目對(duì)應(yīng)，特別注意宗地分?jǐn)偱c一宗多地塊的情況；③《宗地外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查列表》，將需要進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查的宗地信息整理至該表格中，表格中的宗地?cái)?shù)目應(yīng)于“宗地外業(yè)調(diào)查圖”數(shù)目對(duì)應(yīng)。④《宗地?zé)o法標(biāo)繪列表》，將經(jīng)過內(nèi)業(yè)標(biāo)繪不能上圖并經(jīng)外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查仍不能找到實(shí)際使用位置的宗地信息整理至該表格中。⑤《宗地重復(fù)發(fā)證列表》，將臺(tái)賬中經(jīng)上圖、外業(yè)調(diào)查重復(fù)發(fā)證的宗地信息整理至該表格中，必須補(bǔ)充“重證宗地土地證號(hào)”屬性項(xiàng)。⑥對(duì)于宗地已拆遷，土地證未注銷的填寫《宗地已拆遷，土地證未注銷列表》。⑦若農(nóng)村地籍調(diào)查標(biāo)繪圖存在“位置未精確定位”圖層，應(yīng)填寫《不能精確位置，只有大概位置宗地列表》。⑧全部上圖后，出現(xiàn)土地證交叉的，應(yīng)填寫《土地證交叉宗地列表》。東莞市農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查成果圖如圖4所示。

圖4 東莞市農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查成果圖

6 結(jié) 語

對(duì)東莞市自然資源農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查研究，研究的特色在于①投入建設(shè)早，充分利用已有數(shù)據(jù)資料，降低建設(shè)成本，成績顯著；②技術(shù)思路先進(jìn)、規(guī)劃超前，為地籍調(diào)查工作提供經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)參考；③與不動(dòng)產(chǎn)登記聯(lián)動(dòng)，提供數(shù)據(jù)參考；④全市域地形、地籍測(cè)量，為全市“一張圖”提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)加快推進(jìn)全市農(nóng)村數(shù)字化地籍調(diào)查工作，建立城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)，嚴(yán)格農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，奠定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記基礎(chǔ)。