建立健全地下管線動(dòng)態(tài)更新和共享機(jī)制研究

何倩 蘭森 洪亮 扈震 夏金儒 喻彥

城市地下管線是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是城市賴(lài)以生存的生命線，是實(shí)現(xiàn)智慧城市不可或缺的重要基礎(chǔ)地理信息。隨著城市信息化建設(shè)步伐的加快，地下綜合管線數(shù)據(jù)庫(kù)已成為智慧城市基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)中重要的子集。保障地下管線數(shù)據(jù)的完整性、現(xiàn)勢(shì)性、準(zhǔn)確性是滿(mǎn)足城市規(guī)劃、建設(shè)、管理及城市防災(zāi)減災(zāi)的基本條件。結(jié)合地下管線后普查時(shí)期信息化新階段的新特點(diǎn)、新需求，逐步探索出比較完善的地下管線動(dòng)態(tài)更新長(zhǎng)效機(jī)制，使地下管線數(shù)據(jù)有效利用，發(fā)揮社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理提供數(shù)據(jù)支持。

一、地下管線動(dòng)態(tài)更新和共享機(jī)制現(xiàn)狀

1.行業(yè)現(xiàn)狀

截至2018年，全國(guó)大部分地區(qū)已經(jīng)完成了地下管線市級(jí)普查工作，但開(kāi)展地下管線動(dòng)態(tài)更新工作的城市還不多。東部有南京、合肥、淄博等城市；南部有廣州、深圳等城市；中西部有武漢、重慶等城市。究其原因，首先在于這項(xiàng)工作本身的復(fù)雜性，整個(gè)行業(yè)也還處于摸索階段；其次與城市規(guī)劃、地理信息管理水平和主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、認(rèn)知水平亦有很大關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有較大的關(guān)聯(lián)性。

但是管線動(dòng)態(tài)更新工作又是十分迫切的。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)城市管線如果不進(jìn)行更新，那么普查花費(fèi)巨資建立的數(shù)據(jù)庫(kù)就失去了使用價(jià)值。特別是很多非金屬管線、高危管線，一旦埋入地下就難以準(zhǔn)確探測(cè)或者探測(cè)成本很高，給后期管理埋下安全隱患，需要建立竣工測(cè)量制度。只有保證了管線數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性和準(zhǔn)確性，信息共享才有價(jià)值，才能有效指導(dǎo)城市的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)維。所以這項(xiàng)工作開(kāi)展越早越好。

管線數(shù)據(jù)的共享也已經(jīng)成為一個(gè)迫切需要，目前一些城市開(kāi)始把管線普查成果進(jìn)行不同程度的開(kāi)放，并且取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但是，管線信息的對(duì)外共享方面還有很多工作要做，目前只是進(jìn)行了一些初步的探索。

2.我省現(xiàn)狀

截至2017年12月，湖北省36個(gè)設(shè)市城市以及谷城、孝昌、公安3個(gè)縣城的地下管線普查工作已經(jīng)完成，覆蓋主城區(qū)總面積達(dá)3063.01平方公里，管線長(zhǎng)度總計(jì)100749.438公里，基本摸清了地下管線分布情況。在普查基礎(chǔ)上，武漢、十堰、宜昌、荊門(mén)、潛江等城市陸續(xù)把地下管線更新工作開(kāi)展起來(lái)，并取得了一定的成效。

我省因?yàn)楦鱾€(gè)城市的建設(shè)發(fā)展步伐存在較大差異，每年地下管線的新增數(shù)據(jù)量各不相同，各城市更新的頻率也不盡相同。有的城市每年一次集中更新，比如武漢；有的城市兩年左右開(kāi)展一次集中更新，比如潛江、十堰、宜昌。武漢市因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)量十分巨大，對(duì)于局部地區(qū)的重點(diǎn)工程，如武漢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等，會(huì)采取實(shí)時(shí)更新的做法。

2016國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告指出，當(dāng)前常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)57%，反映了我國(guó)城市建設(shè)取得的階段性成就，這也意味著下一步的發(fā)展必須以品質(zhì)為導(dǎo)向?！肮┙o側(cè)改革”、“消費(fèi)升級(jí)”，這些熱門(mén)的詞匯都鮮明地指出新時(shí)代的新需求?！笆濉币?guī)劃中，提出了“創(chuàng)新-協(xié)調(diào)-綠色-開(kāi)放-共享”五大發(fā)展理念，更是處處透射出這種高品質(zhì)發(fā)展的新思想。管線信息化的深入發(fā)展，即動(dòng)態(tài)更新和信息共享的進(jìn)一步工作，無(wú)疑很好地契合了時(shí)代精神，所以它是重要和迫切的。

總體而言，我省在管線更新和信息共享方面已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，并且在實(shí)踐中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于下一步工作的全面推進(jìn)作了良好的鋪墊。本課題是對(duì)省內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和分析，給出地下管線動(dòng)態(tài)更新和共享機(jī)制及實(shí)現(xiàn)策略，為城市規(guī)劃、建設(shè)及防災(zāi)減災(zāi)提供決策依據(jù)，使地下管線在城市建設(shè)和運(yùn)維中實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益的平衡，從而實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、存在的問(wèn)題

雖然地下管線是城市的生命線，但我國(guó)城市建設(shè)歷來(lái)都是“重地上、輕地下；重建設(shè)、輕運(yùn)維”，本輪管線普查取得了較好的成績(jī)，但管線的動(dòng)態(tài)更新和共建共享工作沒(méi)有得到足夠的重視。實(shí)際上，這個(gè)工作在普查階段就應(yīng)該予以重視，提前進(jìn)行規(guī)劃，并在普查工作一結(jié)束，就應(yīng)該與動(dòng)態(tài)更新進(jìn)行“無(wú)縫對(duì)接”。我國(guó)管線信息化工作整體起步較晚，整個(gè)行業(yè)的意識(shí)還較為淡薄，這是問(wèn)題的根源。

目前工作中存在的問(wèn)題有四點(diǎn)：

1.管理主體問(wèn)題

在本輪管線普查中，相關(guān)城市都臨時(shí)成立了地下管線普查領(lǐng)導(dǎo)小組，有的城市甚至由分管城建的副市長(zhǎng)擔(dān)任小組組長(zhǎng)，但普查工作一結(jié)束，這個(gè)小組就隨之撤銷(xiāo)，把系統(tǒng)和數(shù)據(jù)交由建設(shè)主管部門(mén)下面的某個(gè)部門(mén)或單位來(lái)管理，通常是測(cè)繪院、市政處、信息中心、城建檔案館等。這些部門(mén)或單位資源有較大差異，對(duì)管線的認(rèn)知也不盡相同，所以開(kāi)展工作的力度和取得的效果往往也大相徑庭。

在某省份調(diào)研時(shí)，有不少部門(mén)因?yàn)槿狈芫€方面的經(jīng)驗(yàn)，甚至認(rèn)為這是個(gè)“燙手山芋”、“妖魔鬼怪”，所以普查工作一結(jié)束，系統(tǒng)和數(shù)據(jù)就束之高閣。更為嚴(yán)重的是，因?yàn)楣芾聿簧?，有的管理部門(mén)甚至丟失了數(shù)據(jù)和軟件，最后需要查閱管線資料的時(shí)候，不得不再次從生產(chǎn)單位重新調(diào)取資料，所以更不要談?wù)摂?shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性了。

2.資金問(wèn)題

根據(jù)城市建設(shè)強(qiáng)度的不同，管線動(dòng)態(tài)更新需要的資金也不盡相同，從數(shù)十萬(wàn)元到數(shù)百萬(wàn)元、上千萬(wàn)元不等。因?yàn)榈叵鹿芫€屬于城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施，所以理應(yīng)把管線的維護(hù)納入到城市維護(hù)費(fèi)用預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用。整體來(lái)看很多城市目前還沒(méi)有管線更新方面的資金預(yù)算，那么工作的開(kāi)展就無(wú)從談起了。

根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展水平，我們抽取三個(gè)不同級(jí)別的樣本城市來(lái)考察對(duì)比。一是新疆的克拉瑪依市每年在管線更新方面投入約三十萬(wàn)元；二是江蘇的揚(yáng)州市每年投入約二百萬(wàn)元；三是湖北的武漢市每年投入約一千萬(wàn)元。它們都取得了預(yù)期的成效。但更多的城市，目前還面臨無(wú)米下炊的窘境，所以解決資金問(wèn)題刻不容緩。

3.更新機(jī)制問(wèn)題

動(dòng)態(tài)更新機(jī)制問(wèn)題是一個(gè)難題。首先它要建立一個(gè)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)新增管線的信息進(jìn)行全面的收集；其次要建立一個(gè)流程，強(qiáng)制要求新增管線進(jìn)行竣工測(cè)量。衡量一個(gè)城市的管線更新管理水平，這是兩個(gè)很重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。在解決了管理主體和資金問(wèn)題后，就必須精心策劃管線的更新機(jī)制了。目前開(kāi)展管線更新的城市，大多是以一種粗線條的方式在進(jìn)行，它們的更新機(jī)制往往不夠精細(xì)，對(duì)管理對(duì)象缺乏剛性約束。

以我省潛江市為例，它采取的是定期集中更新的做法，優(yōu)點(diǎn)是比較容易實(shí)施，降低了工作的難度，易于推廣，不失為一種辦法。缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，因?yàn)椴皇菍?shí)時(shí)更新，覆土后再對(duì)一些非金屬管線進(jìn)行探測(cè)就會(huì)效果不佳，可能還會(huì)造成一些管線漏測(cè)的現(xiàn)象。此外如果更新工作滯后，會(huì)大大增加工作難度，經(jīng)濟(jì)性也會(huì)較差，因?yàn)榈叵鹿こ痰膹?fù)雜性，如果是全部管線集中更新，精度和遺漏問(wèn)題幾乎難以避免。所以更新機(jī)制要解決的問(wèn)題就是：第一，所有的新增管線信息必須要知道；第二，新增管線必須要在合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)強(qiáng)制進(jìn)行竣工測(cè)量。

4.數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及問(wèn)題

目前較為突出的問(wèn)題是綜合管線與專(zhuān)業(yè)管線信息化標(biāo)準(zhǔn)存在差異，管線數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)不完善。在規(guī)劃建設(shè)中，既有對(duì)綜合管線數(shù)據(jù)的需求，也有對(duì)專(zhuān)業(yè)管線數(shù)據(jù)的需求，這兩種數(shù)據(jù)的屬性信息是不同的。所以要做好管線更新和共享，必須解決好標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但這個(gè)問(wèn)題的形成有很多復(fù)雜原因，而徹底解決也需要較長(zhǎng)時(shí)間。

某市的自來(lái)水公司，計(jì)劃開(kāi)展專(zhuān)業(yè)管線的信息化建設(shè)，并為此制定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)了信息系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)來(lái)源方面，則是把規(guī)劃局普查的管線數(shù)據(jù)拿來(lái)導(dǎo)入系統(tǒng)，操作中發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一樣無(wú)法進(jìn)行。于是不得不重新投入資金，把自來(lái)水管線按專(zhuān)業(yè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)重新普查一遍，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

三、研究?jī)?nèi)容

針對(duì)上述問(wèn)題，本課題研究解決以下問(wèn)題：

1.地下管線數(shù)據(jù)更新機(jī)制及共享模式研究

詳細(xì)研究城鎮(zhèn)地下管線各權(quán)屬單位和管理機(jī)構(gòu)的管理業(yè)務(wù)角度，并且分析地下管線管理中存在的管線信息難以獲取準(zhǔn)確、完整的現(xiàn)狀，導(dǎo)致管線規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維難以協(xié)調(diào)。從而引出地下管線數(shù)據(jù)更新的必要性，建立健全城鎮(zhèn)各個(gè)管線權(quán)屬單位數(shù)據(jù)更新、管線管理部門(mén)統(tǒng)籌管理、分級(jí)共享的地下管線數(shù)據(jù)更新和共享新模式。

2.地下管線數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新技術(shù)研究

建立湖北省城鎮(zhèn)地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)體系，確定政府主管部門(mén)和權(quán)屬單位的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫(kù)，城市及各專(zhuān)業(yè)權(quán)屬單位的動(dòng)態(tài)交換及篩選方法，建立數(shù)據(jù)庫(kù)、WEB服務(wù)兩層動(dòng)態(tài)交換方法。

四、解決問(wèn)題的建議

1.組織保障

因?yàn)楣芫€管理涉及眾多單位，協(xié)調(diào)難度很大，必須設(shè)立專(zhuān)門(mén)的強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌管理，這是我省做好地下管線更新與共享共建工作的核心與關(guān)鍵。建議結(jié)合目前我省各市現(xiàn)狀，明確地下管線數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)定編、定人、定責(zé)、定制。

以武漢市為例，根據(jù)《武漢市城市地下管線工程竣工測(cè)量管理辦法》第四條顯示：“市城建委負(fù)責(zé)中心城區(qū)地下管線工程竣工測(cè)量數(shù)據(jù)歸集城市管線信息平臺(tái)的管理工作，具體工作可由其委托的實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)?！彼晕錆h市的管線管理機(jī)構(gòu)屬于城建委，它也較好地承擔(dān)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理職能。

2.制度保障

針對(duì)我省每個(gè)城市的具體情況，分別制定出帶有地方特色的、科學(xué)的、操作性強(qiáng)的更新機(jī)制，是管線更新與共享共建工作順利開(kāi)展的重要保障。主要就是要設(shè)計(jì)好新增管線的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和強(qiáng)制竣工測(cè)量機(jī)制，從流程上要形成閉環(huán)。

以合肥為例，在發(fā)現(xiàn)機(jī)制上它定義了兩種類(lèi)型的管線更新場(chǎng)景，一是新建道路的管線更新，二是道路挖掘敷設(shè)的管線更新。它從流程的源頭抓起，順著流程進(jìn)行跟蹤，這是一種比較嚴(yán)密的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制；在約束機(jī)制上它以流程中的核發(fā)施工許可證、核發(fā)道路挖掘許可證，外業(yè)監(jiān)督巡查巡檢，管線竣工資料的核驗(yàn)等環(huán)節(jié)為抓手，對(duì)建設(shè)單位和更新探測(cè)單位進(jìn)行強(qiáng)管控，并創(chuàng)新地設(shè)計(jì)出一套手機(jī)App實(shí)時(shí)上報(bào)工作的機(jī)制，輔以一定的懲罰措施，非常有效地對(duì)工作的過(guò)程進(jìn)行了監(jiān)督。

3.資金保障

政府部門(mén)或城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)把地下管線數(shù)據(jù)更新維護(hù)費(fèi)用列入每年的財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，保證管線數(shù)據(jù)庫(kù)每年至少更新一次。即將頒布的《城市地下管線管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》明確了管線竣工測(cè)量費(fèi)用要納入到地下管線工程造價(jià)，這將為整體解決動(dòng)態(tài)更新資金來(lái)源問(wèn)題提供保障。

仍以武漢為例，每年投入一千萬(wàn)元左右的資金，對(duì)地下管線的更新維護(hù)工作起到了極大的支持，有力地保證了管線數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性，為武漢市高強(qiáng)度的城市建設(shè)提供了管線數(shù)據(jù)的保障。

4.技術(shù)保障

主要是建立綜合管線和各專(zhuān)業(yè)管線的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，保證兩者之間的可轉(zhuǎn)換性，提高更新和共享的效率，減少重復(fù)投資奠定好技術(shù)基礎(chǔ)。在本輪普查中我省已經(jīng)完成了《湖北省城鎮(zhèn)地下管線探測(cè)技術(shù)規(guī)程》（DB42/T 875-2013）《湖北省城鎮(zhèn)地下管線信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（DB42/T 1159-2016）地方標(biāo)準(zhǔn)的制定，正在制定《湖北省城鎮(zhèn)地下管線成果歸檔標(biāo)準(zhǔn)》地方標(biāo)準(zhǔn)，所以更新階段將沿襲這些數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。遺憾的是，在綜合管線和專(zhuān)業(yè)管線標(biāo)準(zhǔn)的可轉(zhuǎn)換研究和實(shí)踐方面，目前還沒(méi)有比較好的案例可循。所以當(dāng)下的工作主要是在把綜合管線動(dòng)態(tài)更新做好的同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)專(zhuān)業(yè)管線數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的建立。

5.監(jiān)督考核

根據(jù)我省普查階段的經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)好省級(jí)地下管線監(jiān)管平臺(tái)的同時(shí)，把地下管線數(shù)據(jù)即時(shí)交換、更新和共享相關(guān)工作職能納入到各級(jí)管理部門(mén)的責(zé)任清單。管線數(shù)據(jù)即時(shí)交換、更新和共享共建，還必須引入考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，要順利推動(dòng)這項(xiàng)工作，就不能光依賴(lài)于相關(guān)部門(mén)的主觀能動(dòng)性，還需要施加一定的外在壓力，所以相關(guān)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制必不可少。

6.培訓(xùn)指導(dǎo)

管線工作具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，管線主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)又普遍比較缺乏，在前一階段管線普查工作中，各地區(qū)都不同程度地暴露了這個(gè)問(wèn)題，即工作中仍然有不少瑕疵。下一階段的管線更新與信息共享，更需要精細(xì)化地操作，所以，在提煉出一定的經(jīng)驗(yàn)后，還不能僅限于一些交流會(huì)、專(zhuān)業(yè)刊物的途徑，各地區(qū)主管部門(mén)更需要一線的、細(xì)致的指導(dǎo)。我省對(duì)管線工作高度重視，理應(yīng)再加強(qiáng)各地市管線工作的培訓(xùn)指導(dǎo)，有效促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的傳播、落地生根。

五、預(yù)期效果

自從2014年頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，我省對(duì)地下管線普查和綜合信息系統(tǒng)建設(shè)工作高度重視、組織到位、監(jiān)管有力，并及時(shí)總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，這無(wú)疑為下一階段管線動(dòng)態(tài)更新和共享共建工作的全面開(kāi)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

建立健全地下管線動(dòng)態(tài)更新和共享機(jī)制較為全面研究了行業(yè)的、我省的工作開(kāi)展情況，采集了一些先行城市的數(shù)據(jù)，提煉了經(jīng)驗(yàn)，分析了不足，并提出了有針對(duì)性的解決方案。在下一步工作實(shí)踐中，我們預(yù)期可以達(dá)到如下效果：

第一，將做到對(duì)城市地下管線的較為科學(xué)的動(dòng)態(tài)管理，保證管線數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性，為我省各城市規(guī)劃建設(shè)提供管線數(shù)據(jù)支持。

第二，為建設(shè)工程的安全施工護(hù)航，有了較為準(zhǔn)確的管線數(shù)據(jù)作為指導(dǎo)，就可以避免過(guò)去“瞎子式”的盲目施工，最大程度地規(guī)避惡性事故，從而保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

第三，管線數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不可或缺的一部分，管線數(shù)據(jù)的共建共享，將為搭建規(guī)劃“一張藍(lán)圖”應(yīng)用平臺(tái)，形成“一圖、多庫(kù)”的系統(tǒng)信息框架，逐步完成與“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同信息平臺(tái)互聯(lián)互通。

第四，避免重復(fù)投資，節(jié)約財(cái)政經(jīng)費(fèi)。有了動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，過(guò)去重復(fù)投資進(jìn)行管線普查的歷史將一去不復(fù)返，無(wú)疑將會(huì)節(jié)約大筆的財(cái)政資金，經(jīng)濟(jì)效益顯著。