城市總體規(guī)劃實(shí)施評估的大數(shù)據(jù)技術(shù)集成創(chuàng)新探索
——以珠海為例

龐前聰，江文亞，羅 勇，滿德如，陳嘉洵

(1. 珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃編審與信息中心，廣東 珠海 519000； 2. 廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510290)

2017年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》提出要建立“一年一體檢，五年一評估”的規(guī)劃評估機(jī)制；2018年9月自然資源部三定方案提出要負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，并建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系。無論是城市總體規(guī)劃，還是新的國土空間規(guī)劃，規(guī)劃實(shí)施評估都將是整個(gè)規(guī)劃編制體系中不可或缺的重要部分，其科學(xué)性和合理性是落實(shí)“一張藍(lán)圖干到底”的重要保障。

大數(shù)據(jù)技術(shù)自2011年以來迅速從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)向各行各業(yè)擴(kuò)展。2013年，大數(shù)據(jù)開始在城市規(guī)劃領(lǐng)域得到廣泛認(rèn)可和迅速傳播[1]。大數(shù)據(jù)能夠?yàn)楝F(xiàn)狀研判提供海量數(shù)據(jù)支撐，極大提升實(shí)施評估的準(zhǔn)確性。本文以《珠海市城市總體規(guī)劃(2001—2020)(2015年修訂)》(簡稱《總規(guī)》)實(shí)施評估為例，探索大數(shù)據(jù)在規(guī)劃實(shí)施評估中的系統(tǒng)集成應(yīng)用，以期為建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系提供借鑒。

1 現(xiàn)行城市總體規(guī)劃實(shí)施評估方法概述

1.1 傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃實(shí)施評估的方法與不足

規(guī)劃實(shí)施評估是針對已付諸實(shí)施的規(guī)劃，通過對其實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測，對比實(shí)施結(jié)果與規(guī)劃目標(biāo)，從而對規(guī)劃形成結(jié)果的作用和影響進(jìn)行評價(jià)[2]。傳統(tǒng)總規(guī)實(shí)施評估，受數(shù)據(jù)獲取技術(shù)方法不成熟、獲取渠道單一且數(shù)據(jù)量小等因素影響，通常采用靜態(tài)的社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)年鑒等傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行定性描述或輔以簡單的數(shù)據(jù)對比分析，并以規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為評估的主要內(nèi)容[3]。如文獻(xiàn)[4]采用定性定量相結(jié)合的分析方法對天津市兩輪總規(guī)的實(shí)效進(jìn)行評價(jià)分析；文獻(xiàn)[5]利用現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)比對分析了總規(guī)的實(shí)施程度、效用和滿意度。

然而，面對新常態(tài)，靜態(tài)藍(lán)圖式評估顯然難以真實(shí)全面地反映城市發(fā)展問題，缺乏對城市復(fù)雜系統(tǒng)變化過程的實(shí)時(shí)監(jiān)測、動(dòng)態(tài)評估和調(diào)控反饋，必然會導(dǎo)致規(guī)劃評估的系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性不足[6]。因而，大數(shù)據(jù)時(shí)代所產(chǎn)生的與城市緊密相關(guān)的海量數(shù)據(jù)對推動(dòng)規(guī)劃評估的定量化、提高規(guī)劃評估的科學(xué)性具有重要意義。

1.2 城市總體規(guī)劃實(shí)施評估的新態(tài)勢評述

近年來，有關(guān)大數(shù)據(jù)的規(guī)劃研究與應(yīng)用成果如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。如文獻(xiàn)[7]利用手機(jī)定位數(shù)據(jù)對上海中心城的城市空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行了測度。文獻(xiàn)[8]基于公交IC卡刷卡數(shù)據(jù)和興趣點(diǎn)數(shù)據(jù),對北京城市功能區(qū)進(jìn)行了識別。文獻(xiàn)[9]構(gòu)建了基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的智慧城市規(guī)劃框架，對指導(dǎo)智慧城市建設(shè)與管理實(shí)踐具有重要意義。文獻(xiàn)[10]通過網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)和人們?nèi)粘Ｐ袨橄嘟Y(jié)合的方法，對城市空間形態(tài)發(fā)展趨勢進(jìn)行了研究。文獻(xiàn)[11]基于手機(jī)信令數(shù)據(jù)和運(yùn)行監(jiān)測數(shù)據(jù)對廣佛通勤交通特征進(jìn)行了分析。文獻(xiàn)[12]基于多源大數(shù)據(jù)構(gòu)建了全數(shù)字化城市設(shè)計(jì)框架。

在城市總規(guī)實(shí)施評估領(lǐng)域，相關(guān)學(xué)者也進(jìn)行了一定的應(yīng)用探索。文獻(xiàn)[6，13—14]基于部分規(guī)劃實(shí)踐探討了基于大數(shù)據(jù)的城市規(guī)劃評估思路與方法。文獻(xiàn)[2，15]則分別通過天津和杭州的規(guī)劃評估實(shí)踐，探索了基于LBS服務(wù)、遙感影像等數(shù)據(jù)的評估方法。文獻(xiàn)[7]對手機(jī)信令數(shù)據(jù)用于城市總規(guī)實(shí)施評估中的中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)、空間布局、就業(yè)崗位和職住平衡、城市公共中心體系、綠地系統(tǒng)、交通設(shè)施6大專項(xiàng)的相關(guān)技術(shù)和方法建議進(jìn)行了應(yīng)用探索。文獻(xiàn)[13]基于多源數(shù)據(jù)對城市規(guī)劃評估框架進(jìn)行了探討。文獻(xiàn)[16]基于多源數(shù)據(jù)對珠海建設(shè)國際宜居城市指標(biāo)體系進(jìn)行了動(dòng)態(tài)的單項(xiàng)宜居指數(shù)和綜合宜居指數(shù)的評估。

但總體來看，大數(shù)據(jù)在總規(guī)實(shí)施評估領(lǐng)域的探索應(yīng)用整體偏少，已有研究和應(yīng)用探索主要集中于部分專項(xiàng)，且采用的數(shù)據(jù)來源相對單一，尚未形成大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市規(guī)劃實(shí)施評估領(lǐng)域全方位、系統(tǒng)的評估應(yīng)用體系。

2 大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的城市總體規(guī)劃實(shí)施評估理論方法

2.1 城市總體規(guī)劃實(shí)施評估的大數(shù)據(jù)框架

本文研究對大數(shù)據(jù)的界定包括傳統(tǒng)數(shù)據(jù)、新興數(shù)據(jù)兩大類。其中，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)主要包括非空間屬性數(shù)據(jù)和空間屬性數(shù)據(jù)兩大類，新興數(shù)據(jù)包括網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和智慧設(shè)備數(shù)據(jù)兩大類，如圖1所示。

2.2 城市總體規(guī)劃實(shí)施評估的定量分析體系

根據(jù)《城市總體規(guī)劃實(shí)施評估辦法(試行)》及《城市總體規(guī)劃實(shí)施評估和監(jiān)督檢查工作辦法(征求意見稿)》的有關(guān)要求，城市總體規(guī)劃實(shí)施評估的主要內(nèi)容可總結(jié)為經(jīng)濟(jì)、人口、空間、設(shè)施、文化、環(huán)境6大部分，具體可細(xì)分為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市規(guī)模、城市性質(zhì)和職能、區(qū)域協(xié)調(diào)、功能布局、居住、產(chǎn)業(yè)、空間管制、交通、公共服務(wù)、市政設(shè)施、綠地系統(tǒng)、歷史文化、環(huán)境保護(hù)共13個(gè)方面，每個(gè)方面可以通過多種大數(shù)據(jù)分析方法進(jìn)行評估。為進(jìn)一步科學(xué)評估城市總體規(guī)劃實(shí)施情況，本文研究采用定性定量相結(jié)合方式分析，將城市總體規(guī)劃實(shí)施評估的十三項(xiàng)評估內(nèi)容劃分為十大模塊，見表1。

3 珠海實(shí)踐

3.1 城市建設(shè)用地分析

通過遙感影像解譯和擴(kuò)張強(qiáng)度指數(shù)分析，珠海市近年來新增建設(shè)用地主要分布與《總規(guī)》確定的空間發(fā)展方向基本符合。依據(jù)《總規(guī)》2020年的建設(shè)用地目標(biāo)等速推測，2016年市域城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)為356.06 km2，城市(鎮(zhèn))建設(shè)用地應(yīng)為274.8 km2。但現(xiàn)狀建設(shè)用地調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2015年珠海市域城鄉(xiāng)建設(shè)用地384.77 km2，城市(鎮(zhèn))建設(shè)用地309.84 km2，已遠(yuǎn)超出了平均發(fā)展速度，土地投放和使用速度較快，如圖2所示。

表1 城市總體規(guī)劃實(shí)施評估定量分析模塊

3.2 人口規(guī)模分析

基于手機(jī)信令數(shù)據(jù)測算常住人口規(guī)模，基于互聯(lián)網(wǎng)地圖的地理編碼技術(shù)，結(jié)合居民用水量、用電量，模擬常住人口空間分布。根據(jù)《總規(guī)》規(guī)劃期末市域常住人口達(dá)270萬人等速測算，2016年市域常住人口應(yīng)達(dá)214萬人，官方統(tǒng)計(jì)該數(shù)據(jù)為167.53萬人，基于移動(dòng)手機(jī)信令數(shù)據(jù)的測算，該數(shù)據(jù)已逾300萬人(研究采用2015年12月至2017年6月數(shù)據(jù)，除春節(jié)前后兩個(gè)月，珠海每月常住人口基本穩(wěn)定在300萬以上，且總體呈現(xiàn)上漲的趨勢)。另結(jié)合居民用水?dāng)?shù)據(jù)，結(jié)果顯示，中心城區(qū)、西部生態(tài)新城和科教城人口規(guī)模相對接近總規(guī)確定的目標(biāo)，而橫琴新區(qū)、海港城、富山城距離規(guī)劃目標(biāo)還有較大差距，如圖3所示。

3.3 城市空間格局分析

各類城市設(shè)施的空間分布及城市人群集聚活動(dòng)的空間分布，在一定程度上可以反映城市的空間結(jié)構(gòu)和中心體系。通過分析各類城市設(shè)施POI和若干典型日(工作、休息、節(jié)假日)的人群集聚程度，可分析城市空間結(jié)構(gòu)和城市中心體系。分析結(jié)果表明中心城區(qū)仍然是主中心，珠海基本保持單中心的總體結(jié)構(gòu)，西部生態(tài)新城和東北部的科教城的建設(shè)已初見成效，但其他地區(qū)要素集聚不足，尚未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，各市、區(qū)及組團(tuán)級中心還有待形成。同理，基于手機(jī)信令數(shù)據(jù)分析人群聚集趨勢，可測算城市岸線吸引度，識別城市活力岸線，如圖4、圖5所示。

3.4 區(qū)域聯(lián)系度分析

城市之間的人員流動(dòng)反映了城市間的聯(lián)系，城市間人員流動(dòng)的強(qiáng)度在一定程度上可代表城市之間的聯(lián)系強(qiáng)度及其在區(qū)域中的地位?；谑謾C(jī)信令數(shù)據(jù)，識別出手機(jī)用戶的常住地和出行目的地，得出區(qū)域內(nèi)各城市之間人流聯(lián)系度[17]。結(jié)果顯示，珠海與中山、江門和廣州的聯(lián)系最為密切，與珠三角其他城市的聯(lián)系較弱。且與東岸相比，西岸地區(qū)尚未在交通上形成城市群組合，側(cè)面反映了西岸的核心競爭力和一體化程度低于東岸，如圖6所示。

3.5 城市交通分析

通過對出租車GPS數(shù)據(jù)的挖掘，分析出租車出行特征，同時(shí)通過邊界矩形法識別道路，根據(jù)出租車在特定路段上的平均運(yùn)行時(shí)速劃分擁堵標(biāo)準(zhǔn)，分析城市路網(wǎng)的擁堵情況。結(jié)果顯示，主城區(qū)道路及貫穿東西的珠海大道工作日早晚高峰擁堵情況嚴(yán)重，如圖7所示。

3.6 職住平衡及產(chǎn)城融合分析

建立良好的職住關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)城融合是城市規(guī)劃的重要目標(biāo)。研究通過高德地圖POI數(shù)據(jù)，獲取珠海市住宅小區(qū)2940余處、公司企業(yè)15 407處，以識別出珠海市居住、就業(yè)空間的主要聚集區(qū)；同時(shí)利用移動(dòng)手機(jī)信令數(shù)據(jù)，識別居住地和工作地，用于分析城市的職住和平均通勤距離。結(jié)果顯示，香洲城區(qū)、斗門城區(qū)、高新區(qū)、金灣城區(qū)和三灶鎮(zhèn)居住空間較為集聚；中心城區(qū)及南灣北部形成了高端服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，唐家形成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，珠海保稅區(qū)、南屏、斗門城區(qū)、金灣區(qū)沿珠海大道、三灶鎮(zhèn)等形成了一批制造產(chǎn)業(yè)集群。從通勤距離來看，紅旗鎮(zhèn)、香灣街道辦、平沙鎮(zhèn)等通勤距離最舒適，而橫琴鎮(zhèn)、唐家灣鎮(zhèn)等則相對最不舒適，如圖8所示。

3.7 公共服務(wù)設(shè)施分析

基于兩步移動(dòng)搜索法測算珠海公共服務(wù)設(shè)施的便捷度。中心城區(qū)及各區(qū)中心上學(xué)便捷程度高，邊緣地區(qū)便捷程度低，呈現(xiàn)出以各區(qū)中心為核心向外逐步遞減的態(tài)勢。西部和東北部中小學(xué)上學(xué)便捷程度較低。在就醫(yī)方面，珠海市就醫(yī)便捷度整體上東部高，西部低。同理，可測算珠海市綠色空間的可達(dá)性和便捷性，如圖9所示。

3.8 基于政務(wù)數(shù)據(jù)的城市空氣環(huán)境分析

基于2017年珠海7個(gè)空氣質(zhì)量監(jiān)測站全年數(shù)據(jù)，分析了城市大氣環(huán)境情況。珠海市空氣質(zhì)量優(yōu)良的天數(shù)占全年總天數(shù)的95%，其中空氣最好的時(shí)候在6月和7月。下半年珠海常吹東北風(fēng)，易受到外來空氣污染，影響較大的是珠海北部，如圖10所示。

3.9 評估結(jié)論

基于大數(shù)據(jù)的規(guī)劃實(shí)施評估結(jié)果顯示，《總規(guī)》確立的城市空間架構(gòu)較為合理，規(guī)劃實(shí)施有效改善了城市人居環(huán)境，保障了城市生態(tài)安全格局，提升了珠海的戰(zhàn)略地位，但在城市定位、新城開發(fā)、城市交通、城鄉(xiāng)發(fā)展等方面尚未達(dá)到總規(guī)的發(fā)展預(yù)期。根據(jù)評估結(jié)論提出一系列思路被新一輪規(guī)劃方案所采納。

4 結(jié) 語

大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的城市總體規(guī)劃實(shí)施評估理論方法可推廣應(yīng)用至以國土空間規(guī)劃為代表的整個(gè)空間規(guī)劃體系，依托高效的數(shù)據(jù)更新機(jī)制，將有助于建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系，形成“一年一體檢，五年一評估”的定期評估機(jī)制，為有效維護(hù)“一張藍(lán)圖”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)并不能解決所有的城市問題，更多的是需要將大數(shù)據(jù)的分析方法與傳統(tǒng)空間研究相結(jié)合，增強(qiáng)對城市問題的深入認(rèn)識，通過多種手段的綜合運(yùn)用，使規(guī)劃編制的依據(jù)和方向越來越趨于科學(xué)合理。