深化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革探討

呂宏生 李勁秋

摘要? ? 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，營(yíng)造良好的法治環(huán)境，對(duì)全面建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)主義政治文明的發(fā)展具有極為重要的意義。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從1997年起啟動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，黨的十八屆四中全會(huì)確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求。本文以宿遷宿豫區(qū)為例，介紹了宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀，并對(duì)深化改革坐標(biāo)和改革內(nèi)容進(jìn)行了具體的分析，提出了相應(yīng)的建議，以期為保障和推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展發(fā)揮積極的作用。

關(guān)鍵詞? ? 農(nóng)業(yè)領(lǐng)域;綜合行政執(zhí)法;改革;江蘇宿遷;宿豫區(qū)

中圖分類號(hào)? ? D922.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A? ? ? ? 文章編號(hào)? ?1007-5739（2019）06-0234-02

2016年，為完善涉農(nóng)領(lǐng)域綜合執(zhí)法體系和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法行為，防止和糾正多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法，宿豫區(qū)開(kāi)展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，整合全區(qū)涉農(nóng)領(lǐng)域執(zhí)法職能，組建了宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)。該農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)性質(zhì)為全額撥款事業(yè)單位，隸屬于宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)，履行全區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法職責(zé)，實(shí)現(xiàn)全區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法全覆蓋，基本形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、行為規(guī)范、保障有力的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法體系。

1? ? 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀

宿豫區(qū)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作取得了一定成效，但與改革目標(biāo)存在一定的差距，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.1? ? 執(zhí)法力量薄弱，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員不足

農(nóng)業(yè)執(zhí)法專業(yè)性和復(fù)雜性突出，關(guān)乎百姓切身利益，對(duì)人員數(shù)量、裝備配置、技術(shù)水平要求較高，但目前農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)人員配備不足、技術(shù)水平不高，不能滿足農(nóng)業(yè)執(zhí)法的需要[1]。

1.2? ? 專業(yè)性強(qiáng)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法難度大

農(nóng)業(yè)案件具有專業(yè)性，涉及違禁品、禁限品和假冒偽劣產(chǎn)品，涉及農(nóng)藥、種子生產(chǎn)規(guī)程，若沒(méi)有系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)很難對(duì)違法事件進(jìn)行準(zhǔn)確定位，從而影響執(zhí)法工作的順利開(kāi)展?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員中多數(shù)沒(méi)有辦案經(jīng)驗(yàn)，不能辨別農(nóng)藥、化肥名稱，不具備獨(dú)立辦案的能力，正處于摸索、學(xué)習(xí)階段，處理投訴、辦理案件能力明顯欠缺。

1.3? ? 法律知識(shí)欠缺，辦案經(jīng)驗(yàn)不足

目前，現(xiàn)行有效的農(nóng)業(yè)法律、行政法規(guī)有43部，比較常用的農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)僅有19部，有些案件交替復(fù)雜，適用多條條款，執(zhí)法人員短期內(nèi)難以熟練掌握并靈活運(yùn)用?，F(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍中農(nóng)業(yè)法律知識(shí)欠缺，大部分隊(duì)員未經(jīng)過(guò)專業(yè)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)業(yè)法律知識(shí)并不熟悉，有的年齡偏高，接受、領(lǐng)悟法律知識(shí)存在一定困難，執(zhí)法過(guò)程中不能靈活運(yùn)用，阻礙了辦案的順利進(jìn)行。

2? ? 深化改革目標(biāo)

深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革，全面整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)制，著力提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法水平。通過(guò)深化改革組建一支政治信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下賃通、指揮順暢、運(yùn)行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置、執(zhí)法職能集中行使、執(zhí)法人員嚴(yán)格管理、執(zhí)法條件充分保障，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供有力的執(zhí)法保障[2]。

2.1? ? 創(chuàng)新機(jī)制，理順關(guān)系

理順執(zhí)法權(quán)責(zé)，整合行政部門(mén)及下屬事業(yè)單位的行政處罰和與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等職能，歸并執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行集中、統(tǒng)一的行政執(zhí)法;合理劃分執(zhí)法職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法力量配置，減少執(zhí)法層次，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心和力量同步下移。

2.2? ? 歸并職能，整合隊(duì)伍

在全面梳理的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等執(zhí)法職能歸并，整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。

2.3? ? 補(bǔ)齊短板，重心下移

充實(shí)執(zhí)法力量，落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)裝備建設(shè)，全面提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平。理清層級(jí)職責(zé)，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，重點(diǎn)強(qiáng)化區(qū)、鄉(xiāng)等基層執(zhí)法責(zé)任。

2.4? ? 優(yōu)化配置，規(guī)范管理

嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理，合理設(shè)置執(zhí)法崗位，健全制度，強(qiáng)化監(jiān)督約束，創(chuàng)新綜合執(zhí)法機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法的能力和水平。

3? ? 深化改革內(nèi)容

從農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的整合范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職能分工、隊(duì)伍建設(shè)、工作機(jī)制、能力保障等7個(gè)方面，深化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革。

3.1? ? 整合與改革范圍

按照“一支隊(duì)伍、綜合執(zhí)法”的原則，宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)依據(jù)相關(guān)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，按照改革方案要求，牽頭負(fù)責(zé)整合原分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等部門(mén)行使的行政處罰和行政強(qiáng)制職責(zé)，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位的執(zhí)法檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰職能剝離，組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由其集中統(tǒng)一執(zhí)法。具體包括法律、法規(guī)、規(guī)章賦予農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等部門(mén)履行的農(nóng)林植物種子、農(nóng)藥、肥料、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、獸藥、飼料、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全、野生動(dòng)植物及植物新品保護(hù)、漁業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、森林（濕地）資源保護(hù)、植物檢疫、農(nóng)機(jī)監(jiān)理等方面的執(zhí)法權(quán)。改革后，前述機(jī)構(gòu)及單位不再承擔(dān)執(zhí)法檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰職責(zé)，同時(shí)將行政處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開(kāi)，技術(shù)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)執(zhí)法職能。

3.2? ? 組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，設(shè)立行政性質(zhì)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并撤銷宿豫區(qū)農(nóng)林執(zhí)法大隊(duì)（自收自支），按照精簡(jiǎn)高效和規(guī)范統(tǒng)一的原則，對(duì)現(xiàn)有涉農(nóng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員和職能等進(jìn)行全面整合歸并，組建成立區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，編制執(zhí)法事項(xiàng)清單，主要承擔(dān)涉農(nóng)領(lǐng)域一線執(zhí)法工作，由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)管理，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)（縣）級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，在執(zhí)法任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸機(jī)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法協(xié)管員隊(duì)伍，進(jìn)行日常巡查、接受投訴舉報(bào)、協(xié)助調(diào)查取證等工作[3-4]。

3.3? ? 配備執(zhí)法人員

將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員全部納入行政執(zhí)法類公務(wù)員序列，編制數(shù)量按照“人隨事走、崗由事定”與“編制總額控制、只減不增”原則，綜合轄區(qū)人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、監(jiān)管對(duì)象數(shù)量等因素科學(xué)核定，確保執(zhí)法力量與執(zhí)法職能、任務(wù)匹配。宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)擬核定全額撥款事業(yè)編制24名，設(shè)大隊(duì)長(zhǎng)1名、副大隊(duì)長(zhǎng)1名，科長(zhǎng)2名，中隊(duì)長(zhǎng)3名。所需編制從區(qū)林果技術(shù)指導(dǎo)站劃轉(zhuǎn)3名，區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所劃轉(zhuǎn)7名，區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心劃轉(zhuǎn)12名，其他所站調(diào)劑2名;涉及行政執(zhí)法主體變更的，按規(guī)定程序報(bào)區(qū)法制部門(mén)審批。

3.4? ? 強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)，在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立行政正職的基礎(chǔ)上設(shè)立政治委員，負(fù)責(zé)執(zhí)法隊(duì)伍思想政治建設(shè)、黨組織建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)等工作。由省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)會(huì)同組織部門(mén)制定執(zhí)法人員崗位條件和要求，統(tǒng)一組織考試，將政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)過(guò)硬的原農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員，擇優(yōu)錄用為新組建的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員。仍有空余編制的，按照《公務(wù)員法》的規(guī)定通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任或者公開(kāi)招考的方式充實(shí)執(zhí)法力量。

3.5? ? 健全執(zhí)法工作機(jī)制

建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)內(nèi)部綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理、技術(shù)推廣、檢驗(yàn)檢測(cè)等其他機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作機(jī)制，不同層級(jí)、不同區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)間的執(zhí)法協(xié)作、協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)與其他執(zhí)法部門(mén)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。

3.6? ? 規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍管理

對(duì)符合條件的原涉農(nóng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，通過(guò)考試、考核等辦法，擇優(yōu)選聘為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，執(zhí)法人員不足的應(yīng)盡快補(bǔ)充調(diào)整到位[5]。嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。采取集中輪訓(xùn)、重點(diǎn)骨干進(jìn)修等方式，加大對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)力度。關(guān)心基層執(zhí)法人員，提高執(zhí)法人員政治和生活待遇，確保優(yōu)秀執(zhí)法人員留得住、有干頭，努力打造一支素質(zhì)過(guò)硬、裝備精良、廉潔公正、作風(fēng)優(yōu)良、反應(yīng)迅速的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

3.7? ? 執(zhí)法能力保障

按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，以確保滿足執(zhí)法工作需要。加強(qiáng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快健全、完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法信息平臺(tái)建設(shè)。制定不同層級(jí)的執(zhí)法裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌配備執(zhí)法用車和裝備，統(tǒng)一執(zhí)法著裝、證件和標(biāo)識(shí)，強(qiáng)化執(zhí)法人員保障。

3.8? ? 統(tǒng)籌規(guī)劃與推進(jìn)

將農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革納入同級(jí)黨和政府機(jī)構(gòu)改革方案中，進(jìn)行總體設(shè)計(jì)、科學(xué)安排，分級(jí)實(shí)施、有序推進(jìn)。

4? ? 建議

4.1? ? 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍

提高全社會(huì)的法律意識(shí)，特別是提高執(zhí)法人員、主要監(jiān)管對(duì)象和廣大農(nóng)民群眾的法律意識(shí)，大力宣傳農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的重大意義，宣傳農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章，加強(qiáng)管理對(duì)象法律意識(shí)教育，提高群眾自覺(jué)學(xué)法、守法的意識(shí)，并多途徑宣傳，增強(qiáng)公民的法律意識(shí)。

4.2? ? 強(qiáng)化素質(zhì)教育，提高執(zhí)法辦案水平

建立輪訓(xùn)機(jī)制，組織技能培訓(xùn)，學(xué)習(xí)《農(nóng)業(yè)法》《新農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)種子法》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等法律、法規(guī)知識(shí)，熟練掌握辦案流程，提高執(zhí)法水平和執(zhí)法效率，打造一支法律知識(shí)強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力高的執(zhí)法隊(duì)伍。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員辦案經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)，加強(qiáng)執(zhí)法人員管理，規(guī)范執(zhí)法行為，培訓(xùn)一批執(zhí)法工作骨干，全面提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法辦案能力。組織辦案競(jìng)賽等活動(dòng)，分享辦案經(jīng)驗(yàn)，選出辦案能手，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法辦案的認(rèn)識(shí)，熟練掌握辦案技能。

4.3? ? 強(qiáng)化支持保障，提高執(zhí)法監(jiān)管能力

財(cái)政安排專項(xiàng)資金，加大硬件設(shè)施投入，為各農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍配備執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、攝像機(jī)等，抓好農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的硬件建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法專業(yè)技術(shù)水平。統(tǒng)一執(zhí)法人員的著裝，達(dá)到執(zhí)法標(biāo)識(shí)明顯、隊(duì)伍精干整潔。制定《農(nóng)業(yè)執(zhí)法業(yè)務(wù)考核明細(xì)》《農(nóng)業(yè)投訴執(zhí)法處置規(guī)范》，形成農(nóng)業(yè)執(zhí)法規(guī)范化、常態(tài)化管理機(jī)制，進(jìn)一步完善規(guī)章制度，規(guī)范執(zhí)法行為。

4.4? ? 強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全

建立健全、行之有效的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系，建立完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法檢查機(jī)制，發(fā)揮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察等權(quán)力監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作制度化、經(jīng)?；?，探索出適合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的執(zhí)法工作體制，處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展和行政監(jiān)管、行政執(zhí)法與技術(shù)支撐、農(nóng)業(yè)執(zhí)法上下級(jí)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng)、依法興農(nóng)。

4.5? ? 強(qiáng)化平臺(tái)建設(shè)，提高辦案效率

運(yùn)用新一代信息技術(shù)和數(shù)據(jù)庫(kù)信息系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)、流通、使用各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)管，打造全覆蓋的監(jiān)管與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立質(zhì)量安全追溯體系，構(gòu)建新型長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化信息化平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)網(wǎng)上舉報(bào)、案卷材料傳輸、法律文書(shū)網(wǎng)上審核、批閱等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)案件網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，為執(zhí)法辦案活動(dòng)提供有力的信息技術(shù)保障，以信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用提高執(zhí)法工作質(zhì)量和效率。

5? ? 參考文獻(xiàn)

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