湖南省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展思考

楊思宇 盛 東

(湖南省水利水電科學(xué)研究所，湖南長沙 410007)

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，在維護(hù)工程安全、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生態(tài)、改善人居環(huán)境、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面發(fā)揮著重要作用。截至2018年，全國已建立878個(gè)國家水利風(fēng)景區(qū)，2000多個(gè)省級水利風(fēng)景區(qū)。

湖南省作為水利大省，河道縱橫，水系發(fā)達(dá)，湖南省有流域面積50km2及以上河流1301條，水面總面積1km2以上的湖泊156個(gè)，水庫14121座，水電站4467座，水閘34825座，設(shè)計(jì)灌溉面積30萬畝及以上的灌區(qū)23處，已建堤防 19075km，水土保持治理面積29337km2，這些江河湖庫、電站、閘壩、灌區(qū)、水土保持治理區(qū)在發(fā)揮防洪、灌溉、供水、發(fā)電、水資源調(diào)配等基礎(chǔ)功能作用的同時(shí)，也形成了豐富的水利風(fēng)景資源。近年來，湖南省按照《全國水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2017—2025年)》的要求和目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)湖南省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，將生態(tài)文明理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)，以“水清、河暢、岸綠、景美”為目標(biāo)，對各類水利風(fēng)景資源進(jìn)行了科學(xué)合理有序的開發(fā)和保護(hù)，打造了一批優(yōu)質(zhì)生態(tài)水利風(fēng)景區(qū)。

圖1 湖南省水利風(fēng)景區(qū)類型分比重

1 湖南省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

湖南省水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段：2002—2004年起步階段、2005—2012年規(guī)范化發(fā)展階段、2013—2018年生態(tài)化發(fā)展階段。截至2018年底，湖南省已建設(shè)水利風(fēng)景區(qū)91個(gè)。其中國家級水利風(fēng)景區(qū)40個(gè)，國家級水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量在全國33個(gè)省(市、區(qū))中位列第6位；省級水利風(fēng)景區(qū)51個(gè)，實(shí)現(xiàn)了對湖南省14個(gè)市(州)和主要江、河、湖、庫的全面覆蓋。

根據(jù)水利風(fēng)景區(qū)核心部分的資源屬性，將其分為水庫型、濕地型、自然河湖型、城市河湖型、灌區(qū)型、水土保持型6類。按類型統(tǒng)計(jì)湖南省水利風(fēng)景區(qū)占比見圖1。截至2018年底，湖南省已獲批水庫型水利風(fēng)景區(qū)61個(gè)，占湖南省所有水利風(fēng)景區(qū)比例67.0%；自然河湖型水利風(fēng)景區(qū)15個(gè)，占比16.5%；城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)9個(gè)，占比9.9%；水土保持型水利風(fēng)景區(qū)3個(gè)，占比3.3%；濕地型水利風(fēng)景區(qū)2個(gè)，占比2.2%；灌區(qū)型水利風(fēng)景區(qū)1個(gè)，占比1.1%。湖南省內(nèi)水利風(fēng)景區(qū)類型以水庫型、自然河湖型、城市河湖型為主，濕地、灌區(qū)、水土保持型水利風(fēng)景區(qū)相對較少。主要由于省內(nèi)大體量的水庫、河流、湖泊等水利風(fēng)景資源形成了大量的工程景觀與山水風(fēng)光，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，人為活動(dòng)對庫區(qū)或河流湖泊的自然環(huán)境破壞較小，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)性較強(qiáng)，因此水庫型、自然河湖型、城市河湖型水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量較多。濕地、灌區(qū)、水土保持型等景區(qū)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主，且涉及面域較大，景色相對單一，需要進(jìn)一步挖掘和投入，建設(shè)難度相對較大，因此，此類水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量相對較少。

從湖南省水利風(fēng)景區(qū)區(qū)域分布(見圖2)來看，郴州水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量最多，為11個(gè)，懷化、益陽次之，均為10個(gè)，長沙、永州、邵陽均為8個(gè)，岳陽、張家界最少，僅2個(gè)。經(jīng)分析，長沙、郴州、懷化這幾個(gè)市是全國第一批、第二批水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)市(縣)，旅游市場比較完善，對水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)比較重視，水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量較多，而岳陽、婁底、張家界等地由于在資源、市場、重視程度以及開發(fā)能力等方面的不足，導(dǎo)致這些區(qū)域水利風(fēng)景區(qū)的數(shù)量相對較少。

圖2 湖南省水利風(fēng)景區(qū)區(qū)域分布

2 水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)存在的主要問題

湖南省水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)過十幾年發(fā)展，在景區(qū)數(shù)量上和質(zhì)量上都有了很大的提升，但仍然存在一定問題，不利于水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

2.1 管理體制不暢

水利風(fēng)景區(qū)涉及水利設(shè)施、水域、土地、森林等眾多資源，景區(qū)可能與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地或地質(zhì)公園等其他景區(qū)重疊、交錯(cuò)，不同的景區(qū)分屬于水利、環(huán)保、國土、林業(yè)等不同的部門管理［1］，在開發(fā)管理過程中存在經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)歸屬不明確問題，協(xié)調(diào)難度大，工作推進(jìn)阻力大。這些由于管理體制不暢產(chǎn)生的問題都影響著水利風(fēng)景資源的開發(fā)管理，不利于水利風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 景區(qū)規(guī)劃不夠規(guī)范

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理工作涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、水利、園林、環(huán)境、生態(tài)和旅游等諸多領(lǐng)域，需要“多專業(yè)、多領(lǐng)域”的建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)，特別需要熟悉水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)、規(guī)劃、管理、經(jīng)營等專業(yè)的人才。大部分水利風(fēng)景區(qū)管理人員由原水管單位分離轉(zhuǎn)崗而來，或者由“一套人馬、多塊牌子”這類復(fù)合管理機(jī)構(gòu)的工作人員管理，在水利風(fēng)景區(qū)專業(yè)性上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。專業(yè)人才的匱乏已經(jīng)成為影響水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的明顯短板。

水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)涉及水工程安全、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)，有特殊的內(nèi)容和要求，需要科學(xué)合理的規(guī)劃保障［2］。有些景區(qū)規(guī)劃忽視了和水利發(fā)展規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水功能區(qū)劃以及生態(tài)紅線等規(guī)劃的有效銜接，對水利風(fēng)景區(qū)進(jìn)行可靠的評定和考察深度不夠，規(guī)劃未能落實(shí)，景區(qū)開發(fā)建設(shè)延緩。湖南省大部分景區(qū)在申報(bào)建立過程中有專門的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行景區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)，但設(shè)計(jì)單位水平參差不一，設(shè)計(jì)人員對水利風(fēng)景資源保護(hù)和利用的基本性、整體性和可持續(xù)性認(rèn)識(shí)水平存在差異，不能確保規(guī)劃先進(jìn)性和實(shí)用性，導(dǎo)致水利風(fēng)景資源閑置或開發(fā)不當(dāng)。

2.3 水利風(fēng)景區(qū)缺少文化內(nèi)涵

文化底蘊(yùn)是景區(qū)的靈魂所在，文化底蘊(yùn)可以提升水利風(fēng)景區(qū)的吸引力、影響力、競爭力，文化內(nèi)涵的缺失會(huì)導(dǎo)致水利風(fēng)景資源浪費(fèi)和景區(qū)品味降低［3］。

水利風(fēng)景資源存在一定相似度，早期的景區(qū)建設(shè)為了“速成”申報(bào)掛牌，僅將水域、綠化、水利工程或游樂設(shè)施簡單疊加，未結(jié)合景觀空間結(jié)構(gòu)、地理?xiàng)l件、歷史文化以及特色產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行景觀設(shè)計(jì)、旅游項(xiàng)目開發(fā)，導(dǎo)致景區(qū)同質(zhì)化嚴(yán)重，與森林公園、濕地公園、名勝古跡等傳統(tǒng)景區(qū)，以及農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村游等新興特色旅游相比，沒有展現(xiàn)水利風(fēng)景區(qū)的特色和優(yōu)勢，不能形成穩(wěn)定吸引力和較高知名度，不利于景區(qū)的長遠(yuǎn)建設(shè)和發(fā)展。

2.4 景區(qū)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾凸顯

水利風(fēng)景區(qū)的開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間互相矛盾、互相制約。水利風(fēng)景區(qū)的建立是為了實(shí)現(xiàn)水利工程綜合利用程度和資源價(jià)值最大化，但在開發(fā)管理中修建旅游設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)旅游項(xiàng)目和產(chǎn)品，吸引大量游客進(jìn)入景區(qū)游玩，將會(huì)對景區(qū)的自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響，威脅著水利風(fēng)景區(qū)的持續(xù)發(fā)展。甚至，有些景區(qū)為了維持景區(qū)運(yùn)營，片面追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，經(jīng)營中以發(fā)展旅游為主，缺乏環(huán)保措施或環(huán)保措施力度不夠，在開發(fā)水上娛樂項(xiàng)目、建設(shè)度假酒店和農(nóng)莊、興建餐館過程中，存在明顯破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，如餐飲行業(yè)的污水直排，水庫水體承受機(jī)動(dòng)船、網(wǎng)箱養(yǎng)魚及廢物排泄的污染等，造成了嚴(yán)重的水質(zhì)污染；對生態(tài)資源保護(hù)不足，對動(dòng)植物生態(tài)資源(如珍稀鳥類)及水利歷史文化資源更是熟視無睹，在水質(zhì)監(jiān)測、生態(tài)維護(hù)、生物保護(hù)等方面未采取有效措施。

3 水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展建議

3.1 推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)均衡化發(fā)展

在新時(shí)期治水方針政策的引領(lǐng)下，湖南省水利風(fēng)景區(qū)工作重點(diǎn)應(yīng)“以點(diǎn)帶面”，填補(bǔ)區(qū)域空白，推動(dòng)湖南省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)全面發(fā)展。在沒有建立水利風(fēng)景區(qū)的區(qū)域，應(yīng)優(yōu)先考慮重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)資源，擴(kuò)大水利風(fēng)景區(qū)的分布面，爭取為每一個(gè)縣級聚居地在周邊一小時(shí)行程范圍內(nèi)創(chuàng)造一個(gè)高質(zhì)量的水利風(fēng)景區(qū)，開展水文化宣傳，提升水資源保護(hù)功能，擴(kuò)大水科普的受眾面，從而提升水利風(fēng)景區(qū)在人民大眾心中的地位；在國家級水利風(fēng)景區(qū)存在空白的地方考慮挖掘空白地級市的水利風(fēng)景資源，督促當(dāng)?shù)刂鞴懿块T加大對水利風(fēng)景資源開發(fā)的重視，優(yōu)化升級已建立的水利風(fēng)景區(qū)，加快國家級水利風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃建設(shè)工作。

岳陽市在國家級水利風(fēng)景區(qū)上存在空白，從潛在資源來看，岳陽市有洞庭湖，還有汨羅河、賽龍舟、念屈原等悠久的歷史文化底蘊(yùn)，具備了國家級水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)的資源優(yōu)勢和文化底蘊(yùn)；邵陽市已有8家省級水利風(fēng)景區(qū)，水利風(fēng)景資源較為豐富，挖掘區(qū)域資源特色以及省級水利風(fēng)景區(qū)優(yōu)化升級是推動(dòng)國家級水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展的策略；在省級水利風(fēng)景區(qū)存在空白的，可優(yōu)先在具備潛在省級水利風(fēng)景資源的縣級單位開展水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)工作，發(fā)掘潛在資源，填補(bǔ)布局空白。

3.2 創(chuàng)新景區(qū)管理模式

探索、創(chuàng)新有利于水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)的管理體制是新時(shí)期水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展的必然要求。通過政府牽頭，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門之間的利益關(guān)系，合理界定水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)范圍和保護(hù)管理范圍，才能在景區(qū)長遠(yuǎn)建設(shè)中有的放矢；適當(dāng)分離水利風(fēng)景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，改變由于職能職責(zé)限定導(dǎo)致的“重建輕管”局面，實(shí)現(xiàn)對景區(qū)全生命周期的管理開發(fā)。

建立綜合管理機(jī)構(gòu)，制定風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例，負(fù)責(zé)景區(qū)的行政管理，協(xié)調(diào)水利、旅游、國土、林業(yè)、環(huán)保和地方政府等多方利益關(guān)系，統(tǒng)籌管理涉及生態(tài)建設(shè)、江河治理、中小河流綜合治理、水土保持等水利項(xiàng)目和環(huán)保、住建、林業(yè)等部門的相關(guān)項(xiàng)目，多部門合力治水造景，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)。臨湘市黃蓋湖水利風(fēng)景區(qū)通過政府主導(dǎo)，成立黃蓋湖水利風(fēng)景區(qū)管理中心，由水利、林業(yè)、國土、環(huán)保等多個(gè)部門協(xié)同建設(shè)開發(fā)景區(qū)，開展了黃蓋湖防洪大堤提質(zhì)改造景觀工程建設(shè)、黃蓋湖大堤內(nèi)50m范圍景觀工程建設(shè)，合力推進(jìn)黃蓋湖周邊景觀建設(shè)，在未來有望申報(bào)國家級水利風(fēng)景區(qū)。

水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)具有公益性，往往以政府投資為主，而各級政府囿于財(cái)力，發(fā)展空間有限。通過適當(dāng)分離景區(qū)管理經(jīng)營權(quán)，在以政府為主導(dǎo)建立的景區(qū)綜合管理機(jī)構(gòu)下設(shè)平行的管理部門和旅游開發(fā)公司，開發(fā)公司可以根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行股份制、股份合作制、租賃承包等多種靈活運(yùn)營方式，拓寬投融資渠道，引入社會(huì)資本。景區(qū)旅游通過政府控股、社會(huì)資本參與，引入有實(shí)力的合作伙伴共同參與景區(qū)的經(jīng)營開發(fā)［4］。

3.3 科學(xué)編制景區(qū)規(guī)劃

近年來，水利部門也意識(shí)到景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍過于單一，亟需擴(kuò)充景區(qū)管理團(tuán)隊(duì)，豐富人才結(jié)構(gòu)。一方面是建立專業(yè)的建設(shè)、管理經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，引進(jìn)素質(zhì)高、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)硬的各類人才，打造出多元化人才團(tuán)隊(duì)，實(shí)施制度化管理。另一方面，加大對現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓(xùn)，注重培養(yǎng)旅游管理、景區(qū)開發(fā)、行政法規(guī)等多專業(yè)的復(fù)合型人才，為景區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提供人力保障。

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃應(yīng)在摸清水利風(fēng)景資源開發(fā)與保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問題基礎(chǔ)上，在滿足景區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的前提下，制定能夠體現(xiàn)前瞻性、科學(xué)性、合理性的景區(qū)規(guī)劃。首先，規(guī)劃應(yīng)在保證水利工程設(shè)施正常運(yùn)行的前提下，進(jìn)行旅游規(guī)劃，根據(jù)水利風(fēng)景區(qū)的資源特點(diǎn)，編制符合資源特點(diǎn)的規(guī)劃，如水庫型水利風(fēng)景區(qū)需要保障供水，此類景區(qū)的規(guī)劃則需要強(qiáng)化景區(qū)的旅游開發(fā)定位：以生態(tài)觀光和水利科普為主，加強(qiáng)對核心景區(qū)的水土保持和生態(tài)修復(fù)，以保護(hù)水源地為首要；自然河湖與濕地型則要控制建設(shè)旅游設(shè)施，不在水面建設(shè)旅游設(shè)施；加強(qiáng)旅游規(guī)劃與橫向的相鄰規(guī)劃和縱向的上位規(guī)劃的有效銜接，把水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和水利工程建設(shè)管理、水土保持與水環(huán)境保護(hù)密切結(jié)合［2］。

3.4 突出展示景區(qū)個(gè)性文化特色

a.結(jié)合地域因地制宜。水利風(fēng)景區(qū)應(yīng)按照資源條件和自然規(guī)律，結(jié)合自然風(fēng)景、水利工程建設(shè)和當(dāng)?shù)厝宋娘L(fēng)俗，突出個(gè)性特點(diǎn)，打造有地方特色的水利風(fēng)景區(qū)。如崀山夫夷江水利風(fēng)景區(qū)內(nèi)夫夷江貫穿景區(qū)南北，一江帶景，崀山丹霞山等各景點(diǎn)分布于江岸兩側(cè)，景區(qū)建設(shè)要立足于丹山碧水的理念，依山借景，依水造景，突出山環(huán)水繞、山水交融的獨(dú)特優(yōu)勢。

b.發(fā)揮水利文化優(yōu)勢。水利風(fēng)景區(qū)是人類源遠(yuǎn)流長的治水工程文化的展示窗口，要講好水故事，傳播水文化。在景區(qū)建設(shè)中挖掘景區(qū)內(nèi)相關(guān)的治水文化、用水文化、水利工程文化，通過當(dāng)下的新媒體技術(shù)，建立水文化水科普展示館或者體驗(yàn)館，通過動(dòng)態(tài)影像展示當(dāng)?shù)厮幕退こ痰慕ㄔO(shè)歷史，讓游客既能享受優(yōu)美的水利環(huán)境也能感受水利事業(yè)的巨大成就；挖掘古往今來與水文化有關(guān)的慶典活動(dòng)，重塑慶典傳統(tǒng)，讓游客參與到慶典活動(dòng)中，更加深入、貼切地感受水文化的魅力，起到宣傳水利人天道酬勤、甘于奉獻(xiàn)的崇高精神的效應(yīng)；景區(qū)以水文化為核心開展基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如景區(qū)內(nèi)路線圖、指示牌、休息長椅等設(shè)施可以著名水利學(xué)家的卡通形象進(jìn)行設(shè)計(jì)，此外景區(qū)內(nèi)的建設(shè)材料應(yīng)采用對水體無污染、無害的環(huán)保材料，傳達(dá)水利風(fēng)景區(qū)的人與自然和諧共處、生態(tài)綠色發(fā)展理念［4］。

3.5 正確處理水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系

水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)環(huán)境保護(hù)是第一位的，以主體功能定位推動(dòng)發(fā)展，保證景區(qū)內(nèi)水源涵養(yǎng)、生態(tài)保護(hù)、河湖健康的主體功能正常發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)水長清、岸長綠，通過水利風(fēng)景資源的保護(hù)性開發(fā)，吸引游客，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益。

嚴(yán)格控制旅游規(guī)模和活動(dòng)范圍，使環(huán)境保護(hù)和風(fēng)景區(qū)建設(shè)可持續(xù)利用和發(fā)展。對屬于生活供水等對水質(zhì)有較高要求的水域，應(yīng)列為旅游禁開發(fā)區(qū)，即使不涉及生活供水的水域，也要謹(jǐn)慎開設(shè)水上項(xiàng)目和水產(chǎn)養(yǎng)殖，如游泳、垂釣、賽艇、水球、網(wǎng)箱養(yǎng)魚等涉水活動(dòng)，如果開展旅游活動(dòng)也需要采取有力的水污染防治措施，如使用電動(dòng)船或生態(tài)環(huán)保船代替燃油船、控制垂釣項(xiàng)目、對游客進(jìn)行環(huán)境教育、限制可進(jìn)入?yún)^(qū)域等有效的保護(hù)措施。此外還要注意保護(hù)水源地、水源涵養(yǎng)林以及周邊森林環(huán)境、山體環(huán)境，做好岸邊綠化，進(jìn)行植樹造林，既可涵養(yǎng)水源、保持水土，也能增強(qiáng)景觀美感度，提高旅游觀賞性［4］。

4 結(jié)語

在新時(shí)期治水方針政策的指導(dǎo)下，水利行業(yè)明確了“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的工作基調(diào)。湖南省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)要以水利功能的正常發(fā)揮為基礎(chǔ)，以生態(tài)和諧為保障，以景區(qū)水文化為精髓，以管理體制創(chuàng)新和人才隊(duì)伍培養(yǎng)為途徑，以高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃為藍(lán)圖，努力破解水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展中的難題，促進(jìn)湖南省水利風(fēng)景區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展。