《縣域氣象災害監(jiān)測預警體系建設指南》解析

張眉 萬奎

(1.浙江省氣象服務中心，浙江 杭州 310017；2.浙江省氣象局，浙江 杭州 310002)

0 引 言

浙江省氣象部門牽頭編制的氣象行業(yè)標準《縣域氣象災害監(jiān)測預警體系建設指南》(QX/T 440—2018)(以下簡稱《指南》)經中國氣象局批準，2018年9月20日正式發(fā)布，2019年2月1日實施。該標準的實施，填補了縣域氣象災害監(jiān)測預警標準體系的空白，標志著縣域氣象災害監(jiān)測預警工作走上規(guī)范化之路，為基層氣象防災減災體系建設提供重要依據。

1 《指南》編制的背景及意義

中國地域寬廣，氣候差異大，氣象災害種類甚多、發(fā)生頻繁，在全球氣候變暖的大背景下，氣象災害的極端性和影響程度日益嚴重。黨的十九大報告指出“健全公共安全體系，提升防災減災救災能力”。習近平總書記就防災減災救災作出“兩個堅持”、“三個轉變”重要論述，要求全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。黨中央、國務院印發(fā)《推進防災減災救災體制機制改革的意見》，專門就防災減災救災體制機制建設進行落實。

氣象防災減災工作是發(fā)展經濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎，氣象災害監(jiān)測預警體系建設是公共安全體系建設的重要組成部分?！翱たh治則天下安”，縣域作為國民經濟和社會發(fā)展的基本單元，推進實施縣域的氣象災害監(jiān)測預警體系建設非常重要，因此，以縣域為單元，制定一個針對性、操作性強的，普遍適用的氣象災害監(jiān)測預警體系建設標準，運用標準化手段來加強氣象災害防御應對工作十分必要。

2008年以來，中國氣象局在浙江省開展了全國新農村氣象工作示范縣試點建設，對縣域氣象災害防御體系建設進行了探索實踐。全國各地紛紛展開具體實踐，氣象災害防御規(guī)劃、監(jiān)測預警、應急預案等制度在基層得到有效貫徹，氣象災害監(jiān)測預警全覆蓋縣、氣象防災減災標準化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、標準化村(社區(qū))建設等載體的規(guī)模效應、品牌效應不斷顯現。2017年，中國氣象局將其列入氣象標準體系建設計劃，在凝練各省(區(qū)、市)實踐經驗和試點的基礎上，以普適性、指導性、引領性、實用性、兼容性為原則，推進編制全國可復制、可推廣的氣象行業(yè)標準。

《指南》是貫徹《國家標準化體系建設規(guī)劃》(2016—2020)的重要舉措，是“加強社會治理標準化”領域的重要任務，也是中國氣象局統(tǒng)籌推進氣象標準體系建設的重要內容?！吨改稀肥菍θ珖鞯乜h域氣象災害防御體系建設成果的總結和提煉，也是對縣域氣象防災減災工作的再規(guī)范、再促進，將使縣域氣象防災減災救災責任更加清晰、氣象災害監(jiān)測預警體系標準更加科學?！吨改稀房蔀榛鶎託庀鬄暮ΡO(jiān)測、預報預警、信息傳播接收、災害應對等氣象災害防御各工作環(huán)節(jié)提供科學依據，為氣象防災減災組織網絡和長效機制建設提供有力支撐，對保障公共安全和民生福祉具有十分重要的意義。

2 《指南》的基本框架和核心內容

針對縣域氣象監(jiān)測預警能力存在的監(jiān)測預警規(guī)范化程度不高、精細化監(jiān)測預報能力不強、預警信息傳播接收機制不健全、全社會應急響應機制尚未建立等短板，從“明確主體責任、規(guī)范行為規(guī)則、注重科學防御、完善技術標準”等系統(tǒng)性基層防御的視角，確定科學適用的縣域氣象災害監(jiān)測預警體系建設內涵，制定《指南》主要內容。

《指南》由范圍、規(guī)范性引用文件、術語和定義、氣象災害監(jiān)測、氣象災害預警、預警信息發(fā)布與傳播接收、氣象災害預警響應、體系運行保障等8個章節(jié)組成。其主體框架見圖1。

圖1 《縣域氣象災害監(jiān)測預警體系建設指南》主體框架

在《指南》的主體框架中，最核心的內容是后面5個章節(jié)，即體系化推進氣象災害監(jiān)測、氣象災害預警、預警信息發(fā)布與傳播接收、氣象災害預警響應、體系運行保障等5方面工作，力求實現氣象災害監(jiān)測實時精細、預報預警智能精準、預警信息覆蓋廣泛、應急響應科學高效、運行保障健全有力。氣象災害監(jiān)測方面，旨在建成多災種、全方位、立體式、全自動、多要素、高密度、高頻次的氣象災害監(jiān)測網。氣象災害預警方面，旨在實現氣象災害分災種、分級別、分區(qū)域預警，確保氣象預報預警的準確性、及時性和針對性。預警信息發(fā)布與傳播方面，通過完善預警信息發(fā)布和傳播機制，注重預警信息發(fā)布能力建設，拓寬預警信息權威發(fā)布渠道，廣泛利用社會化傳播設施，旨在實現預警信息的快速傳播。氣象災害預警響應方面，旨在通過從減輕災害損失向減輕災害風險轉變，從日常氣象預報向災害風險預警轉變，形成預警為先導的氣象災害應急響應機制。體系運行保障方面，旨在通過完善氣象防災減災組織管理、風險管理和長效保障機制，持續(xù)推進氣象防災減災應急準備和標準化建設，形成機制健全、保障有力的氣象災害監(jiān)測預警體系長效運行保障格局。

3 《指南》編制的原則

1)突出“綜合預防、精準減災”的理念。貫徹“兩個堅持、三個轉變”要求，在氣象災害監(jiān)測、氣象災害預報預警、氣象信息傳播接收、氣象災害應對、氣象防災減災組織與長效機制等氣象災害監(jiān)測預警體系建設各環(huán)節(jié)，著重強化了災前預防、綜合減災、風險管理等方面的內容和要求，充分發(fā)揮氣象的防災減災第一道防線作用。

2)遵循“統(tǒng)籌兼顧、因地制宜”的原則。《指南》充分把握縣域間、縣域內的地理區(qū)位、經濟布局、人口分布、災害特點、防災需求等的差異性，科學提出氣象災害監(jiān)測預警體系建設標準，確?！吨改稀芳绕毡檫m用于各類型縣域，又體現地域特色。

3)評估指標立足實際、源自實踐。根據現行相關法律法規(guī)要求，堅持“保持與法律法規(guī)一致性，保持格式一致性”的編制原則，按照“政府主導、部門聯動、社會參與”的總體思路，以定性和定量相結合，明確縣域氣象災害監(jiān)測預警體系建設的總體方向和基本要求，從各地實踐中提煉出5類14項的評估指標，分值按總分100分計算，判別體系建設進度和完成績效，并給予目標性引領。

4 《指南》內容的特點

4.1 強調建立預警為先導的應急響應機制

1)應急響應制度應清晰完備?！吨改稀芬蟆敖∪珰庀箢A警為先導的全社會應急響應機制”、“制定氣象災害預警信號生效期間人員密集場所、重點防御單位和社會公眾安全相應的應急處置措施”、“出臺重大氣象災害預警信號生效期間企業(yè)學校的停工停課實施辦法”、“編制氣象災害防御指南”等，推動出臺內容明確、方便易行、全民知曉的應急響應制度，便于重大氣象災害預警信號生效期間，人員密集場所、重點防御單位和社會公眾采取相應的應急處置措施。

2)應急準備工作應成為常態(tài)。《指南》強調注重災前預防，從常態(tài)災害防御向減輕災害風險轉變，要求開展“公布的氣象災害防御重點單位在兩年內開展并通過氣象災害應急準備工作認證”等7項具體工作，推動單位和公眾將應急準備工作作為常態(tài)化工作加以落實，鞏固和優(yōu)化應急準備措施，提高防范應對能力，減輕災害風險，從而最大限度避免和減輕災害影響。

3)應急預案應科學實用?！吨改稀芬蟆胺譃暮ΨN類制定本地區(qū)的氣象災害應急預案”“指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和相關行業(yè)制定氣象災害應急預案”“指導村(社區(qū))和氣象災害防御重點單位編制氣象災害應急預案或方案(計劃)”，推動預案體系向基層延伸，并解決現行預案難以啟動或失效的情況，做到既上下精準銜接，又便于實際應用。

4.2 注重強化災害風險管理的業(yè)務服務能力

1)明確精細化預報預警服務內容?！吨改稀芬蠡谏霞壘毣A報指導產品，建立適用于本地的精細化、無縫隙預報服務產品體系，提高精細化預報產品的時空分辨率和更新頻率，并根據社會需求和防災減災需要，針對有關部門、重點行業(yè)、企事業(yè)單位和社會公眾開展精細化預報服務。《指南》明確氣象災害預警信息包括氣象災害預警信號、災害性天氣警報、氣象災害風險預警等，并對氣象災害預警信號制作發(fā)布要求和業(yè)務流程進行了明確。

2)強化氣象災害風險管理工作。《指南》要求強化落實災前預估、災中跟蹤評估、災后分類影響評估工作，災前對未來災害天氣可能產生的災害風險進行預評估，災中根據實況災情和災害風險的加重或減弱情況進行跟蹤評估，災后根據雨情、水情、墑情、風情、旱情等氣象情況和災情進行影響評估?！吨改稀芬蠼M織開展影響本地主要氣象災害和影響主要行業(yè)的風險普查，建立氣象災害數據庫，對災害進行分類，并開展氣象災害隱患區(qū)域及危害程度的分析，判明縣域范圍內存在的災害風險，研究災害風險發(fā)生的誘因，分析和判別災害風險前兆與風險程度。

3)深化推進氣象災害風險預警工作?！吨改稀窂娬{從日常氣象預報向災害風險預警轉變，要求針對縣域內因氣象因素引發(fā)的水災害、地質災害、海洋災害、森林火災等氣象衍(次)生災害，可按相關規(guī)定和防御工作需要開展氣象災害風險預警，或視情況與相關部門合作開展氣象衍(次)生災害聯合風險預警。建立部門聯合風險預警發(fā)布機制，包括聯合預警方案、聯合會商制度、聯合發(fā)布流程等內容。

4.3 重視合作共享匯聚監(jiān)測預警的工作合力

1)監(jiān)測設施的共建共享。《指南》細化明確氣象災害監(jiān)測站網、監(jiān)測密度等內容，特別對區(qū)域氣象自動站監(jiān)測要素、選址要求、探測環(huán)境和日常維護、安全保護作了明確規(guī)定。同時，要求建立部門間氣象監(jiān)測設施規(guī)劃建設和資源共享協調機制，統(tǒng)一建設氣象災害監(jiān)測信息共享網絡平臺，接入并共享各部門、行業(yè)的氣象災害監(jiān)測及衍(次)生災害信息，以進一步發(fā)揮各類氣象監(jiān)測設施的綜合效益。

2)預警信息傳播接收設施的共建共享?！吨改稀芬蠼y(tǒng)一布局縣域內的氣象災害預警信息接收設施建設，發(fā)揮社會和公共服務設施作用，制定氣象災害預警信息接收傳播服務設施共享辦法，共享農村應急廣播、電子顯示屏裝置、戶外媒體、車載信息終端等設施資源傳播氣象預警信息，以進一步拓寬預警信息發(fā)布渠道、擴大覆蓋面?！吨改稀愤€對各類傳播接收渠道的時效和覆蓋范圍提出具體要求，保障縣域全境特別是農村、邊遠地區(qū)公眾能夠及時獲取預警信息并科學處置。

3)預警信息的社會傳播。除要求建立完備、高效地氣象災害預警信息“一鍵式”發(fā)布平臺和全網發(fā)布機制外，《指南》還要求建立由部門合作、社會組織參與的氣象災害預警信息社會傳播機制，鄉(xiāng)村氣象服務組織、企事業(yè)單位、社會組織及工作人員作為社會傳播節(jié)點，依法開展氣象災害預警信息傳播工作，并對氣象災害防御重點單位傳播分發(fā)氣象災害預警信息明確了要求。

4.4 突出體系建設和運行的長效機制建設

1)明確組織管理和基層隊伍建設要求?！吨改稀芬蠼⒖h級氣象災害防御工作組織協調機構，明確各部門工作職責和分管領導，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)氣象分管領導和氣象災害防御職責，設立鄉(xiāng)村氣象工作站、服務站，健全覆蓋到村組、單位的工作責任體系。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)氣象協理員、村(社區(qū))氣象信息員、氣象災害防御重點單位氣象聯系人的人員配備要求和工作職責?！吨改稀愤€特別強調氣象災害監(jiān)測預警體系應融入當地自然災害群測群防體系建設。

2)明確基層氣象防災減災標準化建設要求?！吨改稀窂娬{基層氣象防災減災標準化工作應向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))延伸，結合需求、因地制宜開展建設，其內容包括防災預案(計劃)、組織體系、信息員隊伍、監(jiān)測與服務設施、應急準備與響應、科普培訓與宣傳、長效機制等。要求對鄉(xiāng)村、氣象災害防御重點單位等標準化建設工作進行應急準備工作認證和監(jiān)督檢查等。

3)明確縣域氣象災害監(jiān)測預警體系長效機制建設要求?！吨改稀窂娬{氣象防災減災工作應納入縣鄉(xiāng)兩級政府經濟社會發(fā)展規(guī)劃和工作目標考核內容，建立健全氣象基層隊伍信息管理、考評、培訓、保障、獎勵等制度，統(tǒng)籌安排氣象災害監(jiān)測預警體系建設所需資金，并納入公共財政綜合預算。此外，《指南》定期組織體系建設評估等工作提出要求，給出了《評估細則》。

5 貫徹實施《指南》的幾點建議

1)加強應用和指導。針對當前縣域內部氣象災害監(jiān)測預警能力有短板，縣域間水平參差不齊等情況，各地可根據實際情況進行對《指南》的應用，在上級氣象主管機構的指導下開展氣象災害監(jiān)測預警體系建設，進一步提高基層氣象防災減災能力。

2)注重創(chuàng)新和深化?！吨改稀窞橥扑]性標準，強調系統(tǒng)和綜合的理念，以技術性、推廣性為基礎，內容及指標體系注重方向性、指導性和普適性，給各地因地制宜創(chuàng)新氣象災害監(jiān)測預警體系建設預留了空間，各地可在此基礎上制定并建設標準的氣象災害監(jiān)測預警體系。

3)重視具體落實?！吨改稀方o出了氣象災害監(jiān)測預警體系建設的評估細則，各地在《指南》的具體應用實踐中可與考核機制、督查機制、激勵機制等有機結合，突出可操作性、可落實性，推進《指南》的具體落實。