新版《上海市常住戶口管理規(guī)定》的漸進(jìn)主義模型分析

王晨銘

[摘 要]戶籍改革對(duì)我國(guó)穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展有著重要的意義。當(dāng)前，我國(guó)各地正在進(jìn)行一系列的戶籍制度改革，《上海市常住戶口管理規(guī)定》的再一次修訂成為整個(gè)社會(huì)的焦點(diǎn)。其中關(guān)于滯留戶口的處理問(wèn)題又引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。滯留戶口問(wèn)題一直是困擾各地政府的一個(gè)難題，滯留戶口的處理問(wèn)題這一規(guī)定背后其實(shí)體現(xiàn)了我國(guó)戶籍政策采用的漸進(jìn)主義決策思想。

[關(guān)鍵詞]戶籍政策 戶口 漸進(jìn)主義

中圖分類號(hào)：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2018年3月，整個(gè)上海都被《解放日?qǐng)?bào)》的一條報(bào)道引爆了，文章中這樣寫道“上海公安日前公布《上海市常住戶口管理規(guī)定》全文，對(duì)上海戶口管理問(wèn)題做了明確的規(guī)定。房產(chǎn)交易后，現(xiàn)權(quán)利人或者承租人申請(qǐng)將房屋內(nèi)原有戶口遷出，房屋所在地公安派出所對(duì)拒不遷出或者無(wú)法通知的可直接將其戶口遷至社區(qū)公共戶。新戶口管理規(guī)定將于5 月1 日起實(shí)施。”這種滯留戶口其實(shí)并不少見，滯留戶口當(dāng)然是每一個(gè)購(gòu)房者都不愿意遇到的，如果遇到這種滯留戶口，必然面臨著許多問(wèn)題與麻煩。如何解決這一問(wèn)題就成為了各地政府都應(yīng)該考慮的問(wèn)題。對(duì)此，與上海鄰近的江蘇省早在2016年11月出臺(tái)的《江蘇省常住戶口登記管理規(guī)定》中的第九十六條細(xì)則就已經(jīng)吃了一次“螃蟹”，對(duì)滯留戶口這一現(xiàn)象做出了規(guī)定。但是由于法院對(duì)于此類滯留戶口并不會(huì)判決強(qiáng)制遷移戶口，而目前絕大部分的省市都遵循自愿遷移戶口的原則，導(dǎo)致購(gòu)房者的這一利益受損而無(wú)處尋求解決方案。文章將通過(guò)漸進(jìn)主義決策模型分析這一規(guī)定出臺(tái)的過(guò)程。

一、戶籍政策的漸進(jìn)主義決策模型分析

（一）中國(guó)戶籍制度

戶籍制度是國(guó)家的一項(xiàng)基本行政制度。中國(guó)歷史上的戶籍制度是與土地直接相聯(lián)系的，以家庭、家族、宗族為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國(guó)家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以確保公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面的權(quán)益，以個(gè)人為本位的人口管理方式。當(dāng)代中國(guó)的戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的桎梏，國(guó)家迫切需要進(jìn)行這方面的制度改革，從而加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局[1]。

改革戶籍制度對(duì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家社會(huì)制度的進(jìn)步方面有非常重要的作用，改革戶籍制度已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，所以全國(guó)各地正在結(jié)合本地的實(shí)際情況，加快進(jìn)行戶籍管理制度改革的步伐。

（二）滯留戶口——社會(huì)的又一不穩(wěn)定因素

上海作為全國(guó)戶籍改革的前沿陣地，一直走在全國(guó)戶籍改革的前列。

滯留戶口其實(shí)由來(lái)已久，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，房屋買賣現(xiàn)象已越來(lái)越普遍，尤其在大城市更加常見。在上海這樣一個(gè)流動(dòng)人口大、人口密度大、導(dǎo)入人口大的特大城市，房屋買賣以及戶籍制度已成為居民心中最重要的一部分。幾乎所有買房者都有著“潔癖”，每個(gè)人都希望自己買到的房子“干凈”，即沒有買賣糾紛，沒有上家戶口，以免遇到麻煩。而上家如果有購(gòu)房需求的，一般都是先出售自有房屋，拿到錢款之后再去購(gòu)置房屋，目前上海戶口遷移必須憑有效房屋產(chǎn)權(quán)證才能入戶，導(dǎo)致上家戶口必須在原出售房屋中至少擱置幾個(gè)月，且由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的不穩(wěn)定，上家往往有時(shí)候很難在短時(shí)間內(nèi)尋覓到合適的房屋，這就導(dǎo)致了擱置期的延長(zhǎng)。原先普遍的做法都是下家與上家在房屋買賣合同中保留部分尾款，等上家戶口遷出后這部分尾款才會(huì)打給上家，然而這一做法其實(shí)只是一種對(duì)目前現(xiàn)狀妥協(xié)的無(wú)奈之舉[2]。

在目前中國(guó)的大城市以及特大城市中，這一問(wèn)題已漸漸成為當(dāng)?shù)卣枰?jiān)克難的一塊陣地，如何調(diào)整出臺(tái)政策來(lái)維護(hù)下家的權(quán)益且保證上家權(quán)益，為房屋轉(zhuǎn)讓活動(dòng)提供制度保障，使得所有戶籍人員幸福感提升，還需要當(dāng)?shù)卣贫ǔ龈忧袑?shí)可行的措施及政策。例如：江蘇省、深圳等地都開始嘗試出臺(tái)細(xì)則強(qiáng)制遷移上家戶口，細(xì)則有了，然而真正辦理成功的卻依然是少數(shù)。

上海市公安局人口管理辦公室在調(diào)研了江蘇、深圳等地出臺(tái)政策過(guò)程、落實(shí)細(xì)則等環(huán)節(jié)后，又結(jié)合了上海本地的戶籍制度調(diào)整問(wèn)題，在上海市常住人口管理規(guī)定又急需修正補(bǔ)充的時(shí)期，出臺(tái)了《上海市常住人口管理規(guī)定》第三十二條：“房屋所有權(quán)或者公有居住房屋承租權(quán)因交易已發(fā)生轉(zhuǎn)移，現(xiàn)權(quán)利人或者承租人申請(qǐng)將房屋內(nèi)原有戶口遷出的，房屋所在地公安派出所應(yīng)當(dāng)通知原有戶口人員遷出，對(duì)拒不遷出或者無(wú)法通知的，可以直接將其戶口遷至社區(qū)公共戶?！边@一規(guī)定有助于上海戶籍制度的進(jìn)一步完善[3]。

（三）戶籍制度的漸進(jìn)分析

在2018年4月的市局人口變動(dòng)調(diào)查培訓(xùn)會(huì)上，對(duì)新規(guī)第三十二條進(jìn)行了執(zhí)行補(bǔ)充，民警需要對(duì)上下家買賣合同履約情況進(jìn)行調(diào)查后才可受理相關(guān)申請(qǐng)。市公安局人口辦出臺(tái)的《貫徹執(zhí)行<上海市常住戶口管理規(guī)定>相關(guān)問(wèn)題的實(shí)施意見》中第六項(xiàng)第二款指出：公安派出所受理后，核驗(yàn)該房屋地址內(nèi)全戶戶口及滯留戶口人員情況。核實(shí)購(gòu)房合同中買賣雙方的履約情況，若申請(qǐng)人存在合同未履行完畢的情況，公安派出所應(yīng)告知申請(qǐng)人待合同履行完畢后再行申請(qǐng)。于是，在5月新規(guī)正式實(shí)施的第一周內(nèi)，不少充滿希望的下家們?cè)谏暾?qǐng)時(shí)受阻，下家們對(duì)此意見非常之大，房屋產(chǎn)權(quán)證的發(fā)放難道不足以證明買賣履約完成嗎？面對(duì)這一群眾意見，市局人口管理辦公室在聽取了群眾、一線民警的建議和意見后，又迅速出臺(tái)了《貫徹執(zhí)行<上海市常住戶口管理規(guī)定>相關(guān)問(wèn)題的實(shí)施意見（二）》，明確了房屋權(quán)利人在申請(qǐng)強(qiáng)制戶口遷移時(shí)，公安機(jī)關(guān)無(wú)需再核驗(yàn)當(dāng)事人具體履約情況。

因?yàn)閺?qiáng)制戶口遷移這一政策從申請(qǐng)人向公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，到最后完成強(qiáng)制遷移，最快的話也需要長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月的時(shí)間，市公安局人口管理辦公室本著為民著想，方便群眾的精神在《貫徹執(zhí)行<上海市常住戶口管理規(guī)定>相關(guān)問(wèn)題的實(shí)施意見（二）》中提到“上下家主動(dòng)一同辦理滯留戶口遷移，且上家自述確無(wú)他處可落戶的，無(wú)需上家再開具無(wú)房證明，公安派出所可根據(jù)上家的申請(qǐng)，直接將其戶口遷移至戶籍地社區(qū)公共戶”。這一項(xiàng)規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，解決了很多后顧之憂，是真正為老百姓提供了方便。

在這一波三折的戶籍規(guī)定之后，申請(qǐng)強(qiáng)制戶口遷移的申請(qǐng)人已經(jīng)完成從自己的房屋清理滯留戶口，這一舉措也是全國(guó)首次大范圍的對(duì)于滯留戶口的強(qiáng)制措施落地的體現(xiàn)。

二、結(jié)語(yǔ)

一直以來(lái)，戶籍制度都是我國(guó)一項(xiàng)非常重要的行政制度，從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，戶籍制度已經(jīng)進(jìn)行過(guò)多次改革。本著穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的原則，戶籍制度一直都是按照漸進(jìn)主義決策的原則進(jìn)行制度改革。但是，與此同時(shí)，漸進(jìn)主義決策的缺點(diǎn)也同樣體現(xiàn)在了戶籍制度上，例如：時(shí)間跨度比較長(zhǎng)，同時(shí)，漸進(jìn)主義改革留有原有政策的影子，只注重彌補(bǔ)原有政策缺陷等。

上海滯留戶口強(qiáng)制遷移的政策改革，保守但不失創(chuàng)新，及時(shí)修正，這一系列的舉措無(wú)疑是在修正漸進(jìn)主義決策模型的缺點(diǎn)，體現(xiàn)了上海公安、上海政府部門對(duì)于政策改革、政策創(chuàng)新的獨(dú)特見解。

參考文獻(xiàn)：

[1]駱勇.漸進(jìn)主義政策模式下的戶籍制度改革路徑分析[J].貴陽(yáng)市委黨校學(xué)報(bào)，2012（3）：37- 40.

[2]金代志，高潔.新生代農(nóng)民工市民化的戶籍制度障礙及應(yīng)對(duì)策略[J].中國(guó)市場(chǎng)， 2019（7）：116.

[3]張弢，王乃力.戶籍制度改革對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的作用及政策建議[J].山西農(nóng)機(jī)，2019（2）：72.