我國(guó)貧困地區(qū)法律援助的困境與完善探討

劉欣怡　李宏茂

摘要：習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，當(dāng)下我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期。在現(xiàn)實(shí)生活中，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)貧困而打不起官司或者無(wú)法打贏官司而陷入貧困的現(xiàn)象普遍存在，由此，法律援助也成為推進(jìn)和鞏固精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的必要措施之一。從贛縣區(qū)當(dāng)?shù)氐姆稍闆r切入，通過(guò)贛縣區(qū)法律援助視角，折射出我國(guó)貧困地區(qū)法律援助存在的問(wèn)題，最后提出助推貧困地區(qū)完善法律援助工作、促進(jìn)法治社會(huì)的合理建議。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū);法律援助;問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.15.073

1概述

江西贛州贛縣區(qū)是國(guó)家級(jí)貧困縣之一。截至2016年末，全區(qū)戶(hù)籍人口為65.25萬(wàn)人，其中農(nóng)村戶(hù)籍人口53.66萬(wàn)人，占82.2%。全區(qū)共有116個(gè)省級(jí)貧困村，共有5.34萬(wàn)建檔立卡貧困人口。因此，贛縣區(qū)面臨著使大量的貧困人口成功脫貧的難題。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，各種法律問(wèn)題也普遍存在。截至2018年以前，贛縣區(qū)法律援助（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“法援”）排名是全市倒數(shù)?？梢哉f(shuō)，贛縣區(qū)的法援狀況是當(dāng)下我國(guó)貧困地區(qū)法援現(xiàn)實(shí)的一個(gè)縮影。通過(guò)對(duì)贛縣區(qū)法援展開(kāi)調(diào)查，進(jìn)而折射出當(dāng)下我國(guó)貧困地區(qū)法援普遍存在的問(wèn)題，并結(jié)合贛縣區(qū)經(jīng)過(guò)改進(jìn)后取得的顯著成果，最后提出突破困境的方法。

2困境

2.1主體困境

2.1.1實(shí)施援助的律師的法律職業(yè)素養(yǎng)偏低

相對(duì)于較發(fā)達(dá)地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的貧困地區(qū)的律師專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)較低。通過(guò)對(duì)贛縣區(qū)法援中心的律師展開(kāi)調(diào)查，59%的律師工作經(jīng)歷在5年以下，只有11%的律師工作經(jīng)歷在10年以上。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)層面看，這反映出貧困地區(qū)的大多數(shù)律師從事法援工作的從業(yè)時(shí)間較短，資歷較低。律師的職業(yè)素養(yǎng)直接關(guān)系到法援的辦案效果。對(duì)于接受援助的貧困群眾來(lái)說(shuō)，在司法訴訟過(guò)程中，援助律師相當(dāng)于他們心中的信仰，是唯一可以依托的存在，律師在此過(guò)程中扮演著至關(guān)重要的角色。但是，由于律師個(gè)人執(zhí)業(yè)水平受限，其辦案質(zhì)量往往不如訴訟相對(duì)方聘請(qǐng)的資歷較高、經(jīng)驗(yàn)較豐富的律師，因此，在實(shí)踐中可能難以滿(mǎn)足當(dāng)事人的訴求，達(dá)到令當(dāng)事人滿(mǎn)意的效果。

2.1.2接受援助的貧困群眾個(gè)人文化水平低

受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等各個(gè)方面的限制，貧困地區(qū)的人口素質(zhì)普遍低下。筆者對(duì)贛縣區(qū)當(dāng)?shù)鼐用癯槿?00人進(jìn)行調(diào)查，其中6%的居民對(duì)法援知識(shí)“很了解”，76%的居民“不是很了解”，“不了解”法援知識(shí)占18%。由于自身的法律觀念和法律文化不足，貧困群眾并不知曉法援，也不了解如何申請(qǐng)法援，因此在自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，無(wú)法正確獲得法律救濟(jì)的途徑，即便成功申請(qǐng)并獲得法援，因“不識(shí)字”、“聽(tīng)不懂”等文化水平制約，很難提出證據(jù)，也很難清晰的描述案件事實(shí)經(jīng)過(guò)，這就加大了律師調(diào)查取證的難度。可見(jiàn)，貧困群眾的個(gè)人受教育水平是影響法援制度的一個(gè)重要因素。

2.2程序困境

2.2.1申請(qǐng)法援程序繁雜

申請(qǐng)法援審批困難致使對(duì)法援有需求的人望而卻步。從申請(qǐng)到辦案開(kāi)始，對(duì)于貧困群眾來(lái)說(shuō)其過(guò)程十分復(fù)雜，其中經(jīng)濟(jì)困難的證明和與申請(qǐng)法援事項(xiàng)有關(guān)的案件材料往往是很難僅憑申請(qǐng)人個(gè)人的力量提供完整的。此外，由于缺乏經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一旦證明機(jī)構(gòu)即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等審查機(jī)構(gòu)出現(xiàn)互相推諉、故意延遲證明時(shí)間的現(xiàn)象，就會(huì)對(duì)申請(qǐng)人為維護(hù)合法權(quán)益造成額外的時(shí)間成本以及期待利益的損害，同時(shí)也會(huì)在一定程度上對(duì)法援的效率造成阻礙。

2.2.2司法訴訟程序漫長(zhǎng)艱難

在法援的具體實(shí)施過(guò)程中，特別是在貧困地區(qū)，尋求法援的主體沒(méi)有基本的物質(zhì)保障，急需通過(guò)法律救濟(jì)從被告方獲得賠償金以維持生活。通過(guò)對(duì)贛縣區(qū)法援中心的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其受理案件主要集中在勞動(dòng)糾紛上（見(jiàn)圖1）。但是按照我國(guó)《勞動(dòng)法》、《工傷賠償條例》等有關(guān)法律規(guī)定，勞動(dòng)糾紛問(wèn)題適用于勞動(dòng)仲裁前置及一裁二審的法律程序。按照現(xiàn)行訴訟法履行完全程，對(duì)于急需獲得救濟(jì)的貧困人群，其司法訴訟程序太過(guò)復(fù)雜，時(shí)間漫長(zhǎng)，難以在短時(shí)間內(nèi)解決問(wèn)題，從而導(dǎo)致相當(dāng)一部分的人即使有需求而不愿意通過(guò)法律途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。

2.3機(jī)制困境

2.3.1監(jiān)督機(jī)制不夠完善

當(dāng)下，大部分貧困地區(qū)法援還沒(méi)有完善有效的監(jiān)督制度，法援案件承辦主體主要依靠社會(huì)律師，由于對(duì)社會(huì)律師辦案還缺少有效的管理監(jiān)督措施，律師辦案多是不細(xì)致、不認(rèn)真的。實(shí)踐證明，沒(méi)有有效的監(jiān)督制約機(jī)制，完全依靠律師個(gè)人的自覺(jué)性，在此基礎(chǔ)上辦案質(zhì)量是大打折扣的。對(duì)于有需求又無(wú)能力的貧困群眾來(lái)說(shuō)，因?yàn)樘峁┎涣俗C據(jù)材料又沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，律師往往“愛(ài)理不理”，行事拖延，辦案不規(guī)范。長(zhǎng)此以往，群眾很可能會(huì)對(duì)法援失去信心，而導(dǎo)致法援無(wú)法健康發(fā)展。

2.3.2問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠健全

對(duì)援助律師的問(wèn)責(zé)機(jī)制不具有可操作性和普遍適用性?！堵蓭煼ā返?7條規(guī)定，對(duì)于不履行法援義務(wù)律師給予警告，可以處5000元以下的罰款。對(duì)于律師來(lái)說(shuō)，即便不從事法援，把原本做法援的時(shí)間放在從事社會(huì)代理訴訟上，獲得的報(bào)酬遠(yuǎn)高于違法成本，或者說(shuō)只要完成法律規(guī)定的義務(wù)即可。據(jù)調(diào)查，2018年贛縣法援中心的律師每年承辦法援案件10件以上的只占14%。實(shí)踐證明，律師參與法援的積極性并不高，大多數(shù)律師只是為了完成義務(wù)而參與法援，并且根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的律師甚至只是掛名在同事承辦的案件下，并沒(méi)有真正參與到案件辦理中。在實(shí)踐中，因難以管理律師，律師辦案質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，影響法援制度作用的有效發(fā)揮。

2.4資源困境

2.4.1經(jīng)費(fèi)缺口較大

政府財(cái)政部門(mén)對(duì)法援撥款經(jīng)費(fèi)相較于同等條件下社會(huì)律師辦理案件的所得報(bào)酬更少。贛縣法援中心給予社會(huì)律師的補(bǔ)貼約在600-1500元，對(duì)比于一般社會(huì)律師費(fèi)的訴訟費(fèi)用是5000-10000元，顯得相形見(jiàn)絀。在這種經(jīng)濟(jì)利益的幾倍乃至十幾倍的落差對(duì)比下，很明顯政府撥給法援的經(jīng)費(fèi)在實(shí)踐操作中是不合理的。經(jīng)費(fèi)不足，必然難以激勵(lì)律師參與承辦案件，這也給法援制度在實(shí)踐操作中帶來(lái)了困難。

2.4.2人力資源不足

我國(guó)法援事業(yè)起步相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家較晚，法律人才資源較為缺失，隨著法援事業(yè)的不斷發(fā)展，法援需求也逐步加大，供需矛盾進(jìn)一步加重。在貧困地區(qū)更是如此，因資源匱乏，法律人才是朝著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)涌動(dòng)，導(dǎo)致在貧困地區(qū)的專(zhuān)職法援律師隊(duì)伍凸顯薄弱，由于公職法援律師與社會(huì)律師辦理法援案件相比補(bǔ)貼偏低，挫傷辦理法援案件積極性。有的公職律師甚至不辦法援案件，嚴(yán)重浪費(fèi)體制內(nèi)法律人才資源，更不利于增強(qiáng)律師的能力、水平和責(zé)任心。

3對(duì)策

3.1拓展宣傳渠道，著力加強(qiáng)法援的宣傳力度

首先，宣傳的對(duì)象應(yīng)具有普遍性。法援工作要深入基層，有針對(duì)性的展開(kāi)宣傳，應(yīng)當(dāng)選擇企業(yè)、工地、汽車(chē)站、火車(chē)站等人口聚集的地方進(jìn)行法治宣傳，并且用通俗的語(yǔ)言為群眾提供專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)咨詢(xún);其次，宣傳的內(nèi)容應(yīng)具有精準(zhǔn)性。如前文所述，貧困地區(qū)發(fā)生的民事糾紛案件較多，特別是勞動(dòng)糾紛占大量比例，在宣傳中可以重點(diǎn)宣傳法援及相關(guān)維權(quán)知識(shí)，以及地方出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┯行У?、有針?duì)性的法律服務(wù)。最后，宣傳的方式應(yīng)具有多元性?？梢岳梅芍黝}活動(dòng)、法律志愿服務(wù)以及大眾傳媒等多元手段進(jìn)行法律知識(shí)宣傳，拓寬宣傳途徑，提高群眾的法律知識(shí)素養(yǎng)，為法援營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，從而推進(jìn)法援事業(yè)朝著健康有序的方向進(jìn)步。

3.2結(jié)合“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，簡(jiǎn)化程序以降低維權(quán)成本

20世紀(jì)60年代，浙江諸暨楓橋的干部群眾在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。訴訟并不是維護(hù)合法權(quán)利的唯一途徑。將法援與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”相結(jié)合，即盡量把矛盾在基層解決，盡量以調(diào)解的方式代替司法訴訟即時(shí)有效的解決糾紛。在我國(guó)貧困地區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)，發(fā)生的普遍都是勞動(dòng)民事糾紛，通過(guò)調(diào)解、仲裁等非訴方式，能夠有效節(jié)約法援成本、減輕受援人負(fù)擔(dān)、預(yù)警并化解矛盾。由此，與漫長(zhǎng)的訴訟程序相比，就地化解矛盾，這種調(diào)解的救濟(jì)方式針對(duì)貧困群眾更為妥善。

3.3促進(jìn)部門(mén)協(xié)作，完善法援的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

首先，完善法援監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。在中國(guó)歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中，從秦朝監(jiān)察制度伊始，到2018年監(jiān)察委員會(huì)被納入《憲法》，中國(guó)的監(jiān)督體制一直沒(méi)有斷層，經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程。同樣，法援也需要一個(gè)完備的監(jiān)督機(jī)制，一個(gè)有效的監(jiān)督，能夠在很大程度上保障受援人享受高質(zhì)量的法援服務(wù)。在案件受理階段，建立嚴(yán)格的辦案人員準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)于未成年人等特殊的刑事案件，應(yīng)當(dāng)指派資質(zhì)高的律師承辦;在案件辦理實(shí)施階段，嚴(yán)格規(guī)范律師行為，對(duì)案件進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督;在案件終結(jié)階段，建立回訪(fǎng)制度，通過(guò)受援人的評(píng)價(jià)反饋，對(duì)援助律師進(jìn)行評(píng)估質(zhì)量。其次，創(chuàng)新法援律師問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善律師問(wèn)責(zé)制度是促進(jìn)法援工作實(shí)施的一項(xiàng)必然選擇。例如，可以引進(jìn)合同律師責(zé)任制，在政府不滿(mǎn)意律師的辦案質(zhì)量情況下，可以決定是否續(xù)約，解除聘用合同，或者通過(guò)合同約定的條款將辦案質(zhì)量與獎(jiǎng)懲掛鉤。

3.4加大經(jīng)費(fèi)投入，為法援提供強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)后盾

經(jīng)費(fèi)保障是影響貧困地區(qū)法援工作開(kāi)展的重要因素。現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)費(fèi)不足嚴(yán)重影響了貧困地區(qū)的法援工作的進(jìn)行。首先，必須進(jìn)一步加大政府財(cái)政投入，對(duì)經(jīng)濟(jì)極度困難的地區(qū)，政府應(yīng)當(dāng)提供最低經(jīng)費(fèi)保障，并且，嚴(yán)禁貪污腐敗，防止對(duì)法援專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政拖挪擠占，盡量杜絕經(jīng)費(fèi)延遲下發(fā)的狀況。其次，盡可能向社會(huì)籌集經(jīng)費(fèi)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、媒體等手段拓展資金渠道，引導(dǎo)社會(huì)人士參與捐助。有了強(qiáng)大的經(jīng)費(fèi)保障，讓法援律師與社會(huì)律師能夠享受到同等的辦案補(bǔ)貼，能夠從根本上提高律師承辦法援案件的積極性，緩解貧困地區(qū)群眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求與法律人才不足之間的矛盾，真正保障社會(huì)弱勢(shì)群體，改善民生，促進(jìn)法援事業(yè)的健康發(fā)展。

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