我國公眾參與地方立法面臨的困境和解決途徑探討

袁潔　謝帆

摘要：自20世紀后期，我國從改革開放到社會主義市場經濟的發(fā)展，在到向社會主義法治國家轉型。立法模式也逐漸發(fā)生著轉變，由立法機關主導轉型公眾參與立法的立法。尤其是在地方立法中，公眾參與逐漸成為影響立法質量的重要因素。但目前，我國公眾參與地方立法的深度和廣度還是十分有限的，公眾的弱勢參與立法和權力機關強勢主導立法相疊加，導致了我國地方立法水平難以適應地方實際的發(fā)展需求。因此，現階段對完善地方立法公眾參與的理論和實踐都有重要意義。

關鍵詞：地方立法;公眾參與;民主立法

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.15.072

在我國現有的“一元兩級多層”的立法體制的模式下，地方立法更要注重立法的民主化和科學化?！读⒎ǚā返谖鍡l明文規(guī)定人民參與立法的基本原則（《立法法》第五條：“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”），公眾有權通過各種途徑表達自己的意見，使制定出的法律更貼合民眾的要求。只有充分保障公眾的參與權，才能使立法從提案到最后的公布的階段都符合科學性、民主化的要求。

1公眾參與地方立法過程中面對的困境

哈耶克認為：立法，即以審慎刻意的方法制定法律，已被論者確當地描述為人類所有發(fā)明中充滿了隱含著最嚴重后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現和火藥的發(fā)明深遠。因此，立法是我國進行法治建設的基礎和前提，但目前我國在公眾參與立法方面還存在一些問題。

1.1立法機關主體地位過于“絕對”

我國長期以來，地方立法中權力機關主體地位過于絕對，“過分”的主導立法活動，使公眾“未參與”或“被參與”到立法中，導致公眾參與立法的積極性不高。這種立法機關主導地位的“絕對化”主要存在以下幾個方面：第一， 立法機關由于自身的專業(yè)能力和法定的權力、地位，掌握著立法活動中較大的權利，占據著立法工作中的核心地位。第二，法律規(guī)定了社會公眾參與立法的程序、途徑，但是在實際的運行中，社會公眾能否參與立法、參與立法的哪個環(huán)節(jié)等都是由立法機關直接決定的。第三，社會公眾的立法意見是否能被立法機關采納完全是由權力機關決定的有學者調研總結發(fā)現：在地方性立法中，立法機關“主導型”立法的文件占總文件的80%。在當下地方上能真正的把一項立法交由社會大眾討論，聽取社會公眾的意見，匯聚民生要求的立法還是很少的。

1.2地方立法信息不透明，信息公開不完善

信息公開的程度直接的影響公眾參與的效果和立法的質量。但在立法的實踐中，由于立法機關的絕對主導使立法信息的公開性、透明度并不高。第一，絕大多數地方立法草案還是由政府職能部門負責起草的。第二，人大在制定年度立法規(guī)劃過程中，主要還是聽取政府及其職能部門的立法建議，并不注意對公眾意見的收集和采納。第三，大多的法規(guī)的起草說明需要公眾到人大網站查閱或通過媒體的報道才能知曉，知情方式比較單一、專業(yè)。因此，要建立健全立法信息公開機制，發(fā)揮信息時代媒體、互聯網的作用，便利的將立法信息傳送給公眾。

1.3公眾參與地方立法途徑較為單一

立法活動的本質是一種民主協商的行為。立法只有是通過一種公開的、透明的、妥協協商的方式制定出來的，才是合法合理的。目前，我國法律明確規(guī)定的公眾參與地方立法的方式主要是：第一，人民選舉出代表自己利益的人民代表。但這種人大代表參會方式并未使普通的民眾直接參與到地方立法中。第二，黨政機關通過定期的公眾開放接待日、不定期的座談會等方式，使群眾走進立法機關，了解立法，參與到立法的制定的全過程。但這種開放日、座談會的方式面向的少數的群眾，很難使廣大群眾參與進來。第三，地方政府制定立法聽證會。然而，舉辦立法聽證會需要地方政府承擔一定的資金成本，同樣處于各種因素的考慮，使這種方式多流于紙面。

1.4公眾參與地方立法意識不足

由于公眾參與意識不足、能力不高，導致我國地方立法過程中，公眾參與程度低、參與不全面。導致此現狀的原因：第一，是由于地方立法制度對公眾參與規(guī)定的缺失，使一部分人不知道如何參與到立法的過程中，從而降低了部分人參與的熱情。第二，在實際的地方立法過程中，多數的參與者為各學校的學者、各領域的專家以及發(fā)達地區(qū)的城市居民，權利意識和政治參與意識淡薄的邊遠地區(qū)的城市居民以及廣大的農民群眾，對地方立法的參與并不關心，已經習慣了“被接受”新的法規(guī)的行為。

1.5公眾參與信息反饋不充分

“公眾參與強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性”公眾參與立法的過程是一個相向的過程，是公眾參與立法的自下而上的行為和立法機關規(guī)劃立法計劃的自上而下行為的結合因此，在立法機關把控立法方針的同時，應注重立于相對方的公眾所提出的意見，及時通過一定的渠道將意見采納情況告知公眾，使公眾持續(xù)保持對立法的關注。

地方立法是我國立法體系中提出一個重要的關節(jié)，它的完善離不開公眾有序的參與。為此，筆者認為，通過學習和借鑒國外參與模式，我國地方立法公眾參與應該從以下兩個方面來完善。

1.5.1在法律的框架內完善公眾參與制度

公眾參與地方立法制度從理論到實踐的最好方式，就是從地方實際出發(fā)，建立符合地方特點的制度規(guī)范?！读⒎ǚā分忻鞔_了人民參與立法的基本原則，同時也以不完全列舉的方式規(guī)定了公眾參與地方立法的途徑和方式等。但這些原則性的規(guī)定并沒有提供給公眾具體的、規(guī)范性的操作。因此，地方立法公眾參與制度想要在我國更好的適用下去，至關重要的就是要完善這項制度在我國法律上的明文規(guī)定，只有在法律上予以規(guī)范化，公眾參與才能進一步得到有序健康的發(fā)展。

（1）建立全面的信息公開制度。

立法信息的公開是公眾了解立法活動的重要途徑，是公眾參與立法的基本前提。因此，立法信息公開的內容不僅僅是一些泛泛的數據，應當包括：一是向社會公開征求立法項目。從群眾中來，到群眾中去。二是公開年度立法規(guī)劃和計劃。公眾就自己感興趣的立法進行事先的準備，可以更加充分的表達自己的意愿。三是公開立法的內容。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，立法機關都應予公布。如允許公眾查閱相關立法信息、復制或者索取相關立法信息的資料等。四是建立立法公告制度。立法公告制度就是地方立法機關提前把相關立法的事宜予以公告，一方面公眾可以知曉本次立法的時間、地點等;另一方面公眾可以合理的安排時間參加立法聽證，親身體驗法律制定的過程。

（2）擴大公眾參與地方立法的主體。

我國目前民眾的法治意識并不高，甚至在許多偏遠的農村地區(qū)還存在著一些“法盲”，專家參與地方公眾立法通過運作自己的專業(yè)知識幫助普通公眾更好的實現參與權利。為了更好的發(fā)揮專家的作用，立法機關在正式立法前，應當公開專家的相關信息，如專家擅長的領域、曾經參加立法提案的經歷等。通過嚴謹的制度規(guī)范約束，使專家在地方立法中充分運用自己的專業(yè)知識，使之可以真正可以被公眾所依賴，真正代表公眾的想法的代言人。

（3）建立地方立法聯系點制度。

伯爾曼曾說：“法律活動中更為廣泛的公眾參與乃是重新賦予法律以活力的重要途徑。除非人們覺得那是他們的法律，否則就不會尊重法律?！迸卸ㄒ豁椃墒欠窆臉藴首詈唵蔚臉藴?，就是這項法律是否能滿足各個利益群體的訴求。在地方上，處于弱勢群體的公眾其話語權很難得到充分的表達和尊重。地方立法聯系點制度在基層深入的探索公眾真實的想法，使地方立法更具有針對性，立法更加精細化。

我國還可以在法律的框架內引用美國的“立法助理”制度。所謂的立法助理就是指具有專業(yè)法律知識的專家、學者等，在地方立法中邀請他們協助立法機關完成立法工作。這項制度已經在我國一些經濟發(fā)達的地區(qū)開始初步實行，如深圳市為了提高地方立法的質量就邀請了19名有專業(yè)法律知識的人作為兼職法律助理，為深圳市人大常委會委員提供專業(yè)的法律幫助。

1.5.2健全公眾參與地方立法的程序

一項良好制度得以適用的前提是它有一套科學、詳細的應用程序，這樣才能使不同分工的人在自己職權范圍有效的行使自己的權利。在司法實踐中，我國已由過去的重“實體正義”轉向兼顧“程序正義”，國已由過去的重“實體正義”轉向兼顧“程序正義”，不在區(qū)分二者誰更重要，同等對待兩者的重要性。通過完善地方立法程序，搭建起一個良好的參與平臺，使公眾可以自由的在法定框架內有效的參與地方立法。

（1）豐富公眾參與地方立法的方式。

公眾有效參與地方立法必須具備三個基本條件，即合理的參與渠道和適當的參與方法、積極的參與意愿以及一定的參與能力這就要求立法機關應當首先建立起多種渠道的參與方式?？v向看我國現階段各地區(qū)公眾參與地方立法的方式還是比較豐富的，如聽證會、論證會、列席立法會議、專家咨詢、民意調查等等，但從橫向看還是不夠的。我們可以借鑒一些國外的參與方式，如歐洲的公眾調查制度、日本的公證會和審議會等。同時，隨著我國信息網絡技術地發(fā)展，地方立法活動應利用網絡的這種便捷性及時的傳達相關立法信息，使公眾可以第一時間的了解其感興趣的立法信息，提高公眾參與的積極性改進。

（2）地方立法的聽證制度。

立法聽證制度是我國《立法法》首次引入的，其精髓在于以程序公正來保障實體公正，是現階段我國地方立法中公眾參與的最主要的制度。相對于小范圍的舉行專家、學者、機關代表的座談會，聽證會可以擴大聽證的主體，更有利于去協調各方的利益訴求。立法聽證是一項好的制度，是實現民主政治的可行方式。

（3）建立公眾參與地方立法的反饋機制。

在地方立法活動中，反饋機制不應是立法機關單方的聽取公眾意見和發(fā)布立法信息，而應是二者互動的結果。不同的公眾參與方式應該有不同的反饋機制，通常概括為兩種反饋機制：一種是概括式或集中式回應。即通過公共媒體的方式公開集中說明對公眾意見的采納情況。另一種是逐一或者單個的回應。即采用信函、郵件、信息等方式，有針對性的向參與人通報對意見的采納情況。無論是哪種方式都應向社會公開，廣大公眾享有知情權和評議的權利，只有這樣才能逐步形成科學的征集、整理、公開的反饋機制。

（4）完善公眾參與地方立法的后評估制度。

法律不是絕對完美的，為及時的糾正立法過程中的某些錯誤和不適用的措施，后評估制度的建立可以使地方立法公眾參與更具有前瞻性、科學性。立法后評估是立法機關對本部門以及相關部門工作的考核機制，考核的內容不是單一的，不僅包括法律在社會實踐中的成效，還包括公眾對該項法律的了解和遵守情況。立法后評估對立法機關來說就是一個收集民眾意見，了解民眾對現行法律滿意度的過程。只有充分發(fā)揮立法后評估制度的作用，才能使地方立法機關根據公眾的意見實現自我的糾正，完成一次又一次的權力機關與民眾互動。

在完善我國社會主義法律體系的過程中，將公眾參與引入地方立法中，是符合地方立法民主化、科學化的要求。雖然公眾參與地方立法在我國也取得了一定的成就，但是在實踐中仍然存在許多的問題。因此，我們要穩(wěn)扎穩(wěn)打，一方面探索適合我國國情的解決方式;另一方面學習和借鑒國外的優(yōu)秀成果，逐步完善我國的公眾參與地方立法制度。

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