如何盤活農(nóng)村閑置住房資源

■ 王彬武

盤活農(nóng)村閑置住房資源是農(nóng)村住房建設(shè)管理工作的重要方面。自20世紀(jì)80年代開始，我國逐步實(shí)行“一戶一宅”的宅基地?zé)o償分配制度，充分保障了農(nóng)村家庭的住房用地供應(yīng)。近年來，隨著農(nóng)村大量外出務(wù)工人員在城鎮(zhèn)購房置業(yè)，我國農(nóng)村地區(qū)大量房屋處于閑置或半閑置狀態(tài)，成為一種“沉睡”資源。與此同時(shí)，城市居民追求鄉(xiāng)村田園生活、融入大自然的需求非常旺盛，對(duì)自駕游、近郊游、農(nóng)旅游等需求逐漸增多。通過政策引導(dǎo)供需，盤活利用農(nóng)村閑置住房資源，有利于促進(jìn)消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，有利于增加農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織收入，有利于優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于促進(jìn)農(nóng)村閑置土地資源的有效利用，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)房建設(shè)管理、改善農(nóng)村人居環(huán)境、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都具有重要意義。

一、四川、浙江兩地盤活農(nóng)村閑置住房的主要做法

根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)（2016年），全國農(nóng)房2.29億套，其中擁有2處及以上住房的農(nóng)戶占12.5%，假設(shè)第一套為自住，其余均為潛在可盤活的閑置住房資源，保守估計(jì)，約有近3000萬套的體量。筆者對(duì)四川和浙江兩省實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游、休閑采摘、特色種植、鄉(xiāng)村美食等農(nóng)家體驗(yàn)，通過發(fā)展民宿盤活農(nóng)村閑置住房。此外，一些具有傳統(tǒng)文化、特色民居、名人故里等歷史底蘊(yùn)的村落，通過打造符合特定人群個(gè)性化需求的產(chǎn)品，有效盤活農(nóng)村閑置住房。

（一）探索多主體合作盤活農(nóng)村閑置住房的模式

四川和浙江兩省為盤活利用閑置農(nóng)房資源都進(jìn)行了大量實(shí)踐探索，取得不少成功經(jīng)驗(yàn)，形成了多種模式。以四川省眉山市丹棱縣順龍鄉(xiāng)幸福村為代表的“政府+企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的模式；以四川省峨眉山市桂花橋鄉(xiāng)新聯(lián)村（不知火）和樂山市夾江縣馬村鄉(xiāng)石堰村（宣紙）為代表的“特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃＋農(nóng)戶”模式；以浙江省德清縣為代表的“工商資本+農(nóng)戶”的模式；以浙江省紹興上虞區(qū)為代表的“產(chǎn)權(quán)交易公司+農(nóng)宅經(jīng)營服務(wù)站+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式。綜合來看，在各地探索過程中，多種模式靈活使用，村兩委領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)合作社發(fā)揮著重要橋梁作用，同時(shí)，也不乏“鄉(xiāng)賢能人”、“老支書”的帶頭作用。

從閑置農(nóng)房租賃盤活的角度來看，主要有三種模式：一是按照合同約定期限整幢租賃給承租人，一般租賃期限為15～30年不等，承租人可以根據(jù)自身意愿對(duì)房屋進(jìn)行改造裝飾裝修，用于自住或者對(duì)外經(jīng)營；二是采用主客共享的模式，房主將自住房屋的部分房間租賃給承租人，主要用于承租人居住；三是由企業(yè)通過村集體或者專業(yè)合作社，對(duì)村莊某一片區(qū)的閑置農(nóng)房進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)盤活，由企業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃、設(shè)計(jì)與運(yùn)營管理。

（二）發(fā)放宅基地及房屋租賃使用權(quán)證保障市場主體權(quán)益

依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，在堅(jiān)持“一戶一宅”的前提下，對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行確權(quán)登記是盤活閑置農(nóng)房的重要基礎(chǔ)。由于長期受祖居、世居等觀念的影響，宅基地在農(nóng)村“私風(fēng)”很盛，特別是在廣大沿海地區(qū)私下出租、轉(zhuǎn)讓已很普遍，存在管理不規(guī)范、管理有真空現(xiàn)象。部分已盤活農(nóng)房的相關(guān)主體的權(quán)利得不到保障。浙江省湖州市德清縣率先在全國出臺(tái)首個(gè)基于“三權(quán)分置”的宅基地管理辦法，向權(quán)益主體發(fā)放“三權(quán)證書”，極大盤活了農(nóng)村閑置住房利用。主要做法：一是，明確農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)不改變，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社作為集體土地所有權(quán)行使主體，保障村集體對(duì)農(nóng)村宅基地的所有權(quán)。二是，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村股份經(jīng)濟(jì)合作社聯(lián)合為集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)放宅基地農(nóng)戶資格權(quán)證書或證明，確認(rèn)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)面積、房屋租賃使用權(quán)面積，同時(shí)規(guī)定宅基地資格權(quán)原則上不得收回。這樣一來，即使農(nóng)民進(jìn)城落戶了，依然享有回村建房的資格，農(nóng)戶可以放心大膽地將閑置農(nóng)房抵押、出租、轉(zhuǎn)讓。三是，向承租人頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋租賃使用權(quán)白紙黑字物化下來，在規(guī)定年限內(nèi)還可以抵押和再轉(zhuǎn)讓，真正給市場主體吃下了“定心丸”。

（三）建立“互聯(lián)網(wǎng)+”閑置農(nóng)房產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺(tái)

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的建立。為更好地使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，近年來，全國在縣級(jí)層面建立了一系列要素交易所，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、要素流動(dòng)和資源配置發(fā)揮了重要作用。“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起大大提高了信息交換效率，有效解決信息不對(duì)稱問題，使農(nóng)村住房的所有權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)交易變的更加高效。

浙江紹興市上虞區(qū)為激活閑置農(nóng)房建立起“一廳兩網(wǎng)”，即一個(gè)實(shí)體交易大廳，兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)（上虞產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)、鄉(xiāng)路網(wǎng)）。采用線上線下相結(jié)合的方式，由專門團(tuán)隊(duì)對(duì)閑置農(nóng)房信息進(jìn)行采集、加工、審核、發(fā)布。創(chuàng)新制度建設(shè)，推行產(chǎn)權(quán)交易鑒證制度，建立抵押登記審核機(jī)制，搭建資金保證庫增強(qiáng)網(wǎng)站信譽(yù)度。區(qū)產(chǎn)權(quán)公司負(fù)責(zé)運(yùn)行的鄉(xiāng)路網(wǎng)，截止到2019年4月，累計(jì)上傳閑置農(nóng)房2679戶，激活鑒證閑置農(nóng)房1075宗，平臺(tái)建設(shè)取得了明顯成效。

（四）政府打造樣板激發(fā)村民盤活閑置農(nóng)房意愿

通過政府引領(lǐng)，自上而下，打造樣板，激活村民盤活閑置農(nóng)房意愿。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有一定比例的農(nóng)戶缺乏盤活閑置農(nóng)房的意識(shí)，通過政府的資源整合、樣板引路為農(nóng)戶帶來了實(shí)惠，激發(fā)了周邊村民盤活閑置農(nóng)房的意愿。四川省眉山市丹棱縣按照“規(guī)劃引領(lǐng)、整合資金、示范打造、招商引資”的方式，由縣長親自掛帥，通過整合涉農(nóng)、旅游、交通等方面資金，集中打造具有旅游資源優(yōu)勢(shì)的順龍鄉(xiāng)幸福古村，將閑置的民居改造為民宿。浙江省紹興市2018年以市委辦公室1號(hào)文的形式部署實(shí)施“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”，通過政府引領(lǐng)，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、房屋使用權(quán)“三權(quán)分置”辦法，采取出租、合作、合資等方式引入工商資本，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)權(quán)信息交易平臺(tái)，逐步激發(fā)了村民盤活閑置農(nóng)房的意愿，打造出閑置農(nóng)房盤活利用的“紹興樣本”。

二、盤活農(nóng)村閑置住房存在的主要問題

農(nóng)村房屋閑置的主要原因有，已進(jìn)城置業(yè)農(nóng)民家庭仍保留農(nóng)村房屋的，“一戶多宅”建新未拆舊房屋的，子女繼承逝去親人房屋的，另外，不具備居住條件的農(nóng)村危舊房也占有一定的比例。因此，必須客觀分析閑置農(nóng)房的區(qū)域自然稟賦、鄉(xiāng)村民俗、農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)等信息，分類探討存在的主要問題和障礙因素。

（一）進(jìn)城農(nóng)戶處置閑置住房意愿不強(qiáng)烈

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)比例的進(jìn)城農(nóng)戶不愿處置閑置住房。一是受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)村閑置住房還承載著許多農(nóng)村居民的“鄉(xiāng)愁記憶”，每逢重要節(jié)日特別是春節(jié)，還需要回鄉(xiāng)下祭祖、拜親訪友和短期居住，農(nóng)房仍然是重要載體。二是廣大農(nóng)村大城市周邊仍然存在一些非正規(guī)住房（小產(chǎn)權(quán)房）閑置，在租售、抵押等政策上存在處置困境。三是一些農(nóng)村閑置住房位置偏遠(yuǎn)、交通不便利、建設(shè)年代久遠(yuǎn)，改造盤活投入大、回報(bào)周期長，直接影響農(nóng)戶的處置意愿。四是進(jìn)城農(nóng)戶的收入水平一般高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入平均水平，具有較好的經(jīng)濟(jì)條件，在盤活閑置農(nóng)房經(jīng)濟(jì)效益不足的情況下，缺乏盤活農(nóng)村閑置住房的意愿。

（二）盤活閑置農(nóng)房的業(yè)態(tài)發(fā)展尚不成熟

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的豐富程度來看，當(dāng)前，閑置農(nóng)房的盤活利用主要集中在發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村文旅等業(yè)態(tài)，創(chuàng)業(yè)辦公、健康養(yǎng)生、電商物流等業(yè)態(tài)導(dǎo)入仍然不足。鄉(xiāng)村旅游上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，一些外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)不充分，收入水平不高，也制約了有意向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的積極性。

從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成熟度來看，由于缺乏統(tǒng)籌布局，鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展存在盲目跟風(fēng)、同質(zhì)化、功能結(jié)構(gòu)單一等問題。一些承租人對(duì)農(nóng)村閑置住房的改造建設(shè)脫離當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民情，缺乏融入當(dāng)?shù)亟ㄖ奈幕亍?/p>

（三）鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量不高

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施直接影響都市人群鄉(xiāng)村旅游的便利程度，鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到都市人群在鄉(xiāng)村的居住體驗(yàn)，兩者都間接影響到農(nóng)村閑置住房的盤活利用。當(dāng)前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，既有總量不足的問題，也有質(zhì)量不高的問題。根據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使在浙江這樣的經(jīng)濟(jì)大省，也存在農(nóng)村道路、水電、網(wǎng)絡(luò)等生活服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源等公共服務(wù)投入不充足，農(nóng)村居住環(huán)境、居住便利程度等與城鎮(zhèn)地區(qū)還存在差距。

（四）閑置農(nóng)房管理體制機(jī)制仍有待優(yōu)化

閑置農(nóng)房的管理存在多部門牽頭，職能界限不清晰，部門間溝通機(jī)制不順暢的問題?？h級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)房的建設(shè)管理，農(nóng)村危舊房改造，農(nóng)村住房困難家庭的居住問題及農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)?？h級(jí)自然資源部門負(fù)責(zé)宅基地“三權(quán)分置”改革，直接關(guān)系到宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的主體權(quán)益與市場流動(dòng)性?？h級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宅基地審批、農(nóng)村人居環(huán)境等。在農(nóng)村閑置住房盤活利用“房地一體”的思路下，各部門在體制機(jī)制仍然有待優(yōu)化。問題主要集中在，牽頭部門不明確、能力弱；閑置農(nóng)房改擴(kuò)建審批流程多、耗時(shí)長；閑置農(nóng)房退出機(jī)制補(bǔ)償?shù)?、不健全；農(nóng)宅服務(wù)站投入高、運(yùn)營難；閑置農(nóng)房激活后承租方稅負(fù)重等方面。

三、加快盤活農(nóng)村閑置住房的政策建議

盤活農(nóng)村閑置住房要尊重市場規(guī)律，政府為有條件盤活地區(qū)的閑置農(nóng)房提供政策支持。盤活農(nóng)村閑置住房的核心是激活農(nóng)民的盤活意識(shí)，而非簡單地對(duì)閑置農(nóng)房進(jìn)行設(shè)計(jì)改造。應(yīng)當(dāng)圍繞摸清底數(shù)加快登記、因地制宜集中資源優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新模式有序推進(jìn)、完善農(nóng)村治理體系、優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)水平等方面提出盤活農(nóng)村閑置住房的政策建議。

（一）摸清底數(shù)并登記確權(quán)為盤活閑置農(nóng)房奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

盤活農(nóng)村閑置住房的前提和基礎(chǔ)是準(zhǔn)確摸清閑置住房的情況。建議加快形成由省級(jí)政府統(tǒng)籌，縣（市）政府牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府具體落實(shí)的工作機(jī)制。結(jié)合農(nóng)村危舊房改造工作和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展，摸清農(nóng)村閑置或半閑置住房的存量、房屋情況、利用狀態(tài)以及農(nóng)村和房屋周邊環(huán)境等信息。建立本縣（市）農(nóng)村閑置住房信息數(shù)據(jù)庫。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，對(duì)閑置農(nóng)村住房進(jìn)行分類整治，可初步分為有償退出類、集中盤活類、單點(diǎn)盤活類、優(yōu)化提升類等，根據(jù)閑置農(nóng)房的基礎(chǔ)條件和市場需求，因地制宜、細(xì)化分類。

（二）集中資源優(yōu)勢(shì)形成合力推進(jìn)閑置農(nóng)房利用

統(tǒng)籌發(fā)揮本地特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)土民俗等資源要素優(yōu)勢(shì)，形成強(qiáng)大合力，推動(dòng)閑置農(nóng)房盤活利用。注重發(fā)揮城鄉(xiāng)資源要素的系統(tǒng)性、協(xié)同性、流動(dòng)性作用。在摸清本地閑置房情況基礎(chǔ)上，按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源特色和住房情況編制不同的開發(fā)利用方案。將盤活利用閑置農(nóng)房與推進(jìn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，發(fā)展民宿、養(yǎng)老養(yǎng)生、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、休閑運(yùn)動(dòng)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，吸引人才、資本、技術(shù)向農(nóng)村投入，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)人文交流互動(dòng)，重塑農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明。著力打造亮點(diǎn)品牌，不斷擴(kuò)大關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的影響力和美譽(yù)度，進(jìn)而形成外來消費(fèi)者流量穩(wěn)定、當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐黾雍烷e置房屋利用效益提升的良性狀態(tài)。

（三）創(chuàng)新模式適度放活有序推進(jìn)閑置農(nóng)房利用

對(duì)農(nóng)村閑置住房資源進(jìn)行盤活利用，需要?jiǎng)?chuàng)新政策辦法，統(tǒng)籌有序推進(jìn)。一是創(chuàng)新模式、適度放活。創(chuàng)新“一戶多宅”閑置農(nóng)房宅基地退回機(jī)制，適度放寬承租閑置農(nóng)房的市場主體范圍，堅(jiān)持租賃為主，流轉(zhuǎn)、入股、抵押為輔的方式。在確保農(nóng)戶基本住房條件的前提下，允許將宅基地和農(nóng)戶房屋使用權(quán)通過有限年期轉(zhuǎn)讓、入股、合作等方式流轉(zhuǎn)給單位和個(gè)人，年限原則上不超過30年。二是尊重意愿、保障權(quán)益。充分尊重農(nóng)民意愿，并注重農(nóng)民、村集體、企業(yè)三者利益關(guān)系的處理，完善權(quán)益保障措施，讓農(nóng)民能夠沒有后顧之憂地享受閑置房盤活利用帶來的財(cái)產(chǎn)性收入。三是統(tǒng)一規(guī)劃、有序推進(jìn)。建議編制鄉(xiāng)村整體發(fā)展規(guī)劃，對(duì)閑置或者半閑置的農(nóng)村住房進(jìn)行多元化利用，遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的自身規(guī)律，挖掘當(dāng)?shù)靥厣?、匯集能人巧匠、引進(jìn)社會(huì)資源，深度開發(fā)鄉(xiāng)村文化，融合形成促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民穩(wěn)定增收的新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)。

（四）完善農(nóng)村自治體系為盤活閑置農(nóng)房提供機(jī)制保障

完善農(nóng)村自治體系，建立與鄉(xiāng)村振興和盤活農(nóng)村閑置住房相適應(yīng)的基層治理機(jī)制。以村集體經(jīng)濟(jì)組織為責(zé)任主體，成立農(nóng)村閑置住房經(jīng)營管理合作社，進(jìn)城農(nóng)戶以閑置住房入股方式入社，通過村民自治，對(duì)閑置住房統(tǒng)一經(jīng)營、管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置住房的保值增值。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過成立農(nóng)村閑置住房經(jīng)營管理合作社形式，幫助農(nóng)戶開展閑置宅基地和房屋使用權(quán)租賃業(yè)務(wù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)對(duì)租賃雙方的監(jiān)督管理，對(duì)租賃合同進(jìn)行鑒證備案，規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，對(duì)承租方的開發(fā)利用和經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)和化解矛盾。大力宣傳盤活閑置農(nóng)房政策，做到公開透明，打消農(nóng)民顧慮，發(fā)揮基層政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織作用。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房交易平臺(tái)，引導(dǎo)進(jìn)城新市民購房家庭有序退回農(nóng)村宅基地。

（五）加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板助力盤活農(nóng)村閑置住房

推動(dòng)城鎮(zhèn)設(shè)施向農(nóng)村延伸，完善連接鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。優(yōu)化設(shè)施環(huán)境提高公共服務(wù)質(zhì)量不僅能夠改善農(nóng)民居住環(huán)境，也是建設(shè)宜居鄉(xiāng)村、盤活農(nóng)村閑置住房資源、滿足鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。結(jié)合當(dāng)前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)道路、供水、供電、排水、通信、污水處理、垃圾處理、廁所改造等基礎(chǔ)設(shè)施配套，增強(qiáng)公共服務(wù)功能。科學(xué)規(guī)劃、綜合整治，著力營造交通便利、設(shè)施完善、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境，提升公共服務(wù)水平，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提升工作支持，促進(jìn)閑置住房資源合理利用。