基于耕種者視角的耕地保護(hù)研究

鄭 雪，鄭榮寶，林沛鋒

(廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，廣東廣州510520)

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)評(píng)述

耕地是土地資源精華。耕地作為主要的生產(chǎn)要素之一，關(guān)系到全人類的糧食與生態(tài)安全，耕地保護(hù)一直備受?chē)?guó)內(nèi)外眾多學(xué)者的廣泛關(guān)注[1-5]。目前，關(guān)于耕地保護(hù)研究主要集中于以下方面：一是耕地保護(hù)政策與制度方面研究。世界上許多國(guó)家都高度重視耕地資源保護(hù)，分別頒布了適合國(guó)情的耕地保護(hù)法律與規(guī)章制度以保護(hù)、增值和合理利用耕地資源；我國(guó)是世界上實(shí)行耕地保護(hù)制度最為嚴(yán)格的國(guó)家[6-8]。二是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究。由于耕地保護(hù)體現(xiàn)了非市場(chǎng)價(jià)值，屬于正外部性和利他性的，故為此許多國(guó)家和地區(qū)制定了各具特色的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案降低弱化保護(hù)的外部性特征，并且通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)達(dá)地區(qū)扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)，使農(nóng)村地區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得以改善[9-11]。三是耕地保護(hù)存在的主要問(wèn)題、成因分析及相關(guān)對(duì)策建議。主要從耕地保護(hù)積極性、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與績(jī)效、數(shù)量與質(zhì)量統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)等方面探討耕地保護(hù)存在的問(wèn)題、主要成因及給出合適的對(duì)策建議[12-16]。

通過(guò)文獻(xiàn)疏理發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的研究較少?gòu)母髡叩慕嵌劝l(fā)現(xiàn)耕地保護(hù)存在的主要問(wèn)題。對(duì)耕地保護(hù)最直接的利用主體—自耕者或租用者缺乏深入的調(diào)研分析，耕地保護(hù)問(wèn)題沒(méi)有更全面的發(fā)現(xiàn)和分析，將無(wú)法滿足新形勢(shì)下對(duì)耕地保護(hù)的實(shí)際要求。此外，不同地區(qū)耕地保護(hù)存在的問(wèn)題與矛盾具有明顯的差異，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)更是面臨巨大的壓力。因此，加強(qiáng)我國(guó)快速城鎮(zhèn)化地區(qū)耕地保護(hù)的研究，彌補(bǔ)地區(qū)差異研究的不足成為必然趨勢(shì)。本文以廣州市部分地區(qū)為例，在實(shí)地訪談和調(diào)查問(wèn)卷的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)質(zhì)性分析方法有針對(duì)性地研究面向直接耕作者的耕地保護(hù)面臨的問(wèn)題與壓力，探討其成因，為政府部門(mén)制定相關(guān)的政策提供參考。

表1問(wèn)卷調(diào)查者的基本情況

二、研究方法及數(shù)據(jù)處理

（一）樣本來(lái)源及其說(shuō)明

考慮耕地保護(hù)涉及利益主體的復(fù)雜性，本次調(diào)研主要以直接從事農(nóng)業(yè)勞作的自耕者或租用者為調(diào)研對(duì)象。項(xiàng)目組從2017年3月開(kāi)始，通過(guò)對(duì)14個(gè)村進(jìn)行實(shí)地訪談和169個(gè)行政村發(fā)放1690份問(wèn)卷。受耕種者文化水平限制、因缺乏物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等因素影響，至同年5月底，僅回收1519份問(wèn)卷，問(wèn)卷回收率89.88%，剔除了66份無(wú)效問(wèn)卷，有效問(wèn)卷1453份，問(wèn)卷有效率為85.97%。為了在調(diào)查過(guò)程中方便研究，將廣州市耕地資源劃分為三個(gè)區(qū)域，核心區(qū)（包含荔灣區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)和黃浦區(qū)）、邊緣區(qū)（包含花都區(qū)、蘿崗區(qū)和番禺區(qū)）和外圍區(qū)（包含南沙區(qū)、增城區(qū)和從化區(qū)）。

（二）問(wèn)卷調(diào)查者基本情況

以耕種者為主的問(wèn)卷調(diào)查情況上看，在1453份有效問(wèn)卷中，主要以城市邊緣區(qū)和外圍區(qū)為主，平均年齡為47.12歲，這表明廣州市從事農(nóng)業(yè)耕作生產(chǎn)者主要以中年人為主。自耕者人數(shù)相對(duì)較少，僅233份，耕地租用者達(dá)1220份，這表明廣州市本地人直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿較低，家庭耕地主要以出租給外地人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主（表1）。

（三）可信度及有效度分析

為檢驗(yàn)本次調(diào)查問(wèn)卷的可靠性與真實(shí)性，對(duì)1453份的有效問(wèn)卷采用Cronbach's α系數(shù)法進(jìn)行信度測(cè)量，計(jì)算公式如下：

其中，K為量表中題項(xiàng)的總數(shù)，Si2為第i題得分的題內(nèi)方差，ST2為全部題項(xiàng)總得分的方差。SPSS軟件支持下，信度分析α為0.83＞0.75，表明量表信度非常好。

另外，為了檢驗(yàn)問(wèn)卷的重測(cè)信度，檢驗(yàn)調(diào)查問(wèn)卷的真實(shí)性，在問(wèn)卷收集后一個(gè)月內(nèi)隨機(jī)抽取100份問(wèn)卷以電話回訪方式進(jìn)行調(diào)查，得出重測(cè)信度達(dá)到0.89，大于0.7的可接受水平，表明問(wèn)卷的真實(shí)性良好。

三、結(jié)果與分析

（一）不同距離耕地生產(chǎn)的效益與存在的問(wèn)題

為了檢驗(yàn)廣州市核心區(qū)、邊緣區(qū)和外圍區(qū)耕地生產(chǎn)的效益是否具有一致性，采用方差分析法對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的結(jié)果進(jìn)行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)被調(diào)查者之間的差異達(dá)到顯著性水平，即不同距離之間耕地生產(chǎn)的效益并不一致(見(jiàn)表2、圖1)。

表2方差分析結(jié)果

圖1不同距離耕地生產(chǎn)的效益與存在的問(wèn)題

核心區(qū)的耕地細(xì)碎化顯著，耕地主要用于季節(jié)性蔬菜生產(chǎn)，生產(chǎn)效率較高，經(jīng)濟(jì)效益較好，平均每畝耕地年經(jīng)濟(jì)效益在5000元左右，年租金每畝在2000-2500元之間。核心區(qū)耕地附近的水源易遭受周邊工業(yè)廢水和生活廢水污染。邊緣區(qū)的耕地多集中連片分布，耕地主要從事蔬菜、甘蔗、地瓜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)。由于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，土壤受到的污染相對(duì)也較少，整體經(jīng)濟(jì)效益比較高，平均每畝耕地年經(jīng)濟(jì)效益在6000元以上，年租金整體也高于核心區(qū)的年租金，但是區(qū)域內(nèi)差異明顯，番禺居邊緣區(qū)租金首位。邊緣區(qū)耕地利用存在的主要問(wèn)題是大部分耕地使用者為外地人，缺乏保護(hù)耕地的意識(shí)，租用者為了追求農(nóng)作物的更高產(chǎn)量，不加節(jié)制的使用農(nóng)藥和化肥，導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降。外圍區(qū)主要為廣州市山地丘陵區(qū)，耕地主要從事水稻、香蕉、荔枝等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，耕地質(zhì)量和生產(chǎn)效率相對(duì)較低，平均每畝耕地年經(jīng)濟(jì)效益在3000元以下，年租金每畝在1000-2000元之間。耕地利用存在的主要問(wèn)題：一是山區(qū)耕地水利設(shè)施不夠完善；二是出現(xiàn)耕地撂荒、耕地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重；三是私自占用耕地為宅基地，存在違法用地現(xiàn)象。

（二）被調(diào)查者對(duì)耕地保護(hù)的意愿分析

同樣采用方差分析法對(duì)被調(diào)查者的不同狀況對(duì)耕地保護(hù)意愿是否存在差異，結(jié)果發(fā)現(xiàn)被調(diào)查者之間的差異達(dá)到顯著性水平（表3）。

表3方差分析結(jié)果

作為耕地保護(hù)最直接的主體，耕種者對(duì)耕地保護(hù)的意愿除了受政府政策實(shí)施、生活來(lái)源組成、耕地利用效益、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響外，不同年齡、性別、學(xué)歷的耕種者和自耕者與租用者之間的耕地保護(hù)意愿均有直接的不同。本文重點(diǎn)分析在不同年齡、性別、學(xué)歷的耕種者以及自耕者與租用者之間的耕地保護(hù)意愿存在的區(qū)別，如圖2所示。

不同年齡階段的被調(diào)查者中，隨著年齡增大對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)知越強(qiáng)烈、保護(hù)意愿越高；隨著距離城市中心的距離的增大，耕地保護(hù)意愿呈上升趨勢(shì)。其主要原因是城市的核心區(qū)與邊緣區(qū)，耕種者除了有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接收入外，還可以從事城市第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，收入的多元化使得耕地保護(hù)的意愿也隨之降低；而城市的外圍區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得可能成為家庭最為主要的收入，耕地保護(hù)意愿較為強(qiáng)烈。

圖2不同類型被調(diào)查者對(duì)耕地保護(hù)意愿分析

不同性別被調(diào)查者中，女性比男性多2倍左右，這表明即使在大城市周?chē)苯訌氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的女性比例仍然高于男性。其主要原因是知識(shí)文化水平較低的女性在大城市生活找到工作的難度明顯高于男性，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)成為這些女性的主要工作和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，所以女性相較于男性有更高的耕地保護(hù)意識(shí)。

不同學(xué)歷被調(diào)查者中，學(xué)歷越高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，對(duì)耕地保護(hù)的意愿越強(qiáng)，這表明隨著知識(shí)文化水平的提高，耕地保護(hù)就越受到重視。城市的核心區(qū)和邊緣區(qū)，耕地經(jīng)營(yíng)者的學(xué)歷以初中和高中為主，其保護(hù)耕地的意愿高于邊緣區(qū)的主要原因是這些外來(lái)耕地租用者在具備一定的種植、管理農(nóng)田的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的前提下才選擇租用當(dāng)?shù)厝说母剡M(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時(shí)保持耕地可持續(xù)生產(chǎn)率；而城市外圍區(qū)，耕地經(jīng)營(yíng)者以本地人為主，文化水平也相對(duì)較低，一般以小學(xué)和初中學(xué)歷為主，且耕地租金水平明顯低于核心區(qū)和邊緣區(qū)，是耕地保護(hù)意愿低的原因之一。

不同類型的耕種者中，自耕者比租用者的耕地保護(hù)意愿明顯更高，其主要原因是廣州市人均耕地占有量已非常少，耕地已經(jīng)成為自耕者非常重要的生產(chǎn)資源，所以耕地保護(hù)的意愿更為強(qiáng)烈。而部分耕地租用者耕地保護(hù)意愿較低的原因，一是租用者付出租金的目的，是為使耕地最大化利用以獲取最大利益回報(bào)；二是其可以自由更換租用的耕地，并不對(duì)耕地質(zhì)量變化負(fù)責(zé)。

（三）被調(diào)查者對(duì)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)施效果評(píng)價(jià)

2014年，廣東省財(cái)政廳下達(dá)11.2億元用于基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其中省財(cái)政按照30元/畝·年標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行，標(biāo)志經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度進(jìn)入具體實(shí)施階段。廣州市在2012年率先實(shí)行了耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，按照核心區(qū)500元/畝·年、邊緣區(qū)300元/畝·年、外圍區(qū)200元/畝·年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助資金，但這些資金主要是用于農(nóng)村土地整治、基本農(nóng)田后續(xù)管護(hù)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療等支出，真正落實(shí)到農(nóng)戶手里不到200元/畝·年，甚至部分地區(qū)并沒(méi)有實(shí)際發(fā)放，更是未發(fā)放到眾多的耕地租用者手中。據(jù)統(tǒng)計(jì)2016年廣州市人均GDP已經(jīng)達(dá)到145254元，僅次于深圳位列廣東省第二位?；诂F(xiàn)有的耕地保護(hù)補(bǔ)償并不能真正有效刺激農(nóng)戶耕地保護(hù)的意愿，可見(jiàn)有必要在原有的資金補(bǔ)助基礎(chǔ)上增加耕地保護(hù)補(bǔ)償力度，提高農(nóng)戶保護(hù)耕地的意愿和耕地保護(hù)的效果。

據(jù)調(diào)查結(jié)果分析得到：不同距離的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)施效果評(píng)價(jià)不一，隨著距城市中心距離越遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償評(píng)價(jià)越高（圖3）。核心區(qū)雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高，但農(nóng)戶或耕地租戶政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)最差，有人認(rèn)為是一項(xiàng)可有可無(wú)的制度，甚至有部分農(nóng)戶不愿意去領(lǐng)取補(bǔ)償金。其主要原因是核心區(qū)農(nóng)戶生活水平相對(duì)較高，原耕地承包權(quán)人通過(guò)自建房出租就可以達(dá)到相對(duì)富裕的水平，而耕地租用者則認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，通過(guò)耕地非農(nóng)化后其收益上升幾十倍甚至上百倍，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式進(jìn)行耕地保護(hù)的實(shí)施效果并不理想。而城市外圍區(qū)人均收入相對(duì)較低，幾百元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)當(dāng)?shù)馗N者仍有一定的激勵(lì)作用，有不少的村民意識(shí)到領(lǐng)取這些補(bǔ)助后必需加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，故雖然經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但政策實(shí)施效果相對(duì)較好。

圖3不同距離被調(diào)查者對(duì)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)施效果的評(píng)價(jià)

四、結(jié)論與建議

耕地保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策，不同地區(qū)耕地保護(hù)存在的問(wèn)題也有明顯的差異。本文在調(diào)查問(wèn)卷和實(shí)地訪談的基礎(chǔ)上，以廣州市部分地區(qū)為例，不同年齡、學(xué)歷、性別的耕種者對(duì)耕地保護(hù)意愿在不同區(qū)域有明顯的差異，自耕者相較于租用者有更強(qiáng)的耕地保護(hù)意愿。

（一）受地形、土壤污染等因素的影響，廣州市耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益在區(qū)位上有明顯的不同：城市邊緣區(qū)地勢(shì)平坦，土壤肥沃，受工業(yè)染污較小，耕地利用效益最高；城市外圍區(qū)為山地丘陵地貌，耕地利用率與經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低；而城市核心區(qū)雖處與城鎮(zhèn)人口密集區(qū)，在地理位置上有更大的優(yōu)勢(shì)，但受環(huán)境污染影響，耕地利用效益并沒(méi)有占據(jù)區(qū)域效益最高位置。

（二）不同年齡、學(xué)歷、性別的自耕者和租用者之間對(duì)耕地保護(hù)的意愿有明顯的區(qū)別，這種區(qū)別還受距城市中心距離的影響?？傮w上看，耕種者對(duì)耕地保護(hù)愿意整體較低，城市耕地保護(hù)壓力大。

（三）廣州市是我國(guó)較早推行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施的城市之一，但是補(bǔ)償力度不明顯，農(nóng)戶受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行耕地保護(hù)動(dòng)力不足。首先，耕地保護(hù)補(bǔ)償真正能發(fā)放到農(nóng)戶手里的數(shù)額并不多，也未根據(jù)實(shí)際情況對(duì)耕地租用者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其次，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償對(duì)象不合理，使得被調(diào)查者對(duì)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償效果在不同區(qū)域間評(píng)價(jià)存在差異性，整體評(píng)價(jià)不高。

針對(duì)以上三點(diǎn)結(jié)論，提出以下幾點(diǎn)政策建議：

（一）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)耕地的種植作物指導(dǎo)和科學(xué)種植知識(shí)培訓(xùn)。農(nóng)作物隨市場(chǎng)變化較大，容易出現(xiàn)跟風(fēng)種植，影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)部門(mén)需有建設(shè)性的列出不同季節(jié)性的適合當(dāng)?shù)赝寥李愋头N植的作物供耕作者選擇，并定期舉行種植技術(shù)培訓(xùn)或出版農(nóng)業(yè)報(bào)，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)種植，進(jìn)而保障農(nóng)戶生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性和耕地安全性。

（二）提高耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。基于不少村落的補(bǔ)貼都沒(méi)有落到實(shí)際耕種者手中或補(bǔ)償較低情況得知廣州市的耕地保護(hù)激勵(lì)補(bǔ)償激勵(lì)效果較為一般。為了提高農(nóng)戶（自用者和租用者）的耕地保護(hù)意識(shí)，應(yīng)相應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)耕地的實(shí)際收益采取邊緣區(qū)—外圍區(qū)—核心區(qū)的階梯制補(bǔ)償制度。

（三）整治工業(yè)企業(yè)非法排放“三廢”，防止污染周邊農(nóng)田。耕地土壤層污染嚴(yán)重導(dǎo)致耕地質(zhì)量嚴(yán)重下降，其中影響最為直接的是耕種者。對(duì)于污染工業(yè)企業(yè)采取的措施應(yīng)是嚴(yán)禁排放沒(méi)有處理過(guò)不達(dá)標(biāo)的“水、氣、工業(yè)廢料”，而不是采取罰款的方式進(jìn)行限制工業(yè)排放“三廢”，只有更嚴(yán)厲的處罰政策才能在根本上制止污染行為。