環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體研究

蔡俊奇

摘 要： 自“十九大”提出 “建設(shè)美麗中國(guó)”始，環(huán)境問(wèn)題再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2017年，檢察機(jī)關(guān)被賦予提起公益訴訟的職權(quán)，與政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織一起在公益訴訟領(lǐng)域形成“三足鼎立”的格局。但是，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的缺乏，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織能力的差異以及各啟動(dòng)主體之間合作與協(xié)調(diào)不夠靈活等，依舊制約公益訴訟在環(huán)境領(lǐng)域的開展。激發(fā)并營(yíng)造有利于環(huán)境公益訴訟主體積極性得到發(fā)揮的外部環(huán)境，積極推進(jìn)相應(yīng)配套技術(shù)性和制度性措施的完善，以推動(dòng)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，助力生態(tài)、綠色、美麗中國(guó)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 美麗中國(guó);環(huán)境公益訴訟;啟動(dòng)主體;檢察機(jī)關(guān)

中圖分類號(hào)： D9?? ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.079

人類認(rèn)識(shí)并改造自然，是人類得以生存和發(fā)展的前提。人類在開發(fā)自然的過(guò)程中逐漸認(rèn)識(shí)到，只有遵循自然規(guī)律，才能避免對(duì)大自然造成不可挽回的損害，同時(shí)也才能避免人類自身受到傷害。換言之，人類自身命運(yùn)與大自然休戚與共、風(fēng)雨同舟是歷史選擇的結(jié)果。

早在2005年8月15日，習(xí)近平在浙江調(diào)研時(shí)提出， “我們過(guò)去講既要綠水青山，又要金山銀山，實(shí)際上綠水青山就是金山銀山?！边@是“綠水青山就是金山銀山”這一高屋建瓴的理論判斷，首次出現(xiàn)在中國(guó)的政策話語(yǔ)中。2016年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布報(bào)告，認(rèn)為中國(guó)目前所取得的生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)所提倡的生態(tài)文明建設(shè)理念，是可持續(xù)發(fā)展可以參考的重要模式。2017年10月8日，黨的“十九大”報(bào)告進(jìn)一步指出，應(yīng)當(dāng)大力提倡“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享” 的發(fā)展理念，在推進(jìn)綠色發(fā)展的過(guò)程中應(yīng)“加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向”，實(shí)行“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，積極“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。

不難發(fā)現(xiàn)，萌生于浙江的生態(tài)文明建設(shè)理念，已經(jīng)成為全國(guó)乃至全世界可持續(xù)發(fā)展的重要思想源泉。同時(shí)，也應(yīng)注意到，“十九大”報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，要關(guān)注通過(guò)法律制度和政策導(dǎo)向來(lái)確保綠色發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)。環(huán)境公益訴訟，則是促進(jìn)綠色發(fā)展的重要法律設(shè)計(jì)。本文從環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體的角度，探討如何創(chuàng)造有利于發(fā)揮環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體積極性的氛圍，積極推進(jìn)相應(yīng)配套技術(shù)性和制度性措施的完善，以推動(dòng)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，助力生態(tài)、綠色、美麗中國(guó)的建設(shè)。

1 環(huán)境問(wèn)題治理及環(huán)境公益訴訟

隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)在工業(yè)化強(qiáng)國(guó)建設(shè)過(guò)程中消耗大量資源，面臨的環(huán)境壓力也越來(lái)越大。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資源能源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，是我國(guó)需要解決的突出問(wèn)題。自然界與人類活動(dòng)的作用會(huì)使周圍的環(huán)境質(zhì)量下降或引起生態(tài)失調(diào)，這些變化也會(huì)反過(guò)來(lái)阻礙我們正常的生產(chǎn)與生活等等，這些都可稱為環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題通常分為環(huán)境污染和生態(tài)問(wèn)題，前者由人類不合理開發(fā)引起并經(jīng)常地成為后者的直接原因。它們不僅危害人類健康生活，更阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。目前，中國(guó)部分地區(qū)的環(huán)境盡管得到一定程度的改善，但是從整體上來(lái)看，環(huán)境惡化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于改善的速度，這樣的不平衡現(xiàn)象越發(fā)變得嚴(yán)重。因此，確立積極有效的環(huán)境治理方案與監(jiān)督模式可謂迫在眉睫。

公益訴訟制度，在環(huán)境領(lǐng)域的適用，稱之為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟作為保護(hù)環(huán)境的重要法律武器，對(duì)于公眾參與環(huán)境監(jiān)督，維護(hù)公共環(huán)境利益具有積極作用，值得大力提倡和推動(dòng)。具體而言，環(huán)境公益訴訟，是指由環(huán)境公益訴訟主體針對(duì)環(huán)境遭受損害的情形，由法律指定特定主體，就該侵害情形向特定的主體基于維護(hù)公共利益，向法院提起的公益訴訟。到目前為止，我國(guó)先后在全國(guó)建立了不少環(huán)境保護(hù)法院，環(huán)境治理工作不斷取得新進(jìn)展，公民參與環(huán)境治理的途徑也在逐漸多元化。當(dāng)前，環(huán)境方面公益訴訟的順利推進(jìn)，為保護(hù)公共環(huán)境、維護(hù)公共利益做出了重要的貢獻(xiàn)。但是，環(huán)境公益訴訟本身，既有的民事和行政訴訟制度相比較，在很多方面還存在有許多的不同之處。因而也造成了諸如訴訟主體資格較窄且差異較大、相關(guān)概念的含義界定模糊、具體規(guī)則不完善等阻礙其推廣實(shí)踐的難題，成為制約公眾更好地參與環(huán)境治理的主要因素，環(huán)境公益訴訟主體相關(guān)問(wèn)題亟待解決。

2 環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體的范圍和現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體，即提起此類訴訟的當(dāng)事人。2017年7月1日起，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，使得環(huán)境公益訴訟的主體擴(kuò)大為人民檢察院、社會(huì)公益團(tuán)體、個(gè)人等。隨著各地環(huán)境公益訴訟的法律實(shí)踐陸續(xù)展開，其啟動(dòng)主體模式逐漸成形，檢察機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)與社會(huì)組織“三足鼎立”的格局初步建立。

從法律實(shí)施效果來(lái)看，因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r并不均衡，與此相應(yīng)，地方實(shí)施民訴法和司法解釋的配套規(guī)定有待完善，影響了法律的實(shí)施效果。以浙江省為例，盡管從20世紀(jì)80年代開始便不斷出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，已經(jīng)建立起綜合干預(yù)的環(huán)境保護(hù)制度（據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前浙江省范圍內(nèi)生效的環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)17件，地方性法規(guī)49件，省級(jí)政府規(guī)章72件，環(huán)保部規(guī)章31件，規(guī)范性文件110件，截至2017年8月， 浙江省范圍內(nèi)現(xiàn)行有效的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)879件），但“較之于實(shí)體法律規(guī)范，浙江省有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟方面的程序法律規(guī)范數(shù)量明顯不足”。換言之，地方立法進(jìn)程和立法水平的局限，已成為制約環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)有效實(shí)施的重要因素之一。

就法律實(shí)踐思維慣性而言，盡管我國(guó)已經(jīng)在有些地區(qū)試行了環(huán)境公益訴訟制度，但對(duì)于這些試點(diǎn)地區(qū)以外的檢察機(jī)關(guān)而言，尚缺乏提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（2015年，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)的決定》，為加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議決定授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，其中不包括浙江?。?，除此之外，長(zhǎng)久以來(lái)所形成的輿論氛圍以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)保問(wèn)題的非激勵(lì)性評(píng)價(jià)，也嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力。孫洪坤（2014）提到：“有關(guān)部門故意迎合新聞媒體，欲通過(guò)新聞報(bào)道提高政績(jī)知名度。不乏有專門為媒體作秀的環(huán)境公益訴訟案件，爭(zhēng)先恐后地爭(zhēng)取‘首例、‘影響力等等”，造成了檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的不良輿論氛圍）。

此外，還存在環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人的“理性冷落”，因?yàn)楣伯a(chǎn)品具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。這就導(dǎo)致了公共產(chǎn)品在提供過(guò)程中存在嚴(yán)重的 “搭便車 ”現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致“理性冷漠”的發(fā)生。即：原告在對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行“成本—效益”分析之后，只有在收益大于成本的情況下，當(dāng)事人基于經(jīng)濟(jì)考慮，才會(huì)采取行動(dòng)。這就使得法律糾紛變得復(fù)雜，甚至出現(xiàn)零起訴案件的現(xiàn)象。造成當(dāng)環(huán)境糾紛發(fā)生時(shí)不能得到及時(shí)有效的救濟(jì)，無(wú)法維護(hù)涉事當(dāng)事方的合法權(quán)益，從而可能導(dǎo)致當(dāng)事人將糾紛解決復(fù)雜化。

3 環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體制度的完善

2017年民事訴訟法修訂前，檢察機(jī)關(guān)能否作為適格主體參與環(huán)境公益訴訟，各地一直實(shí)踐不一。檢察實(shí)踐表明，因?yàn)闊o(wú)法確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的合理訴訟主體地位，使得國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在環(huán)境問(wèn)題處理方面進(jìn)行訴訟顯得處處掣肘。以浙江省為例，作為公益訴訟非試點(diǎn)地區(qū)，盡管有浙江省檢察院與省環(huán)保廳聯(lián)合制定的《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》（該文件旨在建立涉及環(huán)保的民事行政申訴案件立案調(diào)查、支持起訴、督促起訴、環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制，探索環(huán)境公益訴訟制度，推進(jìn)浙江生態(tài)文明建設(shè)）作為指導(dǎo)，但檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上并不能更加有效地參與環(huán)境公益訴訟案件的處理，僅能通過(guò)支持起訴（2010年，浙江省全年共在環(huán)保領(lǐng)域支持起訴47件，督促、協(xié)助環(huán)保部門追繳拖欠的排污費(fèi)241件（次）），或者啟動(dòng)公益訴訟訴前程序（2017年，浙江省全年共發(fā)出訴前檢察建議201件，行政機(jī)關(guān)已糾正違法或履行職責(zé)152件;督促處理固體廢物8.5萬(wàn)噸，整改非法占用農(nóng)耕地8.4萬(wàn)平方米，收回國(guó)有財(cái)產(chǎn)、土地出讓金和權(quán)益價(jià)值1.5億元）和發(fā)出訴前建議等方式，有限度地履行法律監(jiān)督職能。2018年，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)得到解決：人民檢察院可以以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，并且依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)。該解釋充分說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟的案件中不再是輔助性主體，而是具有了獨(dú)立的起訴主體資格。

為更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體改革所帶來(lái)的積極效應(yīng)。在實(shí)踐中，應(yīng)加快地方各個(gè)層級(jí)配套立法或者實(shí)施細(xì)則的制定，積極地落實(shí)和貫徹環(huán)境公益訴訟制度，重點(diǎn)關(guān)注程序性規(guī)范的完善。在社會(huì)上創(chuàng)造“環(huán)境問(wèn)題人人有責(zé)、環(huán)境破壞人人受損”的良好氛圍，支持環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體尤其是檢察機(jī)關(guān)的工作。

此外，從利益分配的角度來(lái)看，由于公益訴訟的原告不能從案件勝訴 中獲得直接經(jīng)濟(jì)利益，因而公益訴訟就不可能產(chǎn)生傳統(tǒng)私益訴訟一樣的激勵(lì)機(jī)制。正因如此，有必要在公益訴訟案件中引人“賞金獵人”制度。即：勝訴的原告有權(quán)獲得包括律師費(fèi)在內(nèi)的全部訴訟成本的補(bǔ)償。通過(guò)調(diào)動(dòng)個(gè)人的逐利動(dòng)機(jī)，使得那些原本不可能提起訴訟的案件成為可能。因此，為提高我國(guó)公民發(fā)動(dòng)環(huán)境公益訴訟的積極性，我國(guó)也可以借鑒此制度，明確規(guī)定勝訴原告可以主張敗訴的被告支付一定的損害賠償金作為獎(jiǎng)勵(lì)。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度經(jīng)過(guò)多年的完善，現(xiàn)在已經(jīng)逐漸步入正軌。但是，依舊受到法律實(shí)施效果，法律實(shí)踐思維慣性，環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人的“理性冷落”以及長(zhǎng)久以來(lái)所形成的輿論氛圍以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)保問(wèn)題的負(fù)面評(píng)價(jià)等影響和制約，無(wú)法充分發(fā)揮公益訴訟制度的效用。從檢察實(shí)踐、社會(huì)氛圍以及利益分配等方面出發(fā)，創(chuàng)造有利于發(fā)揮環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體積極性的氛圍，積極推進(jìn)相應(yīng)配套技術(shù)性和制度性措施的完善，對(duì)于推動(dòng)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，助力生態(tài)、綠色、美麗中國(guó)建設(shè)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

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