村級工業(yè)園的演進(jìn)歷程與未來發(fā)展

張開澤

摘 要：佛山是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的制造業(yè)大市，村級工業(yè)園曾對佛山市的發(fā)展做出過重要貢獻(xiàn)，但在高質(zhì)量發(fā)展的新的要求下，村級工業(yè)園已成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市提升和生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵問題。因此，佛山市在全國率先推進(jìn)村級工業(yè)園改造，以盤活利用低效產(chǎn)業(yè)用地資源，為發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)騰出更多的空間。但園區(qū)改造的舉措及其改造方向必須建立在對村級工業(yè)園發(fā)展歷史充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)歷史理性。

關(guān)鍵詞：村級工業(yè)園;村級工業(yè)園改造;農(nóng)村股份合作制;農(nóng)村城市化;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

中圖分類號：TU984.13 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）14-0040-04

村級工業(yè)園是特定歷史時期、特定政策的產(chǎn)物，歷史總是帶有一定的規(guī)律性，國內(nèi)其他城市園區(qū)發(fā)展都具有不同程度的歷史相似性。近年來，佛山市在全國率先推進(jìn)村級工業(yè)園升級改造，其經(jīng)驗(yàn)對國內(nèi)其他城市有一定的借鑒意義。故本文以佛山為分析樣本，分析佛山市村級工業(yè)園演進(jìn)歷程和未來發(fā)展走向，期望對國內(nèi)其他具有相似特征的城市有所啟示。

一、分析樣本的典型特征

佛山市作為本文的分析樣本，具有如下幾方面的典型特征：

一是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。2018年全國綜合實(shí)力百強(qiáng)區(qū)排行榜[1]顯示，佛山市五區(qū)全部上榜并進(jìn)入前五十強(qiáng)，其中順德區(qū)、南海區(qū)、禪城區(qū)、三水區(qū)、高明區(qū)分別排名第1、2、16、34和42，順德、南海兩區(qū)連續(xù)多年蟬聯(lián)全國百強(qiáng)區(qū)冠亞軍。作為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，佛山市是全國重要的制造業(yè)生產(chǎn)基地，也是目前國家唯一的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點(diǎn)城市，2017年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值2.24萬億元，其中規(guī)模以上民營工業(yè)總產(chǎn)值1.58萬億元，占比達(dá)70.5%;民營工業(yè)對全市工業(yè)增長貢獻(xiàn)率為81.6%（數(shù)據(jù)來源于2018年佛山市政府工作報(bào)告），而民營企業(yè)主要集中在村級工業(yè)園。

二是土地資源供給緊張。2018年佛山全市土地開發(fā)強(qiáng)度①已達(dá)35%，其中禪城區(qū)達(dá)71%，南海、順德兩區(qū)已超過50%。目前，佛山市工業(yè)用地指標(biāo)矛盾十分突出，許多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目因?yàn)橥恋鼐o張而不能落戶，不少優(yōu)質(zhì)企業(yè)在增資擴(kuò)產(chǎn)時也因無法解決用地問題而被迫外遷，土地供需矛盾突出是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的通病。

三是村級工業(yè)園規(guī)模大但產(chǎn)出低。據(jù)佛山市于2018年的統(tǒng)計(jì)，②全市村級工業(yè)園共有1 025個，村級工業(yè)園用地為19 577.35公頃，零散用地為1 149.69公頃，村級工業(yè)園和零散用地總面積約20 727公頃，約占全市工業(yè)用地面積的80%，但其產(chǎn)值卻僅占全市總量的20%。其中南海在村級工業(yè)園總數(shù)、園區(qū)用地以及零散用地三方面均為最高，分別占全市的59.7%、61.3%、51.1%，村級工業(yè)園占全區(qū)總工業(yè)用地的44%，但其產(chǎn)值僅占全區(qū)總工業(yè)產(chǎn)值的10%;而順德區(qū)的村級工業(yè)園總數(shù)、園區(qū)用地以及零散用地在全市中占比分別為21.5%、23.8%、21.2%，但其工業(yè)產(chǎn)值和稅收僅對全區(qū)貢獻(xiàn)27%和4.3%。故推進(jìn)村級工業(yè)園改造、盤活低效產(chǎn)業(yè)用地資源成為佛山的策略性選擇。

四是全國最早推進(jìn)村級工業(yè)園改造。2007年6月在全國率先推進(jìn)“三舊”改造，其中“舊廠房”改造即具有村級工業(yè)園改造的內(nèi)涵;2014年佛山市在全國率先明確推進(jìn)村級工業(yè)園改造。因此，佛山的改造經(jīng)驗(yàn)對全國有重要的借鑒價(jià)值。

二、佛山市村級工業(yè)園發(fā)展歷程回顧

（一）改革開放伊始至1992年：萌芽階段的村級工業(yè)園

改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制促進(jìn)了佛山市勞動力的解放，獲得解放的勞動力自發(fā)地流向發(fā)展社隊(duì)企業(yè)。①受當(dāng)時國家土地管理法律、法規(guī)的限制，包括集體、私營企業(yè)（包括掛靠集體企業(yè)的私營企業(yè)）及個體經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的社隊(duì)企業(yè)用地難以得到國有土地的供應(yīng)支持。但后來受國家改革開放政策②影響，國家法律在土地、規(guī)劃、企業(yè)登記方面對農(nóng)村利用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的限約相對較松，③富有智慧和膽略的佛山人依靠村集體所有地，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為分散，點(diǎn)狀分散的企業(yè)個體基本遍布佛山農(nóng)村各地，被人們概括為“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”。

企業(yè)本身具有天然的自發(fā)集聚性，“點(diǎn)狀分散”的企業(yè)個體不斷向著“塊狀聚集”的工業(yè)園區(qū)方向發(fā)展。到20世紀(jì)80年代末，佛山出現(xiàn)了越來越多“塊狀聚集”的“工業(yè)片”[2]，其中順德、南海以及原佛山城區(qū)、石灣區(qū)的個別“工業(yè)片”規(guī)模已經(jīng)很大了。此時的“工業(yè)片”均由村自發(fā)命名，有的甚至沒命名，“工業(yè)區(qū)”概念開始取代“工業(yè)片”概念，而“村級工業(yè)園”概念開始在社會上使用，但尚未正式出現(xiàn)在政府規(guī)范性文件上。

（二）1992—2003年：農(nóng)村股份合作制下的村級工業(yè)園

1992年起，我國正式施行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，受此影響，佛山村級工業(yè)園出現(xiàn)了一個爆發(fā)式增長過程，而伴隨經(jīng)濟(jì)的急速發(fā)展，佛山農(nóng)村社會矛盾也日趨復(fù)雜。從1992年起，南海開始探索以土地為中心的農(nóng)村股份合作制改革化解農(nóng)村社會矛盾，其做法是“資產(chǎn)折股，量化到人，合股經(jīng)營，按股分紅”。農(nóng)村股份合作制改革后，村集體作為土地所有權(quán)人的代表重新獲得了土地經(jīng)營權(quán)，分散的土地和物業(yè)被調(diào)整收編，土地零碎分散的經(jīng)營格局逐漸被打破，集體土地集中經(jīng)營的趨勢日漸明朗，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也開始破題。佛山村級工業(yè)園逐漸形成了“以土地股份合作制為核心、以行政村統(tǒng)租為主、用地使用權(quán)能夠依法合理流轉(zhuǎn)”的新模式。

由于農(nóng)村股份合作制改革主要是由政策而非國家法律調(diào)整，其政策目標(biāo)所指向的是相對較為宏觀的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會管理，而非直指具體的村級工業(yè)園改造。因此，總體上看，此階段的村級工業(yè)園“欠缺規(guī)劃指導(dǎo)、布局分散、土地利用率低、行政監(jiān)管難度大”的現(xiàn)狀未發(fā)生根本改變，園區(qū)企業(yè)逐利的短視性所導(dǎo)致的安全隱患和環(huán)保問題日益嚴(yán)峻，五區(qū)政府先后對村級工業(yè)園開展了一系列的專項(xiàng)整治行動，但效果未盡如人意，形勢發(fā)展逼迫佛山市政府繼續(xù)探索對村級工業(yè)園進(jìn)行優(yōu)化整合。

（三）2003—2007年：整合、清理整頓時期的村級工業(yè)園

此階段珠三角地區(qū)如深圳、東莞等城市開始探索將“村級工業(yè)園整合到鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)”，佛山也于2003年密集出臺了一系列政策文件，試圖將“現(xiàn)有村級工業(yè)園逐步整合到鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)”。

結(jié)合經(jīng)濟(jì)環(huán)境、土地市場和農(nóng)村社會綜合情況分析，佛山市當(dāng)時將村級工業(yè)園整合為鎮(zhèn)級工業(yè)園，對經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境應(yīng)該是最為有利的。但上述政策出臺不久，針對呈現(xiàn)“圈地運(yùn)動”與“土地投機(jī)”特征的“開發(fā)區(qū)熱”，國家對園區(qū)的政策進(jìn)行了調(diào)整。2003年12月30日國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限》，規(guī)定“縣級及以下政府批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，一律撤銷”，其后佛山市有關(guān)“村級工業(yè)園整合到鎮(zhèn)級工業(yè)園”的步伐便停頓下來，轉(zhuǎn)為推進(jìn)各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）清理整頓工作，2004年佛山市撤銷了28個鎮(zhèn)一級以下的工業(yè)園區(qū)。受此影響，在相當(dāng)長的一個時期里，“村級工業(yè)園”概念不再出現(xiàn)在佛山市區(qū)兩級政府的規(guī)范性文件中，但社會上仍習(xí)慣性地延續(xù)使用“村級工業(yè)園”的概念。在村集體建設(shè)用地上合法成立的企業(yè)仍不斷增長，違法用地和違法建設(shè)難以遏制。

（四）2007—2017年：“三舊”改造中的村級工業(yè)園

2007年6月，佛山市開始布局推進(jìn)“三舊”改造，主要改造“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”。其中“舊廠房”即為鎮(zhèn)（街）、村和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房，嚴(yán)重影響城市觀瞻的臨時建筑，并計(jì)劃用3年時間，重點(diǎn)改造“20世紀(jì)90年代及以前建設(shè)的單層簡易結(jié)構(gòu)舊廠房”。此時的“三舊”改造未直接指向村級工業(yè)園，但其實(shí)質(zhì)是改造村級工業(yè)園，且隨著改造的推進(jìn)，“舊廠房”改造逐步轉(zhuǎn)為村級工業(yè)園改造，佛山市有關(guān)“三舊”改造的市級政策文件開始重新使用了“村級工業(yè)區(qū)”的概念，此后該概念在佛山市區(qū)兩級政府文件有關(guān)“三舊”改造和村級工業(yè)園改造的文件頻繁使用，廣東省級政府層面的政策文件中也開始重新見到“村級工業(yè)園”或“村級工業(yè)區(qū)”的概念。

2014年8月南海區(qū)獲省政府批復(fù)成為廣東省唯一開展新一輪深化“三舊”改造綜合試點(diǎn)單位。由于“三舊”改造綜合試點(diǎn)實(shí)踐終究無法繞開村級工業(yè)園升級改造，南海區(qū)在推進(jìn)“三舊”改造綜合試點(diǎn)的同時先后出臺一系列政策，目標(biāo)直接指向村級工業(yè)園升級改造。此后，村級工業(yè)園改造作為一項(xiàng)相對獨(dú)立的政策與“三舊”改造同時并存。

佛山市在園區(qū)改造中逐漸形成了六種園區(qū)改造模式：區(qū)或鎮(zhèn)公有資產(chǎn)出資改造模式、鎮(zhèn)村聯(lián)合改造模式、村集體與運(yùn)營企業(yè)合作模式、村集體自主改造模式、企業(yè)自主開發(fā)改造模式、社會資本參與改造模式。園區(qū)改造的四大基礎(chǔ)制度也逐漸成形：一是園區(qū)違建整治制度，這是針對村級工業(yè)園現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)規(guī)范化改造的基礎(chǔ);二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)制度，這是確定村級工業(yè)園改造類型的基礎(chǔ)制度;三是土地前期整理制度，這是吸引社會資本規(guī)范參與村級工業(yè)園改造的基礎(chǔ)制度;四是低效園區(qū)的識別和改造標(biāo)準(zhǔn)體系，這是解決村級工業(yè)園“為何要改”和“改成什么”問題的基礎(chǔ)制度。

（五）2018年至今：全面綜合整治的村級工業(yè)園

隨著村級工業(yè)園改造政策日趨成熟，到了2018年，佛山市適時調(diào)整政策，先后出臺《佛山市村級工業(yè)園整治提升實(shí)施方案（2018—2020年）》《佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)劃定》《佛山市城市棕線管理辦法》和《關(guān)于深入推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作的實(shí)施意見（試行）》等文件，采取“全面綜合整治提升試點(diǎn)與環(huán)保、衛(wèi)生、安全等專項(xiàng)整治并舉”的方式，推動村級工業(yè)園的全面綜合整治。在佛山市五區(qū)中，南海區(qū)以前所未有的力度打響村級工業(yè)園全面綜合整治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，順德區(qū)更是直接把村級工業(yè)園改造列為區(qū)黨委和政府的頭號工程。在全面綜合整治階段，佛山市將村級工業(yè)園用地分為拆除重建、綜合整治、復(fù)墾復(fù)綠、功能轉(zhuǎn)變四大類別，強(qiáng)調(diào)連片改造和混合開發(fā)，目標(biāo)是打造出一批產(chǎn)業(yè)高端、功能完善、運(yùn)營專業(yè)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，轉(zhuǎn)化出一批經(jīng)濟(jì)效益可觀、社會效益顯著的高品質(zhì)城市空間。

三、村級工業(yè)園演進(jìn)的啟示及其未來的發(fā)展方向

從佛山市的村級工業(yè)園演進(jìn)歷程可以看到，村級工業(yè)園與農(nóng)村承包責(zé)任制的形成和發(fā)展有共通之處：兩者都是在國家法律政策和地方政策的鼓勵或默許下，以自發(fā)或半自發(fā)的方式形成和發(fā)展的，其間經(jīng)歷了地方政策的“試驗(yàn)—復(fù)制—推廣”的過程，并逐漸成為推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。因此，村級工業(yè)園是國家法律政策與地方政策綜合作用的產(chǎn)物。村級工業(yè)園“自下而上”的形成模式，既體現(xiàn)了在特定發(fā)展階段社會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的包容性，也反映了我國各項(xiàng)改革早期“摸著石頭過河”的基本特征。

從歷史上看，村級工業(yè)園對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展固然功不可沒。但隨著社會的發(fā)展，村級工業(yè)園自發(fā)或半自發(fā)的形成和發(fā)展方式所必然具有的缺陷，導(dǎo)致其土地低效、產(chǎn)業(yè)低端、環(huán)保安全隱患等問題越來越突出，已成為影響地方高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙，故當(dāng)前對村級工業(yè)園改造的重要性不言而喻。但村級工業(yè)園改造各項(xiàng)政策制定必須回溯并直面園區(qū)形成和發(fā)展的歷史，并在改造舉措的選擇上體現(xiàn)歷史理性，充分考慮我國相關(guān)政策的演進(jìn)歷史及其影響，按照信賴保護(hù)原則保障園區(qū)各方的合法合理利益，切忌“一刀切”。

鑒于村級工業(yè)園目前尚未獲得國家政策正式確認(rèn)，結(jié)合國家對土地管理日益加強(qiáng)的發(fā)展趨勢，未來村級工業(yè)園恐怕很難像農(nóng)村承包責(zé)任制那樣被國家政策所肯定，故當(dāng)前各地村級工業(yè)園改造應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的國家政策和法律，以確保改造目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，我們必須承認(rèn)，村級工業(yè)園與城市化是一對矛盾的存在，兩者同時共存并不協(xié)調(diào)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都在全力推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，隨著城市化程度的日益提高，園區(qū)改造后的管理也應(yīng)與城市化相適應(yīng)。

筆者認(rèn)為，為確保改造后的園區(qū)與國家政策相吻合、與城市化進(jìn)程相適應(yīng)，改造后的園區(qū)宜采取“淡化行政級別，創(chuàng)新行政管理”的策略。所謂“淡化行政級別”是指園區(qū)的名稱前不再冠以“村級”、“鎮(zhèn)級”或“區(qū)級”，而是成立縣（區(qū)）級園區(qū)管理委員會，加強(qiáng)園區(qū)統(tǒng)籌管理，園區(qū)則按企業(yè)實(shí)體依法命名登記為園區(qū)管理公司，園區(qū)相關(guān)扶持優(yōu)惠政策與行政級別不掛鉤，讓“村級工業(yè)園”概念逐步退出歷史舞臺。所謂“創(chuàng)新行政管理”主要是從過去的“村集體對園區(qū)的物業(yè)管理+政府對園區(qū)的行政外部直接管控”的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴盎旌瞎局啤雹俚膱@區(qū)管理公司為載體，建立鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一招商引資、統(tǒng)一基建配套、統(tǒng)一運(yùn)營管理的“一鎮(zhèn)一園”建設(shè)管理新體制?！盎旌瞎局啤钡膱@區(qū)管理公司，系由村集體資產(chǎn)管理部門持股和鎮(zhèn)街集體資產(chǎn)管理部門做代表持股組成，政府的出資應(yīng)以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而不以營利為目的。通過政府介入園區(qū)管理，打破園區(qū)建設(shè)用地的封閉性，實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營，以推進(jìn)城市化發(fā)展進(jìn)程。

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[2] ?黃偉雄.佛山市工業(yè)布局問題探討[J].佛山師專學(xué)報(bào)，1985，（1）：78-84.

Abstract：Fuoshan is a major manufacturing city with developed economy in China.Village industrial park has made important contributions to the development of Fuoshan City，but under the new requirements of high quality development，village industrial park has become a key issue restricting industrial development，urban promotion and ecological construction.Therefore，F(xiàn)uoshan City has taken the lead in promoting the transformation of village-level industrial parks in order to activate the use of inefficient industrial land resources and make more room for the development of high-quality industries.However，the measures of park transformation and its transformation direction must be based on the full understanding of the development history of village industrial park and embody the historical rationality.

Key words：village Industrial Park;Village Industrial Park Transformation;Rural Stock Cooperation system;Rural urbanization;Rural Revitalization Strategy