地方國庫庫存余額管理研究

魏瀟

摘 ? 要：本文基于山東省地方國庫庫存數(shù)據(jù)，借鑒英美等發(fā)達(dá)國家?guī)齑婺繕?biāo)余額管理經(jīng)驗(yàn)，基于國庫資金安全的前提，通過分析國庫庫存變化規(guī)律及特點(diǎn)，研究設(shè)計(jì)最佳國庫庫存持有量模型，對(duì)庫存余額進(jìn)行預(yù)測(cè)，為開展地方國庫庫存余額管理提供數(shù)據(jù)依據(jù)。建議通過建立目標(biāo)余額管理機(jī)制、改進(jìn)預(yù)算管理、理順部門間權(quán)責(zé)關(guān)系、健全相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)、綜合運(yùn)用多種操作工具等措施，有效盤活國庫資金，實(shí)現(xiàn)收益性與流動(dòng)性的平衡，進(jìn)一步完善地方國庫庫存余額管理。

關(guān)鍵詞：國庫庫存;目標(biāo)余額;余額管理

中圖分類號(hào)：F830.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ?文章編號(hào)：1674-2265（2019）05-0051-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.05.008

一、引言

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模迅速擴(kuò)大，國庫庫存快速積累。尤其是2001年實(shí)行國庫集中收付改革后，以往分散管理的財(cái)政資金轉(zhuǎn)由國庫集中收付，財(cái)政資金的收支主要通過國庫進(jìn)行，使得地方國庫庫存余額急劇上升。地方國庫庫存余額長期高位運(yùn)行，不利于充分發(fā)揮國庫資金的使用效益。近年來，公共剛性支出逐年增加、地方債務(wù)融資成本過高、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，造成地方財(cái)政壓力過大，促使地方政府開始重視和挖掘國庫庫存資金的時(shí)間價(jià)值，開展國庫庫存管理的需求和愿望愈發(fā)強(qiáng)烈。本文擬通過分析國庫收支變化規(guī)律，在確保安全的基礎(chǔ)上，研究設(shè)計(jì)最佳國庫庫存持有量模型，進(jìn)一步完善地方國庫庫存余額管理，以期通過多部門的緊密協(xié)作，準(zhǔn)確采集國庫資金收支信息，構(gòu)建跨部門聯(lián)合的預(yù)測(cè)機(jī)制，提升央行依法經(jīng)理國庫的管理水平，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政和央行在國庫資金管理、貨幣市場(chǎng)運(yùn)行等方面的協(xié)調(diào)溝通提供參考。

二、美英國庫庫存目標(biāo)余額管理經(jīng)驗(yàn)介紹

目前，美國、英國等西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開展了國庫庫存目標(biāo)余額管理相關(guān)操作，并形成了較為成熟的管理制度與體系，其成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國開展地方國庫庫存余額目標(biāo)管理具有重要借鑒意義。

（一）設(shè)立國庫單一賬戶體系

美國于1916年在聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行設(shè)立專門的國庫賬戶（Treasury General Account，簡(jiǎn)稱TGA），負(fù)責(zé)反映國庫資金的流入與流出總體情況。與此同時(shí)，為穩(wěn)定國庫賬戶余額，1917年美國推出財(cái)政稅收與貸款計(jì)劃，決定在商業(yè)銀行開設(shè)國庫稅收和貸款賬戶（Treasury Tax and Loan，簡(jiǎn)稱TT&L賬戶），用來進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理操作。英國則設(shè)置三類賬戶：統(tǒng)一基金賬戶（Consolidated Funds）負(fù)責(zé)稅收等收入資金的收納與撥付，是管理政府資金的經(jīng)常性收支主賬戶，也是設(shè)立在央行的國庫單一賬戶;國民貸款基金賬戶（National Loans Fund），負(fù)責(zé)反映政府向公眾或私人部門的借款，是資本性收支主賬戶，并按日與統(tǒng)一基金賬戶進(jìn)行清算;債務(wù)管理賬戶（Debt Management Account）由債務(wù)管理辦公室（DMO）負(fù)責(zé)管理，該部門通過此賬戶負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金管理的具體操作。

（二）嚴(yán)格的國庫庫存目標(biāo)余額預(yù)測(cè)機(jī)制

美國庫存目標(biāo)余額的預(yù)測(cè)由財(cái)政部與美聯(lián)儲(chǔ)共同負(fù)責(zé)。每天結(jié)合前一天國庫現(xiàn)金余額及國庫現(xiàn)金波動(dòng)情況，分別獨(dú)立對(duì)當(dāng)天的稅收及各類支出做出預(yù)測(cè)。上午9點(diǎn)雙方舉行電話會(huì)，將預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行加權(quán)平均，形成當(dāng)天的國庫現(xiàn)金管理操作方案。若當(dāng)天的國庫庫存余額高于預(yù)測(cè)水平，則將超出的資金轉(zhuǎn)入TT&L賬戶進(jìn)行投資;若庫存余額低于預(yù)測(cè)水平，則從TT&L賬戶提出資金補(bǔ)足庫存缺口。

英國庫存目標(biāo)余額的預(yù)測(cè)由英國財(cái)政部國庫管理局負(fù)責(zé)，主要包括年度財(cái)政收支預(yù)測(cè)和月度、每日財(cái)政收支預(yù)測(cè)。年度預(yù)測(cè)體現(xiàn)年度資金流動(dòng)趨勢(shì);月度與每日預(yù)測(cè)，資金流動(dòng)預(yù)測(cè)更為細(xì)化，為現(xiàn)金管理操作提供具體參考。國庫管理局向DMO提供未來19周的資金流動(dòng)預(yù)測(cè)，并按月向DMO提供下一月每日的預(yù)測(cè)信息，每天預(yù)測(cè)信息又分7次進(jìn)行更新。隨后，DMO根據(jù)目標(biāo)余額與實(shí)際庫存余額的差額直接進(jìn)入貨幣市場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)金管理操作，具體方式主要有三種：定期發(fā)行短期國庫券、正逆回購、商業(yè)銀行定期存款。

（三）長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得出庫存目標(biāo)余額

美國、英國根據(jù)長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)確保日常支付且收益最大化，紛紛設(shè)置了國庫庫存目標(biāo)余額。2008年9月前，美國將TGA賬戶余額長期穩(wěn)定在50億美元，現(xiàn)金流波動(dòng)大的固定時(shí)期，目標(biāo)余額調(diào)增至70億美元。受金融危機(jī)影響，庫存目標(biāo)余額逐漸提高，2011年12月后，不再明確庫存目標(biāo)余額，財(cái)政資金全部存入TGA賬戶。英國國庫單一賬戶設(shè)定的庫存目標(biāo)余額為2億英鎊。

（四）擁有先進(jìn)的操作工具和完善的信息共享機(jī)制

從美國、英國等發(fā)達(dá)國家的國庫庫存目標(biāo)余額實(shí)踐管理來看，眾多優(yōu)質(zhì)短期融資工具成為現(xiàn)金管理操作不可缺少的重要組成部分，如國庫券、高信譽(yù)的發(fā)達(dá)國家短期票據(jù)、商業(yè)銀行短期存款等。具體操作中，多種貨幣調(diào)節(jié)工具相互配合使用，提高了閑置資金的使用效率，也進(jìn)一步完善了貨幣市場(chǎng)。此外，美英等國針對(duì)國庫庫存余額管理建立了完善的國庫信息系統(tǒng)，涵蓋稅務(wù)、海關(guān)、財(cái)政等有關(guān)部門的所有國庫資金流量數(shù)據(jù)，不僅很大程度上解決了信息不對(duì)稱的問題，更為精準(zhǔn)預(yù)測(cè)國庫資金流動(dòng)提供依據(jù)。

三、山東省地方國庫庫存余額變動(dòng)情況

（一）庫存余額變動(dòng)特點(diǎn)

1. 地方國庫庫存余額呈現(xiàn)高位震蕩態(tài)勢(shì)。2004—2015年，山東省地方國庫庫存余額快速增長，由不足百億元增長至突破2000億元，年末庫款余額年均增長44.31%。從國庫視角看，地方國庫庫存大幅增加主要有幾點(diǎn)原因：經(jīng)濟(jì)快速增長，公共預(yù)算收支差額不斷擴(kuò)大;國庫集中收付改革持續(xù)推進(jìn);財(cái)政專戶清理整頓力度加大，納入國庫管理的資金范圍逐步完善。近幾年，山東省國庫庫存余額結(jié)束遞增趨勢(shì)，但庫存波動(dòng)有所放大，2016年庫存極差為1187.65億元，2017年庫存極差為1236.07億元，庫存高企的同時(shí)震蕩幅度加劇，庫存余額存在明顯的波動(dòng)區(qū)間，為國庫開展現(xiàn)金管理操作提供了基礎(chǔ)性條件。

2. 國庫庫存季節(jié)性波動(dòng)規(guī)律顯著，“季初高峰、年末回落”現(xiàn)象明顯。從2010—2017年數(shù)據(jù)來看，1、2月受過年因素影響，庫存低位運(yùn)行;每逢4月、7月及10月，受季度初所得稅等稅款集中繳納因素影響，預(yù)算收支存在時(shí)間差，庫存均出現(xiàn)相對(duì)高點(diǎn)（月均增加186.48億元）;在3月、6月及9月，財(cái)政安排大量專項(xiàng)支出，庫存又呈現(xiàn)相對(duì)低點(diǎn)（月均減少22.18億元）;進(jìn)入11月后，國庫庫存進(jìn)入下降通道，月均下降257.94億元，近5年12月庫存下降均在400億以上，年末“突擊花錢”現(xiàn)象較為明顯（見圖1、2）。

3. 省級(jí)庫存充足現(xiàn)金管理操作空間大，區(qū)縣級(jí)庫存近年來維持低位值得警惕。2010—2017年，各級(jí)次庫存走勢(shì)基本呈現(xiàn)平穩(wěn)震蕩態(tài)勢(shì)，走勢(shì)基本一致。值得關(guān)注的是近兩年區(qū)縣級(jí)庫存持續(xù)走低，省級(jí)庫存波動(dòng)放大，為現(xiàn)金管理提供操作空間。由于財(cái)政體制與行政管理體制逆向運(yùn)行，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，財(cái)力不斷向上集中，行政事權(quán)自上而下分解下達(dá)，基層財(cái)政承擔(dān)大量的支出事務(wù)，省級(jí)庫存與區(qū)縣級(jí)庫存分化日益明顯。其中，省級(jí)庫存高位運(yùn)行，受已開展的現(xiàn)金管理及地方債影響，波動(dòng)較為明顯;區(qū)縣級(jí)庫存波動(dòng)放緩，財(cái)政支出壓力較大，個(gè)別區(qū)縣存在支付困難的情況。以2016—2017年為例，省級(jí)月均庫存為692.89億元，市級(jí)月均庫存為455.73億元，區(qū)縣級(jí)月均庫存為385.94億元，省級(jí)庫存為區(qū)縣級(jí)庫存的1.8倍。政府財(cái)力結(jié)構(gòu)單一、自有財(cái)力相對(duì)缺乏、國庫庫存長期低位運(yùn)行的地區(qū)，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付及債務(wù)收入依賴加深，容易出現(xiàn)財(cái)政支付困難問題。

（二）庫存余額變動(dòng)影響因素分析

山東省預(yù)算收支主要包括一般公共預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支、債務(wù)預(yù)算收支及國有資本經(jīng)營預(yù)算收支，2010—2017年收支差額與新增庫存構(gòu)成見表1。

1. 一般公共預(yù)算收支規(guī)模逐年擴(kuò)大，季節(jié)性規(guī)律凸顯。2010—2017年，一般公共預(yù)算收支總量在經(jīng)歷逐步放大后走勢(shì)趨緩。公共財(cái)政預(yù)算收入年均增速23.82%，一般公共財(cái)政預(yù)算支出年均增速21.05%。為探討一般公共預(yù)算收支季節(jié)性規(guī)律，本文采用一般公共預(yù)算收支小計(jì)進(jìn)行分析。分月份看，由于我國企業(yè)所得稅等稅種多為分季度預(yù)繳，公共預(yù)算收入在季度初集中入庫，助推庫存增長;預(yù)算支出按季度考核剛性不斷增強(qiáng)，預(yù)算支出高點(diǎn)一般出現(xiàn)在季度末;由于年初預(yù)算尚未批準(zhǔn)，財(cái)政支出相對(duì)緩慢，同時(shí)年末部分稅種延至次年1月繳納，1月庫存有明顯增長;6月為半年度時(shí)間點(diǎn)，預(yù)算收支均實(shí)現(xiàn)放量增長;年末財(cái)政集中大量撥付款項(xiàng)，資金持續(xù)流出，與庫存走勢(shì)基本一致（見圖3）。

2. 政府性基金預(yù)算收入是國庫庫存持續(xù)增長的重要來源，但近年來該現(xiàn)象有所逆轉(zhuǎn)。政府性基金預(yù)算收支本著“先收后支”的原則，?？顚Ｓ茫郧笃胶?，主體為土地出讓收支。2007年，《山東省國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》出臺(tái)，土地出讓收支全額納入政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入國庫，支出一律通過政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排。2010—2014年，房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆，土地出讓收入高位運(yùn)行，量?jī)r(jià)齊升助推政府性基金預(yù)算始終維持凈流入態(tài)勢(shì)，帶動(dòng)地方國庫庫存增長;2015—2017年，受國家房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，國有土地出讓收入放緩、支出增加，政府性基金預(yù)算收支差額由正轉(zhuǎn)負(fù)，且有擴(kuò)大趨勢(shì)。

3. 自2015年起地方債發(fā)行規(guī)模提速，對(duì)地方國庫庫存的影響力逐步增強(qiáng)。隨著中央逐步清理整頓地方政府融資平臺(tái)，地方政府融資渠道及方式受限，尤其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中財(cái)政壓力較大，地方債融資規(guī)模持續(xù)攀升。一般而言，地方債發(fā)行后資金繳入省級(jí)國庫，市、縣級(jí)地方債資金由省級(jí)財(cái)政通過地方債轉(zhuǎn)貸支出向下?lián)芨?，反映為省?jí)庫存減少、市縣級(jí)庫存增加，地方債收入集中入庫與轉(zhuǎn)貸使得各級(jí)次國庫庫存波動(dòng)加劇。近年來山東省地方債發(fā)行規(guī)模由百億級(jí)別升至近2000億，直接帶動(dòng)庫存增量快速增長。此外從存量角度來看，地方債資金收支錯(cuò)配現(xiàn)象較為嚴(yán)重，部分資金到賬后未能及時(shí)使用，使得庫存階段性沉淀，推高了國庫庫存。

4. 國有資本經(jīng)營預(yù)算收支差額正負(fù)交替，對(duì)庫存增長總體影響有限。國有資本經(jīng)營預(yù)算收支規(guī)?？偭枯^小，除2016年外，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入均大于支出，表現(xiàn)為小幅凈流入，收支差額保持在40億元以內(nèi)，對(duì)地方國庫庫存變動(dòng)影響較小。

四、國庫庫存目標(biāo)余額測(cè)算

（一）模型選擇

如果把國庫看作一個(gè)企業(yè)，那么國庫庫存余額可以理解為這個(gè)企業(yè)持有的現(xiàn)金余額，因此我們可以使用最佳現(xiàn)金持有量的模型來測(cè)算國庫庫存目標(biāo)余額。理論上常用的確定最佳現(xiàn)金持有量的方法主要有：成本分析模型、存貨模型、隨機(jī)模型。

1. 成本分析模型。成本分析模型是通過對(duì)持有現(xiàn)金的各項(xiàng)成本進(jìn)行分析，尋找最低的持有成本對(duì)應(yīng)的現(xiàn)金持有量，即為最佳現(xiàn)金持有量。持有成本主要包括：因持有現(xiàn)金而失去所能獲得收益的機(jī)會(huì)成本、管理現(xiàn)金產(chǎn)生的管理成本、因現(xiàn)金短缺而不能滿足支出需要的短缺成本。機(jī)會(huì)成本、管理成本、短缺成本三者之和最小的現(xiàn)金持有量即最佳現(xiàn)金持有量。因?yàn)閲鴰鞄齑嫱ǔ２淮嬖诠芾沓杀?，因而?dāng)機(jī)會(huì)成本和短缺成本之和最小時(shí)的國庫庫存就是最佳國庫庫存目標(biāo)余額。

2. 存貨模型。存貨模型是運(yùn)用存貨經(jīng)濟(jì)訂貨量的原理，尋找使相關(guān)成本之和最低的最佳現(xiàn)金持有量。該模型只考慮持有現(xiàn)金的機(jī)會(huì)成本和將有價(jià)證券轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金的轉(zhuǎn)換成本，通過在機(jī)會(huì)成本和轉(zhuǎn)換成本之間權(quán)衡，尋求均衡現(xiàn)金持有量，使得持有現(xiàn)金的總成本最低。

3. 隨機(jī)模型。隨機(jī)模型是通過計(jì)算現(xiàn)金持有量的上限、下限和最佳現(xiàn)金持有量，從而確定最佳現(xiàn)金持有量的控制區(qū)間。當(dāng)現(xiàn)金持有量達(dá)到上限時(shí)，通過增加現(xiàn)金的投放減少現(xiàn)金持有量，使現(xiàn)金持有量返回最佳持有量;當(dāng)現(xiàn)金持有量降低至下限時(shí)，收回在外投放的現(xiàn)金增加現(xiàn)金持有量，使現(xiàn)金持有量返回最佳持有量，當(dāng)現(xiàn)金持有量在上限和下限之間波動(dòng)時(shí)，屬于合理的變化范圍，不需要進(jìn)行現(xiàn)金操作。最佳現(xiàn)金持有量的計(jì)算公式如下：

通過對(duì)上述三種模式的比較，成本分析模型簡(jiǎn)明、易于計(jì)算，但是由于國庫支出存在突發(fā)性和不規(guī)律性，短缺成本難以進(jìn)行估算，使用成本分析模型來測(cè)算國庫庫存目標(biāo)余額的前提條件得不到滿足;存貨模型的假設(shè)條件是現(xiàn)金的流入和流出都是均勻發(fā)生的，但是對(duì)于國庫來說，收入和支出波動(dòng)性較大，因此使用存貨模式來測(cè)算國庫庫存目標(biāo)余額也是不合適的;而隨機(jī)模型是在現(xiàn)金流入和流出不穩(wěn)定的情況下確定最佳現(xiàn)金持有量的模型，模型的測(cè)算結(jié)果是一個(gè)持有量區(qū)間，充分體現(xiàn)了庫存余額的波動(dòng)性，更有利于進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理，能較好地適應(yīng)國庫現(xiàn)金收支隨機(jī)變化的特點(diǎn)，因此我們選擇隨機(jī)模型來測(cè)算國庫庫存目標(biāo)余額。

（二）目標(biāo)余額計(jì)算

本文根據(jù)國庫收支的實(shí)際情況，采用隨機(jī)模型對(duì)山東省國庫庫存目標(biāo)余額進(jìn)行測(cè)算，數(shù)據(jù)來源于國家金庫管理信息系統(tǒng)（TMIS），隨機(jī)模型中涉及的各類變量的計(jì)算方式如下：

1. 國庫庫存余額的下限L。庫存余額的下限即最低的國庫庫存持有量，從國庫資金的使用用途來考慮，國庫庫存在滿足財(cái)政基本支出的基礎(chǔ)上，如果有閑置資金才可以用來進(jìn)行投資保值，提高資金使用效益。財(cái)政支出分為一般公共預(yù)算支出、基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，由于基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出基本屬于以收定支的項(xiàng)目，因此本文主要考慮一般公共預(yù)算支出，選擇一般公共預(yù)算支出最大月份的支出數(shù)額作為庫存余額的下限。

3. 一定時(shí)期的轉(zhuǎn)換成本F。目前山東省現(xiàn)金管理操作只允許開展定期存款形式的投資活動(dòng)，但是對(duì)于國庫資金出現(xiàn)不足后的彌補(bǔ)方式暫未有明確規(guī)定。假設(shè)庫款資金出現(xiàn)不足后通過上級(jí)政府補(bǔ)助收入、提前收回定期存款或發(fā)行地方政府債券來籌集資金，由于上級(jí)政府補(bǔ)助收入和提前收回定期存款這兩種方式通常都不存在相關(guān)成本費(fèi)用，因此本文在計(jì)算轉(zhuǎn)換成本時(shí)僅考慮發(fā)行地方政府債券的費(fèi)用。參照憑證式國債發(fā)行手續(xù)費(fèi)為7‰，為簡(jiǎn)化計(jì)算假設(shè)上述三種籌資方式各占1/3，月均轉(zhuǎn)換成本等于[月均財(cái)政支出3×7‰]。

4. 一定時(shí)期的機(jī)會(huì)成本K。目前山東省現(xiàn)金管理操作方式主要有3個(gè)月、6個(gè)月定期存款兩種，為簡(jiǎn)化計(jì)算假設(shè)這兩種方式各占1/2。根據(jù)央行公布的基準(zhǔn)利率，活期存款利率0.35%，3個(gè)月定期存款1.1%，6個(gè)月定期存款1.3%，機(jī)會(huì)成本=[1.1%+1.3%2]

5. 國庫庫存的目標(biāo)余額Q。將F、K、L、[σ2]代入公式（1）得出國庫庫存目標(biāo)余額Q的值。

6. 國庫庫存余額的上限H。將Q、L代入公式（2）得出國庫庫存余額的上限。

（三）結(jié)果分析

基于山東省及各級(jí)次國庫2018年財(cái)政支出月度數(shù)據(jù)和國庫庫存月度數(shù)據(jù)，計(jì)算得出2018年全省和各級(jí)次的最佳庫存持有量及持有區(qū)間（見表2、3、4）。

1. 從模型計(jì)算結(jié)果來看，2018年全省庫存持有量區(qū)間為[1537.26，3212.51]，最佳持有量為2095.68億元。通過將庫存持有量區(qū)間與庫存余額進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，年末財(cái)政支出加快極大拉高最佳持有量區(qū)間下限，除10月份外，全省庫存余額均低于庫存余額最佳持有量。其中10月份庫存余額最高，為2163.40億元;12月份庫存余額最低，為1294.06億元;平均庫存余額為1708.59億元，低于最佳持有量387.09億元。總體來看，月度庫存余額不平均，存在明顯的波動(dòng)區(qū)間，具有在滿足財(cái)政支出的前提下開展目標(biāo)余額管理的可行性。值得關(guān)注的是12月份，庫存余額降至全年最低點(diǎn)，財(cái)政剛性支出壓力增大，急需建立一個(gè)科學(xué)合理的庫存目標(biāo)余額管理制度。

2. 省、市級(jí)庫存具有開展國庫資金保值增值的空間。從各級(jí)次模型計(jì)算結(jié)果來看，由于基層財(cái)政承擔(dān)大量的事務(wù)性支出，隨著國庫級(jí)次的下降最佳庫存持有量逐漸上升，2018年省級(jí)庫存持有量區(qū)間為[153.69，551.65]，最佳持有量為286.34億元;市級(jí)庫存持有量區(qū)間為[334.18，824.55]，最佳持有量為497.63億元;區(qū)縣級(jí)庫存持有量區(qū)間為[1049.40，1881.13]，最佳持有量為1326.64億元。將持有量區(qū)間與庫存余額進(jìn)行比較，省級(jí)庫存余額均高于最佳持有量，多數(shù)月份庫存均高于最佳持有量區(qū)間上限，在保證基本財(cái)政支出和財(cái)政資金安全性的前提下，具有開展現(xiàn)金管理操作的空間?，F(xiàn)金管理對(duì)庫存余額影響顯著，剔除現(xiàn)金管理后庫存余額明顯下降，基本維持在最佳持有量區(qū)間范圍內(nèi)。市級(jí)庫存余額全部落在最佳持有量區(qū)間范圍內(nèi)，除個(gè)別月份外均高于最佳持有量，因此在省級(jí)現(xiàn)金管理操作試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，可適時(shí)探索市級(jí)現(xiàn)金管理的可行性方案;而區(qū)縣級(jí)財(cái)政庫存余額較低，均低于最佳持有量區(qū)間下限，財(cái)政收支壓力較大，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和地方債的依賴性較高。

（四）省級(jí)庫存余額最佳持有量預(yù)測(cè)

考慮到目前現(xiàn)金管理操作只在省級(jí)開展，因此本文僅對(duì)省級(jí)庫存余額和一般公共預(yù)算支出進(jìn)行進(jìn)一步預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用隨機(jī)模型對(duì)2019年1—6月庫存余額的最佳持有量區(qū)間進(jìn)行測(cè)算。

1. 庫存余額預(yù)測(cè)。從國庫庫存余額變動(dòng)情況來看，年初庫存存量低位運(yùn)行，季初大量囤積、季末下降特點(diǎn)顯著，具有一定的趨勢(shì)性、季節(jié)性和隨機(jī)性，可以采用時(shí)間序列分析中的SARIMA模型來對(duì)省級(jí)庫存余額進(jìn)行預(yù)測(cè)?？紤]到2015年之后庫存余額的變動(dòng)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，增長放緩、波動(dòng)性加強(qiáng)，因此，在對(duì)省級(jí)庫存余額進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，將樣本區(qū)間設(shè)定為2015年1月至2018年12月，其中，2015年1月至2018年6月為樣本模擬分析區(qū)，2018年7月至2018年12月為樣本預(yù)測(cè)分析區(qū)。

通過對(duì)省級(jí)庫存余額做一階逐期差分和一階季節(jié)差分后，時(shí)間序列基本平穩(wěn)，通過觀察序列的自相關(guān)與偏自相關(guān)圖形，并經(jīng)多次試驗(yàn)驗(yàn)證，構(gòu)建SARIMA（2，1，1）（0，1，1）12模型進(jìn)行數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，得到2018年7—12月庫存余額的預(yù)測(cè)值（見表5）。

從2018年7—12月預(yù)測(cè)值與實(shí)際值的對(duì)比來看，各月份誤差均在可接受范圍內(nèi)，預(yù)測(cè)結(jié)果較為理想。因此可以運(yùn)用此模型擴(kuò)展樣本后對(duì)2019年1—6月省級(jí)庫存余額進(jìn)行預(yù)測(cè)（見表6）。

2. 一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)。從一般公共預(yù)算支出變動(dòng)情況來看，具有一定的趨勢(shì)性、季節(jié)性和隨機(jī)性特征，2月一般是全年的最低點(diǎn)，12月財(cái)政部門為完成預(yù)算進(jìn)度，資金撥付力度加大，往往形成年內(nèi)支出的高點(diǎn)，呈現(xiàn)較大的波動(dòng)性。因此，依然可以采用時(shí)間序列分析中的SARIMA模型來對(duì)省級(jí)一般公共預(yù)算支出進(jìn)行預(yù)測(cè)。為與庫存預(yù)測(cè)保持?jǐn)?shù)據(jù)一致，將樣本區(qū)間設(shè)定為2015年1月至2018年12月，其中，2015年1月至2018年6月為樣本模擬分析區(qū)，2018年7月至2018年12月為樣本預(yù)測(cè)分析區(qū)。

通過對(duì)省級(jí)一般公共預(yù)算支出做一階逐期差分和一階季節(jié)差分后，時(shí)間序列基本平穩(wěn)。觀察序列的自相關(guān)與偏自相關(guān)圖形，并經(jīng)多次試驗(yàn)驗(yàn)證，構(gòu)建SARIMA（3，1，2）（0，1，1）12模型進(jìn)行數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，得到2018年7—12月一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值（見表7）。

由2018年7—12月預(yù)測(cè)值與實(shí)際值的對(duì)比來看，除12月份誤差較大外，其余月份誤差均在可接受范圍內(nèi)。因此，可以運(yùn)用此模型擴(kuò)展樣本后對(duì)2019年1—6月省級(jí)一般公共預(yù)算支出進(jìn)行預(yù)測(cè)（見表8）。

3. 最佳持有量區(qū)間預(yù)測(cè)。將上述一般公共預(yù)算支出和庫存余額的預(yù)測(cè)值帶入隨機(jī)模型計(jì)算，得到2019年1—6月省級(jí)國庫庫存目標(biāo)余額最佳持有量的預(yù)測(cè)值為191.84億元，最佳持有量區(qū)間的預(yù)測(cè)值為[116.80，341.93]。將持有量區(qū)間與庫存余額的預(yù)測(cè)值進(jìn)行比較可知，2019年上半年省級(jí)庫存余額依然高于最佳持有量區(qū)間的上限，預(yù)計(jì)仍具有開展現(xiàn)金管理操作的空間（見表9）。

五、完善地方國庫庫存余額管理相關(guān)建議

（一）建立目標(biāo)余額管理機(jī)制，提高資金預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性

從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)地方國庫現(xiàn)金管理活動(dòng)的具體內(nèi)容做出明確規(guī)范，并指導(dǎo)地方建立庫存目標(biāo)余額管理機(jī)制。通過統(tǒng)籌運(yùn)用科學(xué)的計(jì)量方法、歷史數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)分析及減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整行為等方法，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來收支，確定國庫最佳現(xiàn)金持有量。以最佳現(xiàn)金持有量為基準(zhǔn)，分階段、循序漸進(jìn)推進(jìn)庫存目標(biāo)余額管理機(jī)制。初期階段，按照“安全性、流動(dòng)性目標(biāo)為主，收益性目標(biāo)為輔”的原則，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、貨幣政策、財(cái)政收支狀況等因素，將庫存目標(biāo)余額設(shè)定在高于當(dāng)期最佳現(xiàn)金持有量的合理區(qū)間范圍，隨著預(yù)算管理體制的完善、現(xiàn)金流預(yù)測(cè)水平的提高、目標(biāo)余額管理經(jīng)驗(yàn)的積累，逐步將庫存余額向最佳現(xiàn)金持有量過渡。

（二）改進(jìn)預(yù)算管理，增強(qiáng)財(cái)政資金控制力

從目前看，我國還存在預(yù)算編制滯后、缺少預(yù)算收支短期預(yù)測(cè)機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整行為隨意性大、大量的資金支出與結(jié)余同時(shí)存在等問題，凸顯出我國預(yù)算管理、執(zhí)行效率和財(cái)政資金調(diào)度能力亟待提高，也是影響地方開展國庫現(xiàn)金預(yù)測(cè)和庫存管理的重要原因。建議繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理體制改革，細(xì)化預(yù)算編制、建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督考核機(jī)制，提高財(cái)政收支協(xié)調(diào)性，將所有財(cái)政資金納入國庫單一賬戶管理，建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，增強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的控制力，提前掌握財(cái)政資金未來變化趨勢(shì)，進(jìn)而建立完善的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)管理機(jī)制，為全面開展地方國庫庫存余額管理奠定基礎(chǔ)。

（三）理順部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，完善現(xiàn)金管理溝通機(jī)制

財(cái)政部門和人民銀行作為財(cái)政資金的管理和操作機(jī)構(gòu)，是庫存現(xiàn)金管理的主要部門。建議按照職能分工理順兩者在國庫現(xiàn)金管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系。由人民銀行負(fù)責(zé)貨幣市場(chǎng)和國庫現(xiàn)金流監(jiān)測(cè)及現(xiàn)金管理具體操作，財(cái)政部門負(fù)責(zé)根據(jù)人民銀行的現(xiàn)金變動(dòng)信息和預(yù)算收支執(zhí)行情況開展現(xiàn)金預(yù)測(cè)并制定現(xiàn)金操作規(guī)劃。建立雙方定期會(huì)晤機(jī)制，在政策決策、現(xiàn)金流動(dòng)、操作管理等方面加強(qiáng)信息交流與磋商合作。

（四）健全相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化國庫現(xiàn)金數(shù)據(jù)處理能力

高效、全面、準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)是有效開展國庫現(xiàn)金預(yù)測(cè)和管理的前提和基礎(chǔ)。目前國庫的橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了與稅務(wù)、海關(guān)、銀行間預(yù)算收入信息的聯(lián)網(wǎng)傳送，也具備與財(cái)政的預(yù)算收支信息聯(lián)網(wǎng)功能。建議加快收支信息聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)國庫收支全過程信息共享。在各部門聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，開發(fā)現(xiàn)金管理輔助系統(tǒng)，提高現(xiàn)金管理工作的信息化水平，為國庫現(xiàn)金流監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析和決策提供系統(tǒng)支持。

（五）綜合運(yùn)用多種操作工具，豐富庫存現(xiàn)金管理方式

建議豐富地方國庫現(xiàn)金管理品種，初期以商業(yè)銀行定期存款為主，隨著現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)的積累和現(xiàn)金預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性的提高，逐步采取買回國債、國債回購和逆回購等操作方式，待條件成熟特別是貨幣市場(chǎng)功能進(jìn)一步完善后，采取發(fā)行短期國債和貨幣市場(chǎng)雙邊操作等途徑管理庫存現(xiàn)金，并結(jié)合流動(dòng)性、安全性分析，采用不同現(xiàn)金管理品種組合模式，在保證流動(dòng)性和安全性的前提下，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理收益最大化。

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Abstract：In recent years，with the increase of local fiscal expenditure pressure，local governments have began to pay attention to and explored the time value of treasury stock funds. At the same time，the demand to carry out treasury stock management become stronger and stronger. Based on the inventory data of local treasury in Shandong Province and the experience of inventory target balance management in developed countries such as Britain and America，this paper tries to design the best treasury stock holding model and the inventory balance by analyzing the changes and characteristics of treasury stock on the premise of treasury fund security，which provides data basis for the development of local treasury inventory balance management. It concludes that a series of measures should be taken，such as establishing target balance management mechanism，improving budget management，straightening out the power-responsibility relationship among departments，improving relevant system construction，and comprehensively utilizing various operational tools，to effectively activate treasury funds，achieve the balance between profitability and liquidity，and further improve the management of local treasury stock balance.

Key Words：treasury stock，target balance，balance management