歐盟民生科技發(fā)展戰(zhàn)略和政策支持體系：經(jīng)驗和借鑒

摘要：近年來，歐盟秉承為公民和全社會服務(wù)的民生科技政策導(dǎo)向，把民生科技作為歐盟地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略核心，對節(jié)能減排、可再生能源和新能源、食品安全等民生領(lǐng)域都給予了極大的政策關(guān)注和支持。同時大力推動歐盟統(tǒng)一研究區(qū)域建設(shè)，推動企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，加大民生科技領(lǐng)域研發(fā)力度，鼓勵企業(yè)和社會增加民生科技領(lǐng)域的R&D投入。借鑒歐盟民生科技發(fā)展的成功經(jīng)驗和有效做法，對于完善我國民生科技政策，促進民生科技發(fā)展具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：歐盟；民生科技；科技戰(zhàn)略；政策支持體系；經(jīng)驗借鑒

隨著資源的約束和環(huán)境問題的凸顯，全球經(jīng)濟社會發(fā)展模式逐步向綠色、低碳模式進行轉(zhuǎn)變。民生領(lǐng)域的問題的解決與改善日益成為各國創(chuàng)新政策、科技政策關(guān)注的重點領(lǐng)域。進入新的世紀以來，歐盟敏銳地捕捉到了經(jīng)濟社會發(fā)展的新動向和新需求，結(jié)合歐盟地區(qū)創(chuàng)新的特點，前瞻性地布局了多項分層次、分領(lǐng)域的戰(zhàn)略計劃，將創(chuàng)新政策、科技政策的觸手延伸到與民生密切相關(guān)的各個領(lǐng)域，在戰(zhàn)略層面、政策導(dǎo)向上引導(dǎo)科技資源配置，把可持續(xù)、綠色低碳發(fā)展模式作為歐盟及其成員國經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎、新動力。

一、 歐盟民生科技發(fā)展戰(zhàn)略

歐盟一直秉承為公民和全社會服務(wù)的民生科技政策導(dǎo)向。長久以來，歐盟對食品安全、環(huán)境保護、就業(yè)與公民福利等民生領(lǐng)域都給予了極大的政策關(guān)注和支持。近年來，這一趨勢進一步得到發(fā)展。作為一個統(tǒng)一行動者，歐盟的整體發(fā)展需要戰(zhàn)略設(shè)計和政策支撐，并最大尺度反映歐盟各成員國的發(fā)展愿景和發(fā)展訴求，近幾年，這一趨勢進一步發(fā)展，歐盟其整體發(fā)展戰(zhàn)略更為明確地將民生科技的發(fā)展作為未來發(fā)展的重心。

早在2000年，歐盟就提出了《里斯本戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略服務(wù)于建立一個更具活力和競爭力的歐盟，保障所有公民擁有更繁榮、更公平、環(huán)境更好的可持續(xù)發(fā)展的未來。這一遠景目標(biāo)蘊含著對民生的極大關(guān)注。在重視經(jīng)濟實力增強的同時，更重視國民福利的提升和地區(qū)可持續(xù)平衡發(fā)展。

歐盟第七個框架研發(fā)計劃于2007年1月正式啟動，“以人為本，使科技進步真正能為公民和全社會服務(wù)”是其制定的重要戰(zhàn)略思想之一。其主要指導(dǎo)思想中與民生有關(guān)的內(nèi)容包括：以經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機會為中心，以知識進步和創(chuàng)新為動力，增強歐洲國際競爭力，改善人民生活條件，保證人民健康；堅定不移地走可持續(xù)發(fā)展道路，研發(fā)、創(chuàng)新和生產(chǎn)必須進一步保護環(huán)境，為后代負責(zé)。第七個框架研發(fā)計劃中的重點集成領(lǐng)域絕大部分都是為人類造福、提高生活水平、保證健康等關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定的課題，如：健康、食品與農(nóng)業(yè)、信息、能源、環(huán)境、運輸?shù)取?/p>

2010年3月歐盟委員會公布的“歐洲2020戰(zhàn)略”描繪了未來10年歐盟的發(fā)展藍圖。其中，經(jīng)濟發(fā)展的重點確定在三個方面：一是通過提高能源資源使用效率增強競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；二是發(fā)展以知識和創(chuàng)新為主的智能經(jīng)濟，重視教育，建設(shè)數(shù)字化社會；三是提高就業(yè)水平，對抗貧困，加強社會凝聚力。該戰(zhàn)略提出到2020年，計劃將溫室氣體排放量削減20%，將可再生能源所占份額提高至能源使用總量的20%，能源效率提高20%；貧困人口少于2000萬；至少40%的年輕人擁有高等教育學(xué)位，輟學(xué)率低于10%。從戰(zhàn)略的發(fā)展重點和預(yù)期目標(biāo)來看，歐盟未來的發(fā)展緊緊圍繞著民生領(lǐng)域，民生科技的發(fā)展、民生領(lǐng)域問題的改善和解決成為歐盟經(jīng)濟社會發(fā)展的新突破口。

二、 歐盟科技政策支持體系

1. 大力推動歐盟統(tǒng)一研究區(qū)域建設(shè)，促進民生科技創(chuàng)新。歐盟有27個成員國，面積432萬平方公里，人口5.025億人（2011年數(shù)據(jù)）。其R&D投入強度為2.05%（2009年數(shù)據(jù)），科技創(chuàng)新人力資源為135.57萬（全時當(dāng)量，2009年數(shù)據(jù)）。歐盟民生科技創(chuàng)新環(huán)境具有以下特點：一是人口多、地域廣；二是區(qū)域科技創(chuàng)新能力差別大、層次多；三是科技創(chuàng)新資源分布相對分散（相較于美國和日本而言）；四是研發(fā)創(chuàng)新市場分割、研發(fā)創(chuàng)新活動重復(fù)；五是研發(fā)創(chuàng)新人員和成果的自由轉(zhuǎn)移不暢。

為了解決上述問題，歐盟致力于推動歐盟研究區(qū)域（European Research Area，ERA）的建設(shè)。2011年2月4日，歐盟理事會通過決議要求到2014年把歐盟研究區(qū)域（ERA）建成單一的知識、研究和創(chuàng)新市場，并要求歐盟委員會加強同成員國之間的協(xié)調(diào)，出臺政策措施和行動方案，積極推動ERA建設(shè)。

歐盟委員會目前正在推進的ERA建設(shè)主要包括以下幾方面的工作：（1）加強成員國之間科技政策的一致性和研發(fā)創(chuàng)新計劃的協(xié)調(diào)與合作，并于2012年推出新的ERA行動方案；（2）圍繞氣候變化、食品安全、老齡化等民生主題，增大成員國在計劃中R&D的投入比例；（3）加速已有的ERA項目進度和增加新ERA項目。制定政策措施，激勵社會R&D投入；（4）加速創(chuàng)新環(huán)境、大科學(xué)平臺、創(chuàng)新集群、信息咨詢等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（5）建設(shè)現(xiàn)代化開放式研究性大學(xué)，培育世界優(yōu)秀高教科研聯(lián)合中心，鼓勵教師和學(xué)生全球跨國界跨專業(yè)流動；（6）強化成員國科研融合，制定國際研發(fā)創(chuàng)新合作戰(zhàn)略，擴大國際科技合作，吸引世界一流人才和優(yōu)秀青年科研人員加盟。

2. 積極推動企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，加大民生科技領(lǐng)域研發(fā)力度。為應(yīng)對全球金融危機，歐盟積極推動和組織以企業(yè)為主體、各方資源參與、產(chǎn)學(xué)研銜接的技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新聯(lián)合體，形成強強聯(lián)合的戰(zhàn)略技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，共同研究開發(fā)創(chuàng)新技術(shù)，保持歐盟技術(shù)領(lǐng)先水平和競爭力。通過一系列措施和機制支持科技創(chuàng)新資源融合，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合共同研究，加強成果應(yīng)用，扶持各種成果應(yīng)用平臺建設(shè)，建立健全成果應(yīng)用機制，資助成果孵化和前期應(yīng)用；以新技術(shù)、新產(chǎn)品為基準(zhǔn)設(shè)立新標(biāo)準(zhǔn)，提高公共采購新技術(shù)要求，加速新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化；采取政策措施，限制高消耗、高污染落后技術(shù)和產(chǎn)品的市場空間，促進新技術(shù)應(yīng)用。

截至目前，歐委會積極扶持的5個技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟（JTIs）分別是：（1）新藥創(chuàng)制聯(lián)合行動，總研發(fā)經(jīng)費投入20億歐元；（2）氫能與燃料電池聯(lián)合行動；（3）航空綠色運輸聯(lián)合行動，總研發(fā)經(jīng)費投入l6億歐元；（4）嵌入式信息系統(tǒng)聯(lián)合行動，研發(fā)經(jīng)費投入1.68億歐元；（5）納米電子研發(fā)創(chuàng)新聯(lián)合行動，研發(fā)經(jīng)費投入2.01億歐元。

3. 制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)和社會增加民生科技領(lǐng)域的R&D投入。歐盟利用杠桿效應(yīng)，發(fā)揮公共資金杠桿效應(yīng)和放大器作用，吸引全社會R&D投入民生科技的創(chuàng)新。一方面通過科技金融稅收相結(jié)合，解決研發(fā)創(chuàng)新、創(chuàng)新型中小企業(yè)投融資難題；另一方面創(chuàng)建科技創(chuàng)新投融資機構(gòu)或銀行、風(fēng)險基金.支持研發(fā)創(chuàng)新活動，分擔(dān)風(fēng)險擴大R&D投入。

歐盟采取的主要措施包括：（1）積極制定優(yōu)惠政策措施，通過歐盟研究創(chuàng)新區(qū)域、大科學(xué)平臺、創(chuàng)新集群建設(shè)等，利用資金“捆綁式”結(jié)構(gòu)，調(diào)動成員國和企業(yè)投人R&D的積極性；（2）強化公私合作共同研發(fā)創(chuàng)新，提升全社會的R&D投入；（3）加強歐委會各大政策之間的協(xié)調(diào)。專項單列研發(fā)創(chuàng)新資金和扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展的行動方案，吸引企業(yè)和社會R&D投入；（4）建立和完善創(chuàng)新投融資體系，采取各種政策和稅收等優(yōu)惠措施，便利和簡化程序。促進風(fēng)險投資、專業(yè)基金、市場融資、技術(shù)轉(zhuǎn)移、信用評估、投資平臺等的建設(shè)；（5）允許R&D公共資金進入市場競爭性領(lǐng)域，以基金運作的方式變公共資金一次性投人為良性循環(huán)可持續(xù)的反復(fù)投入；（6）成立專業(yè)的科技投融資機構(gòu)，初期的投入以公共資金為主，以放大器作用吸引社會資金加入。

三、 歐盟民生科技領(lǐng)域分布的趨勢和方向

一直以來，歐盟對節(jié)能減排、環(huán)境保護、可再生能源和新能源、食品安全等民生領(lǐng)域都給予了極大的政策關(guān)注和支持。近幾年，這一趨勢進一步發(fā)展。面對日益嚴峻的資源能源約束，歐盟從多個層面部署戰(zhàn)略計劃，打造低碳綠色歐洲。同時，歐盟將應(yīng)對環(huán)境問題、能源問題和氣候變化問題的認識與理解提高到新的層次，將圍繞著這些困境問題而展開的低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展視為“新的工業(yè)革命”。

1. 在節(jié)能減排領(lǐng)域，部署戰(zhàn)略計劃，加大資金投入。歐盟及其成員國在政策制定上注意向全社會節(jié)能減排、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的方向傾斜。2003年6月，歐盟立法委員會通過排污交易計劃指令，規(guī)定從2005年1月起，包括：電力、煉油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等行業(yè)的12 000個設(shè)施，須獲得許可才能排放二氧化碳等溫室氣體。2005年，歐盟啟動了排放交易機制，根據(jù)這一機制的政策設(shè)計，各成員國應(yīng)制定每個交易階段CO2排放的“國家分配計劃”，對相關(guān)企業(yè)提出具體的減排目標(biāo)，并確定向企業(yè)分配排放權(quán)的方式措施。2006年3月，歐盟委員會發(fā)表"歐盟能源政策綠皮書"，提出開放歐盟能源市場，強化能源市場監(jiān)管，鼓勵能源的可持續(xù)性利用，發(fā)展可替代能源，制定歐盟共同能源政策，加大對節(jié)能、清潔能源和可再生能源的研究投入。2008年12月，歐洲議會發(fā)起“歐洲經(jīng)濟復(fù)蘇計劃”，對碳捕獲、存儲和可再生能源并入電網(wǎng)等低碳項目投入25億歐元的資助經(jīng)費。

2008年3月，歐盟理事會批準(zhǔn)了歐盟能源氣候一攬子計劃，使得減排目標(biāo)具有了法律約束力。規(guī)定到2020年，歐盟將溫室氣體的排放量在1990年基礎(chǔ)減少至少20%，將石油、天然氣、煤等能源消費量減少20%，將可再生清潔能源占總能源消耗的比例提高到20%。歐盟各成員國積極響應(yīng)減排目標(biāo)，如英國將其減排的長期目標(biāo)確定為到2020年至少減少30%，到2050年至少減少60%；法國則提出創(chuàng)造“零碳經(jīng)濟”發(fā)展模式。

歐盟第七研發(fā)框架計劃（FP7）中非常重要的一部分是關(guān)于節(jié)能減排的戰(zhàn)略規(guī)劃，涉及節(jié)能和可再生能源開發(fā)利用的九個重點領(lǐng)域包括：可再生資源發(fā)電技術(shù)、氫能與燃料電池技術(shù)、潔凈煤技術(shù)、節(jié)能與能效技術(shù)、可再生能源取暖和制冷技術(shù)、CO2捕捉和封存技術(shù)、可再生燃料生產(chǎn)技術(shù)、智能電網(wǎng)技術(shù)以及能源政策制定支撐。

2010年3月公布的“歐洲2020戰(zhàn)略”目標(biāo)包括了將歐盟3%的國內(nèi)生產(chǎn)總值用于研發(fā)，以及將溫室氣體排放削減20%等內(nèi)容。為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，歐盟將啟動7項發(fā)展計劃。可見，在發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)問題上，歐盟不僅提出的口號最響，行動也走在了其他國家和地區(qū)之前。

2. 在可再生能源領(lǐng)域，不斷加強技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新能力。歐盟作為全球溫室氣體減排行動的積極倡導(dǎo)者，近年來積極推動和引領(lǐng)低碳、綠色經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是可再生能源領(lǐng)域發(fā)展成效顯著。截至2010年，歐盟27國可再生能源總裝機容量達135吉兆，位居全球第一。歐洲統(tǒng)計局2011年6月的最新數(shù)據(jù)顯示，2008年歐盟可再生能源（包括太陽能、風(fēng)能、水能、地?zé)崮芎蜕镔|(zhì)能）在一次能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的比例為17.6%，在最終能源消費總量中的比重為10.3%，歐盟電力總發(fā)電量中有l(wèi)6.7%來自可再生能源。德國、丹麥、西班牙和奧地利等成員國的太陽能光伏和風(fēng)能等可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，已經(jīng)形成了可觀的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

近年來，歐盟將可再生能源產(chǎn)業(yè)作為未來新興產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，從各方面予以扶持，取得了積極效果。歐盟可再生能源的迅猛發(fā)展得益于歐盟及其成員國的可再生能源政策，歐盟能源政策的戰(zhàn)略目標(biāo)：一是適應(yīng)應(yīng)對氣候變化的要求，實現(xiàn)能源低碳化；二是確保歐洲能源安全?？稍偕茉吹陌l(fā)展能夠很好地契合歐盟能源政策的要求，并有助于歐盟發(fā)展新的新興產(chǎn)業(yè)。提升未來產(chǎn)業(yè)競爭力，實現(xiàn)歐洲“再工業(yè)化”的戰(zhàn)略構(gòu)想。

3. 在食品安全領(lǐng)域，構(gòu)建“從農(nóng)場到餐桌”的食品安全機制。在食品安全領(lǐng)域，歐盟具有完善且嚴謹?shù)氖称钒踩审w系。2002年1月歐盟發(fā)布了食品安全第178號管理法規(guī)，該法規(guī)中制定了食品風(fēng)險分析的原則，建立了食品風(fēng)險分析機制，根據(jù)該法規(guī)歐盟成立了“歐洲食品安全局（EFSA）”，該機構(gòu)的主要任務(wù)是進行食品安全科學(xué)技術(shù)分析；同年2月，歐盟新的食品法生效，新食品法是歐盟迄今為止出臺的最重要的食品法規(guī)，為各成員國在處理食品安全問題上創(chuàng)造了一個有效的食品安全管理框架，填補了在歐盟層面沒有總的食品法規(guī)的空白。新食品法的頒布，除了保護歐盟成員國公眾的生命和健康以外，對保護為人類提供肉食的動物健康和福利，以及植物衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生也提出了要求。歐盟的“從農(nóng)場到餐桌”的食品安全管理模式成為歐盟食品安全政策總體目標(biāo)。

歐盟擁有完全獨立的食品安全科研機構(gòu)，即食品安全科研機構(gòu)不隸屬于食品安全管理機構(gòu)。為了保證開展食品安全科學(xué)研究的獨立性，同時確保研究結(jié)果的公正性和可靠性，歐盟要求各成員國食品安全領(lǐng)域的科技活動需要納入各成員國政府財政預(yù)算。同時歐盟有關(guān)機構(gòu)制定了完善的食品安全危害分析關(guān)鍵控制點（HACCP）原則和食品衛(wèi)生操作規(guī)范（GHPs）等。

積極制定食品安全科技發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。歐盟各國根據(jù)國家食品生產(chǎn)與安全的特點，食品國際貿(mào)易的特殊性，制定了食品安全科技發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，其最顯著的特點是開展風(fēng)險評估、建立食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)、評價營養(yǎng)與健康的關(guān)系。

建立食品安全的快速預(yù)警系統(tǒng)。歐盟食品安全局與27個成員國之間建立了24小時快速預(yù)警系統(tǒng)，各國食品安全的信息能夠第一時間在歐盟內(nèi)部傳遞，為各國發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對食品以及動物飼料的安全問題提供了先機。

四、 對我國發(fā)展民生科技的幾點啟示

1. 從國家層面進行民生科技的戰(zhàn)略部署。將民生科技作為今后科技工作的主攻方向之一，把民生科技創(chuàng)新活動納入國家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技管理范疇。積極實施“國家民生科技行動”，開展一系列促進民生科技創(chuàng)新和技術(shù)擴散的科技計劃與活動；著力培養(yǎng)民生科技發(fā)展創(chuàng)新人才，集中民生科技創(chuàng)新領(lǐng)域的骨干力量，超前部署和發(fā)展前沿民生科技，圍繞社會需求進行急需、重大科技項目攻關(guān)，搶占民生科技發(fā)展的先機。

2. 優(yōu)化和完善民生科技發(fā)展政策環(huán)境和服務(wù)體系。從國家層面制定更加積極的扶持民生科技發(fā)展的扶持政策，進一步支持社會福利型企業(yè)的發(fā)展和民生科技產(chǎn)品的開發(fā)；集成運用各項金融政策工具，對從事民生科技發(fā)展的企業(yè)、社會組織、高等院校和科研院所給予財稅、土地出讓、金融信貸、人才等方面的優(yōu)惠政策；加強民生科技發(fā)展服務(wù)支撐體系，由政府主導(dǎo)建設(shè)區(qū)域科技公共服務(wù)平臺，鼓勵高等學(xué)校、科研院所、大型企業(yè)開放科技資源，服務(wù)民生科技。

3. 健全民生科技發(fā)展的投入保障機制。調(diào)整和優(yōu)化配置各類科技資源，建立健全民生科技發(fā)展的投入保障機制，將經(jīng)費更多地投向民生科技領(lǐng)域。加強各類科技計劃對民生科技研究開發(fā)的支持，逐步提高資源配置份額。針對健康、醫(yī)療、環(huán)境、生態(tài)、安全、節(jié)能、防災(zāi)減災(zāi)等方面的科技需求，設(shè)立專項計劃；積極引導(dǎo)各種社會資源和民間力量支持民生科技事業(yè)，形成以政府投入為主，其他社會資本投入為重要補充的多元化投入機制。

4. 積極開展國際民生科技合作，整合全球科技資源。深化氣候變化、能源環(huán)保、糧食安全、重大疾病防控等全球性問題的國際科技合作。積極引進國外從事民生科技的領(lǐng)軍人才，同時鼓勵國內(nèi)人才走出去，鼓勵國內(nèi)科研機構(gòu)參與國際民生科技領(lǐng)域的學(xué)術(shù)交流和科研合作；注重學(xué)習(xí)國際先進經(jīng)驗，加強國外先進技術(shù)的引進消化吸收再創(chuàng)新。鼓勵國內(nèi)高等院校、科研院所和企業(yè)與國境外合資或合作創(chuàng)辦民生科技領(lǐng)域的研究開發(fā)機構(gòu)。

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基金項目：上海市科技發(fā)展基金軟科學(xué)研究項目（項目號：12692106000）。

作者簡介：張楚筠，上海市公共行政與人力資源研究所副研究員，同濟大學(xué)經(jīng)管學(xué)院博士。

收稿日期：2013-03-11。