陜西省2016 年水功能區(qū)目標(biāo)考核淺析

劉利剛，王靈靈，張 博

（1.陜西省水資源與河庫(kù)調(diào)度管理中心，陜西 西安 710004；2.陜西省水文水資源勘測(cè)局，陜西 西安，710068；3.陜西省石頭河水庫(kù)灌溉管理局，陜西 咸陽(yáng) 712000）

0 前言

自國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格水資源考核制度以來(lái)，陜西省共有144 個(gè)水功能區(qū)被列入全國(guó)重要江河水功能區(qū)劃?！笆濉逼陂g，144 個(gè)全國(guó)重要水功能區(qū)中共有81 個(gè)納入國(guó)家考核，2016 年是“十三五”考核的第一年，水利部等九部委出臺(tái)新的考核工作方案，新方案評(píng)價(jià)名錄確定“十三五”期間陜西省考核水功能區(qū)121 個(gè)，考核目標(biāo)為71.6%[1]。為了進(jìn)一步促進(jìn)陜西省水環(huán)境質(zhì)量改善和水資源管理工作的良性發(fā)展，有必要對(duì)陜西省“十三五”的開(kāi)端年份2016 年121 個(gè)納入國(guó)家考核的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核情況、存在問(wèn)題及原因進(jìn)行分析。

1 2016 年陜西省水功能區(qū)考核情況

1.1 總體達(dá)標(biāo)情況

2016 年，根據(jù)黃河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心、長(zhǎng)江流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心以及陜西省水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心監(jiān)測(cè)的全省國(guó)家重要江河水功能區(qū)121 個(gè)水質(zhì)斷面的監(jiān)測(cè)資料，按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838—2002），以雙因子個(gè)數(shù)達(dá)標(biāo)率統(tǒng)計(jì)，陜西省參與國(guó)家考核的121 個(gè)水功能區(qū)共有78 個(gè)達(dá)標(biāo)，達(dá)標(biāo)率64.5%，其中黃河流域參與國(guó)家考核的73 個(gè)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)個(gè)數(shù)為32 個(gè)，達(dá)標(biāo)率僅為43.8%；長(zhǎng)江流域參與國(guó)家考核的48個(gè)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)個(gè)數(shù)為46 個(gè)，達(dá)標(biāo)率為95.8%?？傮w來(lái)看，陜西省黃河流域水環(huán)境問(wèn)題較為突出，長(zhǎng)江流域水環(huán)境質(zhì)量總體較好。

1.2 主要河流達(dá)標(biāo)情況

2016 年，陜西省黃河干流共評(píng)價(jià)水功能區(qū)9 個(gè)，全年雙指標(biāo)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)標(biāo)率為77.8%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為化學(xué)需氧量、氨氮。無(wú)定河干流考核水功能區(qū)7 個(gè)，全年雙指標(biāo)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)標(biāo)率為51.7%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為化學(xué)需氧量、氨氮；延河干流考核水功能區(qū)7 個(gè)，全年雙指標(biāo)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)標(biāo)率僅為14.3%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為氨氮、高錳酸鹽指數(shù)。渭河干流共考核水功能區(qū)11 個(gè)，全年雙指標(biāo)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)標(biāo)率僅為18.2%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為氨氮、化學(xué)需氧量；涇河共考核水功能區(qū)4 個(gè)，全年雙指標(biāo)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)標(biāo)率為25.0%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為化學(xué)需氧量、氨氮；北洛河考核水功能區(qū)5 個(gè)，全年雙指標(biāo)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果全部不達(dá)標(biāo)，主要超標(biāo)項(xiàng)目氨氮、化學(xué)需氧量。

2 存在問(wèn)題

根據(jù)考核結(jié)果統(tǒng)計(jì)，2016 年陜西省水功能區(qū)總體達(dá)標(biāo)率為64.5%，未能達(dá)到國(guó)家考核的71.6%的目標(biāo)，且不達(dá)標(biāo)水功能區(qū)主要分布在黃河流域，如無(wú)定河、延河、渭河等主要河流，達(dá)標(biāo)率均較低，延河達(dá)標(biāo)率僅為14.3%。主要超標(biāo)污染物為化學(xué)需氧量、氨氮。與“十二五”相比，“十三五”國(guó)家最嚴(yán)格水資源管理考核將陜西省121 個(gè)水功能區(qū)納入考核范圍，較“十二五”增加了40 個(gè)，在陜西省水污染較嚴(yán)重的黃河流域增加了35 個(gè)，長(zhǎng)江流域僅增加5 個(gè)。陜西省黃河流域由于人口集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，國(guó)民生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境爭(zhēng)水現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，用水矛盾突出，水資源短缺一直是制約黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，將水功能區(qū)考核任務(wù)主要增加在黃河流域，在現(xiàn)狀水資源嚴(yán)重短缺，優(yōu)先保障生活和生產(chǎn)，生態(tài)用水不足的情況下，為了使更多的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)，必須調(diào)整供需關(guān)系，給河道補(bǔ)充足夠的生態(tài)用水，勢(shì)必進(jìn)一步加劇了陜西省黃河流域的用水矛盾，而且這一矛盾短期內(nèi)難以解決。

3 原因分析

3.1 河流天然來(lái)水量減少趨勢(shì)明顯

近年來(lái)，尤其是2013 年以來(lái)陜西地表徑流衰減明顯。2013年、2014 年、2015 年全省地表水資源量分別為331.47 億m3、325.85 億m3和309.22 億m3。2016 年，全省地表水資源量大幅減少，僅為249.17 億m3，較2013 年減少了25%。主要河流水量偏少?lài)?yán)重，尤其是不達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)徑流量偏少極為明顯（見(jiàn)表1）。大部分河流徑流偏少5 成以上，渭河寶雞農(nóng)業(yè)用水區(qū)年徑流量甚至偏少達(dá)到9 成。河流來(lái)水嚴(yán)重不足，導(dǎo)致水功能區(qū)水質(zhì)難以達(dá)標(biāo)。

表1 2016 年不達(dá)標(biāo)典型水功能區(qū)相應(yīng)水文站徑流量變化統(tǒng)計(jì)

3.2 黃河流域水功能區(qū)劃數(shù)量多，密度大

全國(guó)黃河流域9 個(gè)省區(qū)共有國(guó)家重要江河水功能區(qū)346個(gè)，陜西省93 個(gè)占27%，水功能區(qū)區(qū)劃數(shù)量過(guò)多，區(qū)劃過(guò)細(xì)。與黃河流域其他省份相比較，陜西省93 個(gè)，臨近的寧夏僅8個(gè)、山西62 個(gè)，面積比陜西省黃河流域大的甘肅和內(nèi)蒙也僅有32 個(gè)和34 個(gè)。從水功能區(qū)河長(zhǎng)、個(gè)數(shù)比例來(lái)看，以清澗河、渭河及延河為例，清澗河167.8 km 河道劃分了5 個(gè)水功能區(qū)，平均33 km 一個(gè)水功能區(qū)，且本底水質(zhì)較差；渭河林家村至楊凌段157 km 河段就劃分了6 個(gè)水功能區(qū)，渭河西咸段147.6 km 河段劃分了5 個(gè)水功能區(qū)，平均不到30 km1 個(gè)水功能區(qū)；延河延安開(kāi)發(fā)利用區(qū)8 個(gè)二級(jí)水功能區(qū)劃，河長(zhǎng)141.5 km，平均每個(gè)功能區(qū)劃17 km，最短的水功能區(qū)僅2.7 km，密度明顯過(guò)大。

3.3 水功能區(qū)目標(biāo)值不盡合理，難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展

首先，國(guó)家制定的陜西省水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核控制目標(biāo)偏高，與相鄰省份相比，2020 年山西省水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率73%、內(nèi)蒙古71%、河南75%，而陜西高達(dá)82%，較相鄰省份約高10%。其次，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)目標(biāo)過(guò)高。陜西省黃河流域部分河流為季節(jié)性河流，如皇甫川、孤山川、石川河等，其徑流量集中在汛期的三個(gè)月份，約占年徑流量的70%以上，其它9 個(gè)月徑流量很小，河流稀釋自?xún)裟芰懿?，水質(zhì)很難達(dá)標(biāo)。對(duì)于季節(jié)性河流，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)80%以上的要求過(guò)高，很難達(dá)到，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況適當(dāng)降低。再次，水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)已不能適應(yīng)新時(shí)期陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。陜西省水功能區(qū)劃工作是從2000年開(kāi)始，2004 年省政府頒布，水功能區(qū)劃是依據(jù)2000 年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及河流徑流量劃分及制定，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)總量小，河流徑流量大，廢污水排放量較小，河流污染較小，水質(zhì)目標(biāo)制定的較高，經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，目前陜西省社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，廢污水排放量逐年增加，而河流徑流量不斷減少，水質(zhì)目標(biāo)達(dá)標(biāo)難度加大。

3.4 存在部分河流入境水質(zhì)不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致下游緊鄰水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象

陜西省黃河流域大部分河流是跨省河流，且大多位于河流下游，由于上游省份來(lái)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致陜西省下游水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)。以皇甫川、孤山川、涇河、渭河等為例，皇甫川蒙陜緩沖區(qū)古城斷面2016 年氨氮平均濃度為3.15 mg/L，超標(biāo)2.15倍,最大濃度7.28 mg/L，超標(biāo)6.28 倍；涇河甘陜緩沖區(qū)政坪斷面2016 年氨氮平均濃度2.17 mg/L，超標(biāo)1.17 倍，最大濃度10.4 mg/L，超標(biāo)9.4 倍；孤山川蒙陜?cè)搭^水保護(hù)區(qū)沙梁斷面2016 年氨氮最大達(dá)到2.7 mg/L，超標(biāo)1.7 倍；渭河甘陜緩沖區(qū)太碌斷面2016 年氨氮最大達(dá)到5.63 mg/L，超標(biāo)4.63 倍。以上入陜的河流污染物超標(biāo)嚴(yán)重，加之來(lái)水量較小，下游相鄰水功能區(qū)很難完全稀釋自?xún)?，進(jìn)而對(duì)下游連續(xù)多個(gè)水功能區(qū)也都造成影響。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

2016 年陜西省水功能區(qū)考核未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，雖然可以通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)水資源保護(hù)、水污染防治等手段來(lái)進(jìn)行改善，但是存在近幾年的黃河流域天然來(lái)水量減少，水功能區(qū)劃分?jǐn)?shù)量多、密度大，目標(biāo)值偏高，難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，部分河流入境水質(zhì)不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致下游緊鄰水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)等客觀原因?qū)е碌乃δ軈^(qū)難以達(dá)標(biāo)問(wèn)題仍然難以解決，迫切需要采取相應(yīng)措施進(jìn)一步改善和優(yōu)化達(dá)標(biāo)條件。

4.2 建議

（1）齊抓共管，多措并舉，加強(qiáng)宣傳，加大水污染防治和水環(huán)境治理力度，建立水資源保護(hù)和水污染防治長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)河流而言，污染在河里，根源在岸上，要從根本上解決水質(zhì)污染、水環(huán)境破壞，需要建立水資源保護(hù)和水污染防治長(zhǎng)效機(jī)制。建議以“河長(zhǎng)制”和“水污染防治”為抓手，堅(jiān)持把控水量、保護(hù)水質(zhì)、提升水效，多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成合力，加大水污染防治和水環(huán)境治理力度；同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)和水質(zhì)結(jié)果通報(bào)，將水污染防治效果納入政府政績(jī)考核；完善水量調(diào)度法規(guī)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)陜西省內(nèi)主要河流水量調(diào)度，研究制訂主要河流省內(nèi)水量分配方案，確定合理的生態(tài)水量，建立水量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)公眾參與，形成行政和民眾齊抓共管的水環(huán)境保護(hù)局面，促進(jìn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率提升。

（2）降低陜西省黃河流域河流目標(biāo)保證率。陜西省黃河流域季節(jié)性河流較多，徑流量主要集中在汛期三個(gè)月份，約占年徑流量的70%以上，其它9 個(gè)月徑流量很小，易出現(xiàn)河流污水水量接近或大于天然徑流的狀況，河流稀釋自?xún)裟芰懿?，水質(zhì)容易超標(biāo)。建議針對(duì)季節(jié)性河流的特點(diǎn)，對(duì)陜西省季節(jié)性河流的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)進(jìn)行下調(diào)。

（3）調(diào)整水功能區(qū)劃，對(duì)水功能區(qū)劃報(bào)告進(jìn)行修編，對(duì)部分水功能區(qū)進(jìn)行歸并整合。陜西省水功能區(qū)劃劃分過(guò)細(xì)，部分水功能區(qū)區(qū)段水質(zhì)目標(biāo)過(guò)高，不符合現(xiàn)階段的水體功能。2004 年陜西省確定的水功能區(qū)劃中工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)及景觀用水區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)基本均為Ⅲ類(lèi)。而根據(jù)《水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T50594-2010)，工業(yè)用水區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求為Ⅳ類(lèi)，農(nóng)業(yè)用水區(qū)為Ⅴ類(lèi)，景觀用水區(qū)為Ⅲ-Ⅳ類(lèi)[2]。根據(jù)以上問(wèn)題，考慮到陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及河流水體水資源保護(hù)并重的要求，建議按照《水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)》及陜西省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對(duì)陜西省水功能區(qū)劃進(jìn)行修編，對(duì)現(xiàn)有水功能區(qū)進(jìn)行合并整合，調(diào)整水質(zhì)目標(biāo)，使陜西省的水功能區(qū)劃符合現(xiàn)階段本省的水體功能現(xiàn)狀，適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。