農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題及對(duì)策研究

高健鑫

摘要：貫徹落實(shí)黨的十九大精神，深化以土地為核心的農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，對(duì)農(nóng)村發(fā)展而言至關(guān)重要。土地流轉(zhuǎn)作為以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地政策，促使了農(nóng)民生活水平的提高，也促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，本文就針對(duì)我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了闡述，提出了解決的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題；對(duì)策

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就像一座無(wú)形的橋梁，一頭連著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，一頭連著農(nóng)民土地權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。具體就是農(nóng)村家庭承包的土地通過(guò)合法的形式，保留土地承包權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。土地主要包括水田、旱地、林地和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

2.1 實(shí)際處分權(quán)能存在缺陷

承包期內(nèi)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)合法承包經(jīng)營(yíng)的土地的處分權(quán)。但實(shí)踐中，農(nóng)民處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利是不充分、不完全的。比如流轉(zhuǎn)價(jià)格基本沒(méi)有談判的余地，盡管各不同區(qū)域有不同的標(biāo)準(zhǔn)，但在特定范圍標(biāo)準(zhǔn)基本是一致的。這些標(biāo)準(zhǔn)，有的源于基層政府指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，有的屬于約定俗成的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)基本沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不一致也帶來(lái)了一些問(wèn)題，比如同一企業(yè)分布在兩個(gè)區(qū)域，出現(xiàn)了同一項(xiàng)目要按兩種標(biāo)準(zhǔn)支付租金，引發(fā)了很多矛盾。再有，如果農(nóng)戶所在范圍的土地一旦被某家企業(yè)選定或者是規(guī)劃預(yù)留，其他業(yè)主就不能從農(nóng)民那邊再流轉(zhuǎn)這范圍的土地。

2.2 業(yè)主支付租金有時(shí)滯后

租金是土地流轉(zhuǎn)最基本的收益，必須獲得優(yōu)先、全面、及時(shí)的保障。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益，與業(yè)主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等情況息息相關(guān)。企業(yè)實(shí)力雄厚，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況良好，土地租金就能夠依據(jù)協(xié)議按時(shí)兌現(xiàn)。反之，就會(huì)受到影響。實(shí)踐表明，業(yè)主出現(xiàn)延遲支付租金的情況較為普遍。

2.3 決策監(jiān)督權(quán)利保障較差

《物權(quán)法》規(guī)定：農(nóng)民作為集體成員，以集體所有的方式享有土地所有權(quán)，并依法享有參與權(quán)、決定權(quán)和分紅權(quán)。因此，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)。諸如機(jī)動(dòng)地、“四荒地”等屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民參與決策、監(jiān)督顯得比較薄弱。農(nóng)民行使集體土地流轉(zhuǎn)的決策權(quán)很低，至于土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督，農(nóng)民感覺(jué)更是難以介入。

2.4 持續(xù)發(fā)展權(quán)益受到局限

農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)等經(jīng)營(yíng)業(yè)主，雖然享有了取得土地租金的權(quán)利，但是，喪失了依靠土地獲取擴(kuò)大收益的其他權(quán)利。采取土地入股的方式雖有獲得其他收益的機(jī)會(huì)，但農(nóng)民享有的機(jī)會(huì)和收益微乎其微。采取出租和其他流轉(zhuǎn)方式的農(nóng)戶，約定按照糧食部門(mén)公布的中等稻谷價(jià)格取得租金，但大多沒(méi)有約定租金增長(zhǎng)或與企業(yè)經(jīng)營(yíng)掛鉤機(jī)制，只能獲得“死租金”。這就意味著，在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，農(nóng)民的土地收益大多被“鎖定”。

2.5 恢復(fù)土地原狀難度很大

為了方便生產(chǎn)管理，提高發(fā)展效益，企業(yè)流轉(zhuǎn)的土地，往往都要進(jìn)行整治或者建設(shè)塘庫(kù)、道路、溝渠等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，有的甚至還要建設(shè)加工、管理用房。土地一旦進(jìn)行整治，就會(huì)打破原有邊界，流轉(zhuǎn)期滿，無(wú)法按原界原狀退還農(nóng)民。企業(yè)流轉(zhuǎn)土地并進(jìn)行了整治，幾年后由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不善不得不退出經(jīng)營(yíng)，流轉(zhuǎn)的這些土地又不能還原退還給農(nóng)民，不得已采取的辦法是重新招商引進(jìn)企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)。還有就是，已經(jīng)修建道路和加工、管理用房的土地，流轉(zhuǎn)期滿后，不僅僅不能退還農(nóng)民，更面臨著不能復(fù)耕的問(wèn)題。

2.6 農(nóng)民社保體系不夠完善

當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)保障體系還不夠完善，“土地?fù)Q保障”還是較小范圍的探索，保障農(nóng)民基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助的體系還不完備。很多農(nóng)民一直擔(dān)心將土地流轉(zhuǎn)出去之后，便失去收入來(lái)源。特別是不再征收農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施糧食直補(bǔ)等多種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策以來(lái)，部分農(nóng)民更加擔(dān)心丟掉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和相關(guān)附加收益。還有一種比較普遍的現(xiàn)象，農(nóng)民難以預(yù)計(jì)未來(lái)的收入來(lái)源，在沒(méi)有找到他們認(rèn)為長(zhǎng)久放心的、可以替代土地承包經(jīng)營(yíng)的生存出路之前，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度是比較謹(jǐn)慎的。土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，會(huì)遇到不少農(nóng)戶提出解決土地流轉(zhuǎn)后的社會(huì)保障問(wèn)題。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的解決對(duì)策

3.1 完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

第一，強(qiáng)化農(nóng)民土地基本權(quán)利保障，即完善農(nóng)民維護(hù)權(quán)益的權(quán)利。詳細(xì)的講，諸如農(nóng)民享有的集體所有土地的成員權(quán)，必須作出具體規(guī)定，包括這種權(quán)利如何行使、如何生效、如何監(jiān)督、如何防止受到侵害、如何救濟(jì)等等，有嚴(yán)格的程序來(lái)保障和維護(hù)農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益，防止受到公權(quán)力的侵犯。第二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)與短期流轉(zhuǎn)的突出矛盾。雖然有了“長(zhǎng)久不變”的許諾，但農(nóng)民仍然需要明確的、具有法律保障的預(yù)期。應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民長(zhǎng)久不變的土地承包權(quán)，保障轉(zhuǎn)出者和轉(zhuǎn)入者權(quán)利，穩(wěn)定雙方權(quán)利預(yù)期，進(jìn)而發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的效益。第三，中央提出了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，要注重搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民土地處置權(quán)。具體地講，就是必須明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的邊界和關(guān)系，讓農(nóng)民土地權(quán)益得到清晰、完整和有穩(wěn)定預(yù)期的制度保障。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)民土地承包方式

第一，應(yīng)該規(guī)范和保障股份合作，解決轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入雙方能夠持續(xù)合作的問(wèn)題。具體地講，要從財(cái)政、金融、稅收方面加大土地股份合作社的扶持力度，防范風(fēng)險(xiǎn)，保障收益。第二，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)制度。第二輪土地承包期限已經(jīng)過(guò)半，新一輪承包日漸臨近。已經(jīng)進(jìn)行整治和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的土地，客觀上具有不可復(fù)原性。針對(duì)這方面的問(wèn)題，目前應(yīng)當(dāng)穩(wěn)慎進(jìn)行創(chuàng)新承包經(jīng)營(yíng)方式的試點(diǎn)和研究，探索“確權(quán)確股不確地”的改革，創(chuàng)新承包經(jīng)營(yíng)方式。下一輪土地承包時(shí)，可以不再為農(nóng)民確定一份實(shí)物土地，但賦予農(nóng)民一份受法律保障的土地權(quán)利，從“把農(nóng)民捆綁在土地上”轉(zhuǎn)變到“把權(quán)利附著到農(nóng)民上”。第三，在近些年作出有益探索的基礎(chǔ)上，深化金融扶持制度，繼續(xù)通過(guò)頒發(fā)投資證明和“五權(quán)”抵押方式，盤(pán)活農(nóng)業(yè)投資，為農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)業(yè)主獲得資本投資提供支持。

3.3 健全農(nóng)民權(quán)益保障制度

首先，要健全農(nóng)村社會(huì)保障體系?，F(xiàn)階段，土地仍然賦予了農(nóng)民極強(qiáng)的社會(huì)保障和就業(yè)功能，然而這種功能強(qiáng)度越大，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂就越大。加之農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致農(nóng)民難以脫離土地，始終把土地視為自己的“命根子”，作為生活的最后依靠。沒(méi)有健全的社會(huì)保障制度，難以從根本上讓農(nóng)民獲得離開(kāi)土地的安全感，也將阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。通過(guò)建立健全覆蓋面廣泛、保障水平高的農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等多層次社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展。其次，普及和完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金。制定管理細(xì)則，確保風(fēng)險(xiǎn)保障金用于農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)防控和失地農(nóng)戶生活保障，切實(shí)保證土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全的需要。

3.4 強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益保障能力

尊重農(nóng)民的主體地位，提高農(nóng)民自我發(fā)展能力，循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，力保農(nóng)民權(quán)益不受非法侵害。第一，尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，關(guān)注農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，真正“由民做主”。第二，提升農(nóng)民組織化程度。積極支持農(nóng)民發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)組織，依法保障農(nóng)民自治權(quán)利，注重規(guī)范農(nóng)村社會(huì)管理，發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的作用，不（下轉(zhuǎn)頁(yè)）

（上接頁(yè)）斷提高農(nóng)民組織化水平。不斷提高農(nóng)民素質(zhì)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)農(nóng)民的民主參與、民主決策、民主監(jiān)督。第三，增強(qiáng)農(nóng)民綜合維權(quán)能力。普及法律知識(shí)，提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)，保障農(nóng)民依法維權(quán)。

3.5 規(guī)范政府管理服務(wù)工作

基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保障中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。第一，落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)配套措施。開(kāi)展一輪清理規(guī)范，完善確權(quán)頒證工作，抓緊糾錯(cuò)糾偏。堅(jiān)決貫徹土地承包制度長(zhǎng)久不變的要求，防止隨意調(diào)整農(nóng)村土地。第二，支持農(nóng)民參與村民自治，運(yùn)用民主的措施來(lái)管理農(nóng)村土地和其他事務(wù)，保障農(nóng)民充分行使各項(xiàng)民主權(quán)利。第三，注意總結(jié)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)工作，繼續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新，積極推廣成功經(jīng)驗(yàn)，使之成為維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利、爭(zhēng)取平等權(quán)益的平臺(tái)。第四，嚴(yán)格監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)行為。做好宣傳引導(dǎo)工作，正確宣傳流轉(zhuǎn)政策。采取召開(kāi)村民大會(huì)表決或者開(kāi)展入戶走訪征求意見(jiàn)等方式，善于運(yùn)用協(xié)商的方法，尊重農(nóng)民權(quán)利和意愿，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作。注重合同管理，杜絕不簽協(xié)議或口頭協(xié)議等行為，規(guī)范合同范本，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，并且做好合同登記、備案、入檔保存工作。及時(shí)調(diào)處糾紛，農(nóng)民權(quán)益受到侵害時(shí)，及時(shí)有效解決。第五，嚴(yán)密監(jiān)管土地用途。進(jìn)行土地規(guī)劃管理是行之有效的方法，必須監(jiān)督經(jīng)營(yíng)主體履行社會(huì)責(zé)任，督促他們保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、抓好生態(tài)修復(fù)，切實(shí)保護(hù)好耕地等農(nóng)業(yè)資源。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）