生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該怎么“補(bǔ)”？

靳樂山

2019年伊始，自然資源部、國(guó)家發(fā)改委等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，提出了建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、配套措施等。這是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》頒布實(shí)施后關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)挠忠恢匾募?/p>

中央關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的一系列政策信號(hào)表明：加快生態(tài)文明體制改革，亟須建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度都有所缺位。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度缺位，不僅難以保證生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象的精確瞄準(zhǔn)，還會(huì)嚴(yán)重制約碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的初始分配制度、自然資源資產(chǎn)有償使用制度和自然資源收益分配制度的深入推進(jìn)。

可喜的是，4月14日，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出，要加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。

統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革要以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為核心，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為重點(diǎn)。既要按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要求，分類推進(jìn)水流、森林、山嶺、草原等各類自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、界址、用途等產(chǎn)權(quán)要素；也要根據(jù)產(chǎn)權(quán)分離思想，推行自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利束分置運(yùn)行機(jī)制；還要注重改革創(chuàng)新，完善交易制度體系和價(jià)格形成機(jī)制，創(chuàng)設(shè)不同種類的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。

構(gòu)建多層次生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)體系

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES）相比，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化程度還很不足。

因此，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化，需要協(xié)同推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，構(gòu)建多層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)體系。具體而言，就是要加快研究制定碳排放權(quán)交易管理暫行條例，完善重點(diǎn)企業(yè)能耗數(shù)據(jù)第三方核查，適時(shí)擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，將生態(tài)、社會(huì)效益顯著的林業(yè)碳匯項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入全國(guó)市場(chǎng)，逐步推進(jìn)區(qū)域碳交易試點(diǎn)向全國(guó)市場(chǎng)過渡；建立健全生態(tài)保護(hù)區(qū)、跨流域、跨區(qū)域排污權(quán)交易制度，探索排污權(quán)抵押貸款、租賃等融資方式；合理界定和分配水權(quán)，明確權(quán)屬人、用途和水資源使用量等。與此同時(shí)，要發(fā)揮政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)中的引導(dǎo)和調(diào)控作用。

培育高質(zhì)量現(xiàn)代化生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要建立健全以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。

作為加快構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容，培育高質(zhì)量現(xiàn)代化生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，就是要遵循生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

確切地說，既要優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算安排結(jié)構(gòu)，向生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)傾斜；也要因地制宜、分類施策，把資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等政策、實(shí)物、技術(shù)及智力補(bǔ)償方式結(jié)合起來，形成發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的合力；還要統(tǒng)一構(gòu)建綠色產(chǎn)品評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)子體系，從而發(fā)揮綠色標(biāo)識(shí)促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的作用。

此外，還要引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)者和投資者通過參與碳匯造林、流域綜合治理等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)活動(dòng)獲得價(jià)值補(bǔ)償；在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，發(fā)展木本油料、林下經(jīng)濟(jì)、沙產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值；發(fā)掘區(qū)域生態(tài)文化特色，發(fā)展生態(tài)康養(yǎng)、休閑觀光園區(qū)等“農(nóng)業(yè)+文化+生態(tài)”新業(yè)態(tài)，推動(dòng)綠色發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合。

完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可持續(xù)融資機(jī)制

隨著生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程的規(guī)模日益擴(kuò)大，僅僅依靠政府不僅會(huì)降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用效率，還會(huì)影響生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的可持續(xù)性。因此，迫切需要發(fā)揮金融的“造血功能”，推動(dòng)形成生態(tài)保護(hù)可持續(xù)融資市場(chǎng)化與多元化新格局。

然而，由于以生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程以及生態(tài)保護(hù)區(qū)管護(hù)服務(wù)為標(biāo)的的各類生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目具有投入資金較大、回報(bào)周期較長(zhǎng)等特征，金融機(jī)構(gòu)參與意愿不強(qiáng)，社會(huì)資本尤為謹(jǐn)慎。這就要求通過政策支持、助保金等措施，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)降低準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品，擴(kuò)大信貸規(guī)模。

首先，應(yīng)鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)根據(jù)不同生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、預(yù)期收益、技術(shù)特點(diǎn)等要素，研究以特定生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目為標(biāo)的的綠色證券、綠色彩票、綠色基金等多元化的綠色金融產(chǎn)品序列等。

其次，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)有條件的生態(tài)保護(hù)區(qū)通過創(chuàng)設(shè)土地銀行、森林銀行、濕地緩解銀行、棲息地銀行等專業(yè)化生態(tài)銀行。

第三，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)和公益組織創(chuàng)新開發(fā)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、森林保險(xiǎn)、農(nóng)牧業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)等綠色生態(tài)相關(guān)險(xiǎn)種，逐步在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。

最后，適時(shí)擴(kuò)大綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)范圍，在堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的生態(tài)保護(hù)地區(qū)政府通過保障合法權(quán)益、加大政策扶持等配套措施，運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式吸引符合資質(zhì)條件的社會(huì)資本參與。