國家治理與預(yù)算制度優(yōu)化：基于規(guī)范透明視角的分析

張婷 余紅艷

摘 要：建立規(guī)范透明的預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。通過對預(yù)算制度與國家治理的關(guān)系分析，明晰國家治理對規(guī)范透明預(yù)算制度的內(nèi)在訴求，基于規(guī)范透明視角分析國家治理進(jìn)程中我國預(yù)算制度優(yōu)化的制度約束、實(shí)現(xiàn)路徑與政策選擇。并給出進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算制度的建議，為提升我國預(yù)算能力和國家治理能力提供政策參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算制度優(yōu)化;國家治理;規(guī)范;透明

中圖分類號：F123.7 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1673-2596（2019）05-0050-04

預(yù)算制度優(yōu)化是現(xiàn)代國家治理進(jìn)程的必經(jīng)之路。改革開放四十年來，我國預(yù)算制度始終處于不斷優(yōu)化的狀態(tài)，各項(xiàng)預(yù)算改革不斷推進(jìn)，預(yù)算制度逐漸規(guī)范透明。但隨著我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境制度的改變，我國預(yù)算優(yōu)化在規(guī)范透明方面依舊存在著制度供給不足的問題。為更好地釋放我國預(yù)算優(yōu)化在規(guī)范透明方面的政策空間，2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，2014年6月中央《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算制度方面的改革，2017年黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要建立“規(guī)范透明”的預(yù)算制度。預(yù)算制度是國家治理中的重要環(huán)節(jié)，財(cái)政部部長劉昆在出席中國發(fā)展高層論壇2018年會上指出：“全面規(guī)范透明，重點(diǎn)是推進(jìn)全口徑政府預(yù)算，加快推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性，進(jìn)一步完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，全面提高預(yù)算透明度?！盵1]本文以此為切入點(diǎn)，論述建立規(guī)范透明的預(yù)算制度其基本內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下三方面：一是重點(diǎn)推進(jìn)全口徑預(yù)算管理，加快統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán);二是提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性，完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制;三是提高財(cái)政透明度。

本文通過透視預(yù)算制度與國家治理的內(nèi)在關(guān)系，從規(guī)范透明的角度剖析預(yù)算制度存在的制度約束與內(nèi)在原因，梳理我國各級政府部門在國家治理進(jìn)程中優(yōu)化預(yù)算制度的實(shí)現(xiàn)路徑與政策選擇。最后，給出進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算制度使之規(guī)范透明的建議。

一、基于規(guī)范透明視角國家治理與預(yù)算制度的內(nèi)在關(guān)系

從國家治理角度來看，中國正處于國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府要想實(shí)現(xiàn)對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會關(guān)系等領(lǐng)域的滲透和有效調(diào)節(jié)，則必須要有很強(qiáng)的財(cái)政資源汲取和利用。要想實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，財(cái)政制度必須保持高能高效，給予國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型足夠的財(cái)政資源[2]。而建立現(xiàn)代預(yù)算制度又是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，縱觀發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型歷史，幾乎都以預(yù)算改革為突破口，實(shí)現(xiàn)國家治理轉(zhuǎn)型。

曹堂哲提出“預(yù)算制度是國家治理的‘前提基礎(chǔ)和‘有效支柱，其與現(xiàn)代國家治理的關(guān)系是全方位的，是整體共生性、具體相關(guān)性和制度同構(gòu)性的有機(jī)統(tǒng)一”的觀點(diǎn)[3]。“前提基礎(chǔ)”是指現(xiàn)代預(yù)算制度通過規(guī)范政府的財(cái)政行為，為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ);“有效支柱”則強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代預(yù)算制度為實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)提供了有效的支撐工具，是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。他認(rèn)為在新《預(yù)算法》的頒布和財(cái)稅體制改革全面推進(jìn)的背景下，預(yù)算改革的地位和作用已經(jīng)極大提升，已經(jīng)成為引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的突破口。李燕指出“政府預(yù)算制度與國家治理之間存在著內(nèi)在的互動關(guān)系”[4]，預(yù)算制度必然會隨著國家治理目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)任務(wù)、所處形勢的變化而變化，不斷優(yōu)化預(yù)算循環(huán)過程中存在的制度性缺陷，才能為國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力支撐，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[5]。

要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，就必須建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，就要先明晰國家治理對規(guī)范透明預(yù)算制度的內(nèi)在訴求。李燕把公眾言論及政府誠信度、政治穩(wěn)定及無暴力與恐怖程度、政府的效率、管理控制質(zhì)量、法治程度和對腐敗的控制力作為衡量一個(gè)國家治理能力的六大核心治理維度[4]。建立全面規(guī)范透明的預(yù)算體制，必能提高這六大維度對國家治理的促進(jìn)作用。推進(jìn)全口徑預(yù)算管理、加快統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，直接體現(xiàn)國家的管理控制質(zhì)量以及國家的法制程度;提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性和完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，直接關(guān)系到政府辦事效率和社會可持續(xù)發(fā)展;提高財(cái)政透明度，直接影響到政府的誠信度以及對腐敗的控制力度。而我國財(cái)政制度存在著全口徑預(yù)算內(nèi)容不完整、財(cái)政資金使用效益較低、財(cái)政透明度較低等問題，因此，必須不斷地深化預(yù)算制度改革，建立規(guī)范透明預(yù)算制度，才能保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，為國家治理提供基礎(chǔ)和保障。

二、國家治理視角下預(yù)算制度存在的制度約束

（一）全口徑預(yù)算內(nèi)容不完整

2016年的《審計(jì)工作報(bào)告》中明確指出部分預(yù)算收支在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中的歸屬還不夠明確、安排不夠合理。截至2017年底，4900多戶中央部門所屬的事業(yè)單位企業(yè)中，仍存在4100多戶還沒有納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍的情況，造成政府收支的財(cái)務(wù)漏洞。2017年的《審計(jì)報(bào)告》在對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，存在少數(shù)部門和單位依托管理職能或利用其行業(yè)影響力違規(guī)收費(fèi)，如：利用開展評比表彰、舉辦論壇等形式，5個(gè)部門和14家所屬單位收費(fèi)829.56萬元;通過組織資格考試、開展檢測等活動，62家所屬單位取得收入1.61元[6]。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希表示“要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，深化財(cái)政改革，預(yù)算權(quán)的完整和統(tǒng)一是當(dāng)務(wù)之急”，將預(yù)算分配權(quán)歸入財(cái)政部門是真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性和規(guī)范性的有益選擇。部門的二次分權(quán)會破壞預(yù)算的完整統(tǒng)一性，一定會嚴(yán)重阻礙政府部門的辦事效率。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長的新常態(tài)、優(yōu)化財(cái)政資金配置，我國必須進(jìn)一步建立全面規(guī)范的預(yù)算制度，這不僅是推進(jìn)現(xiàn)代化國家治理的有益探索，更是充分發(fā)揮人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用、積極響應(yīng)反腐工作的有效途徑。

（二）財(cái)政資金使用效益較低

2015年《審計(jì)報(bào)告》中對中央決算草案審計(jì)過程顯示，部分政府部門未報(bào)告相關(guān)政策內(nèi)容和績效目標(biāo)、決算草案中未報(bào)告相關(guān)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。在缺少預(yù)算信息公開和財(cái)政資金使用監(jiān)督的情況下，資金的使用也無效益可言。2017年《審計(jì)報(bào)告》中指出存在預(yù)算安排與存量資金盤活統(tǒng)籌銜接不夠和中央決算草案編制不夠準(zhǔn)確完整的問題。其中48個(gè)項(xiàng)目雖已累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)42.3億元，但財(cái)政部仍安排預(yù)算49.01億元，使得年底結(jié)轉(zhuǎn)增至59.11億元;17個(gè)部門未將4160個(gè)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金86.65億元統(tǒng)籌納入部門預(yù)算等。

政府預(yù)算制度安排缺乏科學(xué)性、預(yù)算編制缺乏完整性等都會造成各級政府財(cái)政資金使用效益不高，針對目前國家治理進(jìn)程中存在的這些障礙，可加快建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在年度預(yù)算平衡機(jī)制中，預(yù)算執(zhí)行者往往會在年底大筆花錢，形式上的預(yù)算平衡導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效益降低。而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制既可實(shí)現(xiàn)預(yù)算的長期動態(tài)平衡，使得資金被合理安排，又可保證長期性公共投入。提高財(cái)政資金的使用效益，盤活財(cái)政沉淀資金，中期財(cái)政規(guī)劃是重要措施，有利于政府把有限的資金用于刀口上，切實(shí)解決民生民情問題。為進(jìn)一步提高預(yù)算制度的規(guī)范性和完整性，我國應(yīng)加快建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，保障廣大納稅人的財(cái)政利益最大化[7]，這也是促進(jìn)政治穩(wěn)定和社會可持續(xù)發(fā)展的要求。

（三）財(cái)政透明度較低

公民依法向國家繳納稅收，國家依法履行職能來滿足納稅人的公共需求。政府應(yīng)充分了解公共需求，利用財(cái)政資金進(jìn)行公共資源的配置。作為資金的使用者，政府有義務(wù)將自己使用資金的信息匯報(bào)給納稅人，公開資金流向。但是長期以來，我國的財(cái)政信息處于“保密”狀態(tài)，政府預(yù)算缺乏該有的監(jiān)督和問責(zé)。整體來說，我國財(cái)政透明度仍有很大的提升空間，2009到2016年，我國大陸31個(gè)省份財(cái)政透明度的平均得分為42.25分，平均差距為41.6分，絕對值偏低且極差較大，這說明了省級間財(cái)政透明度分化嚴(yán)重，我國財(cái)政透明度仍處在較低水平[8]。沒有法律的約束，政府不會很容易地將財(cái)政信息向社會公開，直接導(dǎo)致了我國財(cái)政透明度的水平低下。公民可以通過政府的預(yù)算公開，獲得政府活動信息，更好地參與監(jiān)督政府管理活動，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的信息對等。預(yù)算信息透明化能促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督，必會增強(qiáng)政府的服務(wù)意識，同時(shí)也是建立規(guī)范透明的預(yù)算體制、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵之舉。

三、國家治理進(jìn)程中優(yōu)化預(yù)算制度的實(shí)現(xiàn)路徑與政策選擇

近年來，我國政府針對上述出現(xiàn)的問題實(shí)施改革，不斷優(yōu)化預(yù)算制度，使預(yù)算制度適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求。下文梳理了政府在三方面所做的改革措施，探究國家治理進(jìn)程中建立規(guī)范透明預(yù)算制度的實(shí)現(xiàn)路徑與政策選擇，分析了改革措施對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的促進(jìn)作用。

（一）全口徑預(yù)算管理和預(yù)算分配權(quán)統(tǒng)一

中國全口徑預(yù)算從無到有，并不斷完善，《預(yù)算法》的出臺代表著其由政策走向法律。十六屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，黨中央強(qiáng)調(diào)要以規(guī)范政府收支為重要切入點(diǎn)，將政府所有收支納入預(yù)算管理中。2007年以非稅收入在財(cái)政收入的地位代替預(yù)算外資金在財(cái)政收入的地位。2010年底，我國取消預(yù)算外資金概念[9]。2014年新《預(yù)算法》的出臺，在原有法律的基礎(chǔ)上，完善了全口徑預(yù)算規(guī)范管理的細(xì)則，對四大預(yù)算內(nèi)容做出了具體的界定，加大了對政府財(cái)政的監(jiān)管約束力度，為全口徑預(yù)算管理的革新提供了法律環(huán)境。2013年社會保險(xiǎn)基金預(yù)算正式出現(xiàn)在政府預(yù)算報(bào)告中，并于2018 年開始按中央和地方分別編制機(jī)關(guān)事業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算，這使得社會保險(xiǎn)基金收入增長率從2017年的7.3%到2018年的23%，支出增長率相應(yīng)地從10.3%增長到31.8%[10]。從此以后，政府全部的收入支出都在預(yù)算中得以體現(xiàn)，政府財(cái)政活動均在預(yù)算約束內(nèi)進(jìn)行，不存在預(yù)算外資金。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

提高財(cái)政資金的使用效益，就是如何讓規(guī)模龐大的財(cái)政資金流向最需要的地方。政府除預(yù)算績效改革外，還重點(diǎn)推行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理改革。新《預(yù)算法》中明確規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，這為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建提供了法律基礎(chǔ)，2014年10月出臺的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》進(jìn)一步對跨年度平衡機(jī)制的具體實(shí)施內(nèi)容做出了說明。我國政府在中期財(cái)政規(guī)劃改革初期，選擇河北省作為最早的中期預(yù)算省級試點(diǎn)。2008年河北省正式確定了15個(gè)省級試點(diǎn)部門，要求其針對發(fā)展型支出，編制2009年到2011年為期三年的滾動預(yù)算，建立滾動項(xiàng)目庫，并實(shí)施績效考核。之后又確立河南省焦作市、安徽省蕪湖縣為最早的中期預(yù)算市級、縣級改革試點(diǎn)。在實(shí)施期間，三個(gè)試點(diǎn)對中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行了嘗試，改進(jìn)了預(yù)算管理制度，為我國全面推行中期財(cái)政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡鋪平道路，積累經(jīng)驗(yàn)。2015年中央和地方政府各部門開始編制2016年到2018年度的財(cái)政預(yù)算，進(jìn)行中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算約束的深層次探索。

（三）政府預(yù)算信息的公開

政府預(yù)算信息的公開，是提高財(cái)政透明度的主要途徑，可對政府預(yù)算管理過程中的科學(xué)性和合理性進(jìn)行有效的監(jiān)督。2008年的《政府信息公開條例》推動了預(yù)算公開制度的建設(shè)，但未以法律形式明確具體實(shí)施細(xì)則，直到2014年新《預(yù)算法》的出臺，才以法律的形式正式提出，政府預(yù)算必須公開透明。新《預(yù)算法》要求做到預(yù)算全方位公開，要公開政府預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的過程。2016年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》中，對預(yù)算公開要求“擴(kuò)大范圍，規(guī)范方式，細(xì)化內(nèi)容，加快進(jìn)度。這些相關(guān)的法律法規(guī)，為財(cái)政透明度的提高提供了法律環(huán)境。2009年，財(cái)政部第一次向公眾公開了財(cái)政預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政收入預(yù)算表、中央財(cái)政支出預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表四張表格。就公開預(yù)算的中央部門個(gè)數(shù)來說，2010年僅有75個(gè)部門，2011年增長到92個(gè)部門，而2017年增加到了105個(gè)部門。2018年的預(yù)算報(bào)告印有中央財(cái)政部微信公眾號二維碼，預(yù)算報(bào)告內(nèi)容更通俗易懂，回答了社會各界最關(guān)注的問題，基本實(shí)現(xiàn)了與人大代表零距離。

四、國家治理背景下進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算制度的措施

（一）預(yù)算規(guī)范的政策取向

1.強(qiáng)化全口徑預(yù)算管理與預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一

（1）要統(tǒng)一部門預(yù)算的分配權(quán)。完善國家治理體系，維護(hù)國家長治久安，就要加快統(tǒng)一國家的財(cái)權(quán)。政府預(yù)算分配權(quán)被割裂，掛鉤機(jī)制的存在，導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確，不符合全口徑預(yù)算管理的要求。要統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，就要統(tǒng)籌財(cái)政資金，減少專項(xiàng)資金，避免以收定支、?？顚Ｓ矛F(xiàn)象，清理規(guī)范與重點(diǎn)支出掛鉤的事項(xiàng)。

（2）要以法律明確政府財(cái)政收支的邊界。真正做到全口徑預(yù)算管理，就必須明確納入全口徑預(yù)算的內(nèi)容，新《預(yù)算法》中仍缺乏對財(cái)政收支范圍的具體規(guī)定，導(dǎo)致財(cái)政收支邊界在法律層面上的模糊。而要改變這一現(xiàn)象就要協(xié)同立法、司法和行政機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)代國家治理的要求下進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)，給全口徑預(yù)算的落實(shí)提供制度保障。

（3）要嚴(yán)格執(zhí)行全口徑預(yù)算程序。我國有關(guān)全口徑預(yù)算審查和監(jiān)督的法律法規(guī)尚未健全，并且部分法律已不適合當(dāng)前發(fā)展形勢，有待重新制定和完善。嚴(yán)格對全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，不僅要完善相關(guān)法律法規(guī)，把實(shí)踐過程中有效的做法補(bǔ)充到修訂后的法案中，還要提升人大代表的審查監(jiān)督水平，可定期組織人大代表進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)，或在審查之前向非專業(yè)性人大代表普及與預(yù)算審核相關(guān)的知識。

2.健全預(yù)算制度可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

（1）要確保三年財(cái)政收支預(yù)測的準(zhǔn)確性。很大程度上，財(cái)政收支預(yù)測的準(zhǔn)確性決定了跨年度平衡機(jī)制實(shí)施的成功?？山Y(jié)合我國實(shí)際，采用簡單回歸法、經(jīng)驗(yàn)判斷法對未來三年財(cái)政收支趨勢進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。除此之外，財(cái)稅部門還需及時(shí)提供全面真實(shí)的財(cái)政收支信息，加強(qiáng)對財(cái)稅部門預(yù)測人員的技術(shù)培訓(xùn)，才能確保財(cái)政收支預(yù)測的質(zhì)量和效率。

（2）要強(qiáng)化法律約束力。中期財(cái)政規(guī)劃需要強(qiáng)有力的法律來約束實(shí)施，目前并沒有嚴(yán)格規(guī)定三年滾動財(cái)政規(guī)劃的法定審批程序，新《預(yù)算法》中也并未明確規(guī)定中期規(guī)劃要以三年為一期。現(xiàn)階段可通過明確各預(yù)算編制主體的責(zé)任、加快以法律形式規(guī)范中期財(cái)政規(guī)劃來強(qiáng)化法律約束力。

（二）提升財(cái)政透明度

1.要拓寬預(yù)算公開渠道。預(yù)算公開要緊跟時(shí)代步伐，在相應(yīng)的政府網(wǎng)站或者官方平臺上公開政府預(yù)算、決算報(bào)告等，可以增加圖表、漫畫等形式，使公眾易于理解。除此以外，更應(yīng)該采取多樣化的方式公開預(yù)算信息，可在居委會辦公處和政府辦公大廳存放供公民閱讀的預(yù)算信息材料，也可借助電視臺或者廣播等媒體專門開展預(yù)算專欄。

2.要完善預(yù)算公開相關(guān)的法律法規(guī)。新《預(yù)算法》雖已對預(yù)算公開提出了進(jìn)一步的要求，但仍未具體對預(yù)算公開的過程進(jìn)行規(guī)范。針對我國預(yù)算法規(guī)體系中存在的法制不健全問題，健全以政府預(yù)算公開法律為主，行政法規(guī)和部門規(guī)章為輔的制度體系，才能真正保障各級政府部門認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算信息的公開。

3.要提高公民監(jiān)督政府預(yù)算的意識?，F(xiàn)階段我國公民缺乏對預(yù)算信息的訴求，而加強(qiáng)公民參與預(yù)算監(jiān)督的意識，是提高我國預(yù)算透明度的重要途徑之一，可給予各級政府部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算信息公開的壓力。公民應(yīng)該珍惜自己的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極通過政府提供的有效渠道參與預(yù)算信息的監(jiān)督中來，為推動預(yù)算信息的公開做出貢獻(xiàn)。

五、結(jié)語

預(yù)算制度的改革必將是一個(gè)不斷優(yōu)化的過程。運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)來建立現(xiàn)代預(yù)算制度，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保障。我國目前已經(jīng)初步建立現(xiàn)代預(yù)算制度的基本框架，展望未來，建立規(guī)范透明的預(yù)算制度仍需進(jìn)一步努力，向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁進(jìn)。

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（責(zé)任編輯 徐陽）