煤炭企業(yè)實(shí)施去產(chǎn)能政策面臨的困難與對策建議

文/李 華（安徽相王醫(yī)療健康股份有限公司）

2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），本輪煤炭行業(yè)供給側(cè)改革正式開始。3年過去了，《意見》提出的“退出煤炭產(chǎn)能5億噸、減量重組5億噸”的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，煤炭企業(yè)的經(jīng)營形勢根本扭轉(zhuǎn)，全行業(yè)實(shí)現(xiàn)了較大幅度盈利。表面上看，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但是許多深層次問題一直伴隨在去產(chǎn)能的過程中，還需要花大力氣去解決。

一、煤炭企業(yè)去產(chǎn)能過程中存在的問題分析

1.職工安置問題

煤炭去產(chǎn)能全行業(yè)涉及130萬名職工，占全行業(yè)職工總數(shù)的22%。在分流安置職工的實(shí)踐中，主要存在以下突出問題。一是煤炭產(chǎn)業(yè)是勞動(dòng)密集型行業(yè)，從業(yè)人員眾多，若淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉僵尸企業(yè)，將會(huì)導(dǎo)致大量人員失業(yè)，社會(huì)將面臨大量職工轉(zhuǎn)崗和安置的問題。二是煤礦職工思想觀念轉(zhuǎn)變慢，技能單一，對煤礦的依賴性大，轉(zhuǎn)崗分流的難度大。三是配套資金很難到位。根據(jù)中央和《安徽省鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能職工分流安置資金共管賬戶管理暫行辦法》有關(guān)要求，去產(chǎn)能職工分流安置費(fèi)用由中央、安徽省承擔(dān)50%，地方政府與企業(yè)承擔(dān)50%。但是由于地方政府財(cái)政困難，往往通過退出產(chǎn)能礦井土地收儲(chǔ)出讓取得的收入予以解決。但由于退出煤礦偏僻，土地收儲(chǔ)資金很難落實(shí)到位，導(dǎo)致地方政府的配套資金遲遲無法到位。四是地方政府核定離崗?fù)损B(yǎng)人員基本生活費(fèi)用較低。五是去產(chǎn)能專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用范圍不明確?！兑庖姟分赋鰧ｍ?xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金用于職工內(nèi)退需繳納的各類保險(xiǎn)、基本生活費(fèi)、清償工資、解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等，對于在職傷病亡遺屬生活補(bǔ)貼、工亡遺屬生活待遇、工傷職工由企業(yè)負(fù)擔(dān)的工傷保險(xiǎn)、職工分流外出的各項(xiàng)費(fèi)用，以及其他發(fā)生在職工身上的歷史遺留費(fèi)用等是否可以使用專項(xiàng)資金，《意見》沒有明確說明。

2.去產(chǎn)能礦井的債務(wù)處置問題

煤炭企業(yè)自2013年進(jìn)入“冬天”以來，歷經(jīng)4年多的生死考驗(yàn)，目前全行業(yè)雖然逐步走出低谷，但企業(yè)的債務(wù)問題并沒有從根本上解決，煤炭企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率依然居高不下。當(dāng)前，隨著去產(chǎn)能政策的深入實(shí)施，煤炭企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率將會(huì)進(jìn)一步提高。一是關(guān)閉后的煤礦資產(chǎn)處理變現(xiàn)能力極弱。煤礦資產(chǎn)的專用性高，許多成本都是沉沒成本，絕大部分資產(chǎn)將形成凈損失，難以收回變現(xiàn)。二是關(guān)閉煤礦的自身債務(wù)均由母公司統(tǒng)借統(tǒng)還，即使少部分是以自身名義發(fā)生的債務(wù)，也都要由上一級(jí)母公司進(jìn)行擔(dān)保，煤礦關(guān)閉退出后，事實(shí)上所有債務(wù)均由集團(tuán)公司承擔(dān)。三是關(guān)閉礦井的職工安置涉及人數(shù)多，費(fèi)用高，國家獎(jiǎng)補(bǔ)資金杯水車薪，資金缺口大，只能靠存續(xù)的母公司借款解決。

3.去產(chǎn)能治理中市場和政府的關(guān)系問題

改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題一直沒有根本解決，這個(gè)核心問題就是政府與市場的關(guān)系，即市場配置資源的決定性作用沒有很好地發(fā)揮出來。不論是煤炭產(chǎn)業(yè)的“黃金十年”，還是煤炭行業(yè)當(dāng)前的供給側(cè)改革，都不是真正的市場經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)。比如本輪煤炭去產(chǎn)能的調(diào)控，為加強(qiáng)政策的貫徹執(zhí)行，國家發(fā)改委、國家能源局組織有關(guān)部門，對煤礦超能力生產(chǎn)和落實(shí)276日工作日制度情況進(jìn)行督查暗訪，這是典型的行政手段。煤炭去產(chǎn)能，打壓供給，人為地縮小供需之間的鴻溝，煤炭價(jià)格反彈，煤炭行業(yè)脫困，達(dá)到了政府宏觀調(diào)控的目標(biāo)。但是從長遠(yuǎn)來看，可能若干年后又會(huì)產(chǎn)生新一輪的供需失衡。對此，2018年，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能政策由“總量性去產(chǎn)能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能、系統(tǒng)性優(yōu)產(chǎn)能”。這也再一次證明市場未能充分發(fā)揮作用。

就中國當(dāng)前的能源結(jié)構(gòu)來說，煤炭是主力軍，煤炭市場也是最放開的市場，但是煤炭行業(yè)冰火兩重天的境遇，從反向說明煤炭經(jīng)濟(jì)還不是真正的市場經(jīng)濟(jì)。首先，煤炭價(jià)格的形成機(jī)制存在問題，煤炭價(jià)格沒有真正反映出市場供求關(guān)系。煤炭與電力企業(yè)的博弈一直沒有解決好，不是“電找煤”，就是“煤找電”，背后都有政府過度干預(yù)的影子。1993年，煤電兩個(gè)行業(yè)就開始了博弈；1995年，煤炭價(jià)格國家表面上說放開，實(shí)際是“放而不開”，電煤實(shí)行的是政府指導(dǎo)價(jià)；1996—2001年，國家實(shí)行“煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)”政策，但實(shí)際上該政策很難落實(shí)；2002—2006年，國家實(shí)行電煤放開，但由于電價(jià)不放開，政府不得不在中間協(xié)調(diào)；2013年以來，煤電之間的互博政府不再協(xié)調(diào)，煤價(jià)自此徹底放開。但是從實(shí)際情況來看，2013年以來國家出于多種考慮，直接或間接地給予煤炭產(chǎn)業(yè)“政策扶貧”，這又導(dǎo)致電力企業(yè)怨聲載道?？梢姡禾渴袌錾系膬r(jià)格未必是真正的市場價(jià)格，煤炭資源的配置依然以行政手段為主。其次，我國的煤炭企業(yè)基本都是國有企業(yè)，而國有企業(yè)的市場主體身份天生不足。既然是國有企業(yè)，理所當(dāng)然要承擔(dān)社會(huì)職能、政治職能，這樣煤炭企業(yè)的興衰就不是由市場決定，實(shí)質(zhì)上還是由政府決定。

二、落實(shí)煤炭企業(yè)去產(chǎn)能政策的對策建議

1.妥善安置職工

妥善安置職工是去產(chǎn)能工作的重中之重，是基礎(chǔ)性工作。在當(dāng)前形勢下，煤炭企業(yè)可以通過轉(zhuǎn)崗就業(yè)、扶持創(chuàng)業(yè)、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位安置等多種渠道，逐步優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，合理安排分流職工，穩(wěn)步推進(jìn)職工安置工作。一是建立關(guān)閉退出機(jī)制，多渠道分流安置富余人員。通過內(nèi)部調(diào)劑、放假待崗、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、停薪留職、內(nèi)部退養(yǎng)等措施，與職工充分協(xié)商，經(jīng)本人自愿，企業(yè)同意并完善相關(guān)手續(xù)，確保富余人員安置到位。二是鼓勵(lì)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。積極營造“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的氛圍，鼓勵(lì)富余人員自主創(chuàng)業(yè)，拓寬就業(yè)渠道?？膳c單位簽訂帶領(lǐng)富余人員創(chuàng)業(yè)協(xié)議，約定扶持期，制定獎(jiǎng)勵(lì)政策，消除創(chuàng)業(yè)人員的后顧之憂。三是對不能實(shí)行市場就業(yè)的困難職工，企業(yè)要積極向政府申請資金、政策扶持，對其進(jìn)行妥善安置。建議企業(yè)加大培訓(xùn)范圍和力度，提高職工的崗位適應(yīng)能力。各級(jí)政府必須到位不虛位，要落實(shí)配套資金，提供更多的公益性崗位，擴(kuò)大去產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)資金的適用范圍，切切實(shí)實(shí)按照國家政策文件要求去做，為企業(yè)解決實(shí)際負(fù)擔(dān)。

2.多渠道處置去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)

一是盡快研究制定去產(chǎn)能煤礦資產(chǎn)與債務(wù)處置可操作的實(shí)施辦法。目前已出臺(tái)的政策文件原則性的規(guī)定多，可操作性不足。如2016年12月由中國銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能金融債權(quán)債務(wù)問題的若干意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕51號(hào)），雖然提出13條意見，但操作性依然不強(qiáng)，還需要盡快出臺(tái)配套辦法或?qū)嵤┘?xì)則。二是對關(guān)乎國計(jì)民生和國家安全的戰(zhàn)略性企業(yè)，按照要求完成去產(chǎn)能的關(guān)閉煤礦債務(wù)，由金融機(jī)構(gòu)核銷本息或停息掛賬。三是實(shí)施債轉(zhuǎn)股，建立債轉(zhuǎn)股平臺(tái)，實(shí)施債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，做到應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)。四是發(fā)行特別國債，以退出產(chǎn)能煤礦所欠集團(tuán)公司債務(wù)為限，由財(cái)政部發(fā)行特別國債，支持集團(tuán)母公司貸款銀行核銷去產(chǎn)能涉及的債務(wù)。

3.真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用

一是要建設(shè)好、維護(hù)好市場外部環(huán)境，完善市場基本制度，轉(zhuǎn)變政績觀和發(fā)展觀，更多地扮演“守夜人”角色，弱化父愛主義情結(jié)，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控盡量以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主，以行政手段為輔，避免煤炭產(chǎn)業(yè)的大起大落。二是加強(qiáng)煤炭經(jīng)濟(jì)的預(yù)警研究，充分發(fā)揮專家學(xué)者“智囊團(tuán)”的作用，盡可能地超前做出理性判斷，提前釋放政策信號(hào)，加強(qiáng)對煤炭企業(yè)的引導(dǎo)，從而保證煤炭供需的長期均衡，保持煤炭經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定。