美國(guó)糧食價(jià)格制度轉(zhuǎn)型與實(shí)踐研究（上）

文/祁華清 樊琦

美國(guó)一直是全球最重要的糧食生產(chǎn)和貿(mào)易大國(guó)，目前每年糧食產(chǎn)量約3.6億噸，居于世界前列，其中有1/3出口至全球市場(chǎng)，玉米和大豆出口量雄踞世界第一，其產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)長(zhǎng)期保持著強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)力。其中，最重要的原因之一就是其國(guó)內(nèi)建立了一套完整的糧食價(jià)格制度框架體系，并始終能夠根據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)展適時(shí)作出調(diào)整和完善，在近八十多年的政策探索過(guò)程中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)雖然在糧食生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)人口、自然資源等方面與我國(guó)存在較大差異，但價(jià)格政策在保障農(nóng)民利益、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)供求平衡等方面的市場(chǎng)調(diào)控任務(wù)是基本相同的。當(dāng)前，我國(guó)糧食價(jià)格制度改革已在路上，而此時(shí)面臨的有些現(xiàn)實(shí)困境又正與美國(guó)政策實(shí)踐歷史上所遭遇過(guò)的難題有諸多相似之處。它山之石，可以攻玉。因此，本文主要將通過(guò)研究不同時(shí)期美國(guó)糧價(jià)制度調(diào)整的現(xiàn)實(shí)背景及路徑，深入分析各階段政策轉(zhuǎn)型后的實(shí)際效果，并深刻總結(jié)其政策演變規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，希望能夠?yàn)槲覈?guó)糧食價(jià)格制度改革提供借鑒和參考。

美國(guó)糧食價(jià)格制度的轉(zhuǎn)型背景與路徑

（一）1933-1985年：市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向政府價(jià)格干預(yù)

1930年，一場(chǎng)資本主義最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)成為了美國(guó)糧食市場(chǎng)政策的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，1933年美國(guó)政府出臺(tái)第一部《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》，其中最重要的內(nèi)容就是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格支持政策，首次開(kāi)啟了對(duì)糧食市場(chǎng)干預(yù)的先河，企圖通過(guò)價(jià)格支持來(lái)穩(wěn)定農(nóng)場(chǎng)主收入，挽救其破產(chǎn)厄運(yùn)。美國(guó)首次建立了“無(wú)追索權(quán)貸款”制度，其政策設(shè)計(jì)初衷主要是為了通過(guò)價(jià)格支持讓農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)力恢復(fù)至1909-1914年經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期水平，同時(shí)也滿足農(nóng)場(chǎng)主短期資金需求，避免因資金短缺集中出售造成對(duì)糧價(jià)較大沖擊。該制度運(yùn)行過(guò)程為，首先政府確定不同農(nóng)產(chǎn)品的“貸款率”（貸款率根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品與非農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系而定），然后依據(jù)該貸款率，農(nóng)場(chǎng)主可以將當(dāng)年可收獲的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押，向農(nóng)產(chǎn)品信貸公司申請(qǐng)短期貸款。當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品收獲后，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格形勢(shì)，農(nóng)場(chǎng)主可自主選擇還貸方式，如該銷(xiāo)售年度5個(gè)月內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格高于貸款率加利息成本時(shí)，則可擇機(jī)出售糧食后以現(xiàn)金方式歸還貸款；如市場(chǎng)價(jià)格一直低于貸款率加利息成本時(shí)，則可選擇放棄抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）的商品，該公司無(wú)權(quán)要求農(nóng)場(chǎng)主退還貸款，抵押農(nóng)產(chǎn)品也就形成了政府儲(chǔ)備。

上世紀(jì)70年代之后，由于全球性糧食減產(chǎn)，國(guó)際糧價(jià)上升，消費(fèi)者利益嚴(yán)重受損。為此，1973年美國(guó)政府出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，旨在保障農(nóng)場(chǎng)主基本收益的同時(shí)，防范糧價(jià)過(guò)快上漲而損害消費(fèi)者。新法案提出建立“目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼制度，采用根據(jù)生產(chǎn)成本和適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)確定“目標(biāo)價(jià)格”。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，農(nóng)場(chǎng)主可自行擇機(jī)出售并獲得銷(xiāo)售收益；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府給予生產(chǎn)者差額補(bǔ)貼。該制度類(lèi)似于一種最低保護(hù)價(jià)制度。直到1977年，國(guó)際糧食市場(chǎng)再次出現(xiàn)供過(guò)于求的局面，美國(guó)又重新啟動(dòng)了1933—1972年的無(wú)追索權(quán)貸款制度，同時(shí)也保留了目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策?！盁o(wú)追索權(quán)貸款”和“目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼”制度的運(yùn)行過(guò)程見(jiàn)圖1。

圖1 1933-1985年美國(guó)主要糧食價(jià)格調(diào)控方式

（二）1986-1995年：支持價(jià)格演變?yōu)橘J款差價(jià)補(bǔ)貼制度

上世紀(jì)80年代后期，由于糧食生產(chǎn)連續(xù)增產(chǎn)且價(jià)格持續(xù)保持較低水平，農(nóng)場(chǎng)主大量放棄贖回抵押品，導(dǎo)致美國(guó)政府糧食庫(kù)存激增，財(cái)政負(fù)擔(dān)大幅上升。在此情形之下，1985年《農(nóng)業(yè)安全法案》開(kāi)始采用“營(yíng)銷(xiāo)援助貸款和貸款差價(jià)補(bǔ)貼”制度，以此代替此前的“無(wú)追索權(quán)貸款”制度。新政策與后者的最大區(qū)別在于，即使出現(xiàn)某糧食品種市場(chǎng)價(jià)格低于政府所制定的“貸款率”時(shí)，參與貸款項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)主不允許放棄抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）的農(nóng)產(chǎn)品，而是繼續(xù)在市場(chǎng)上出售，市場(chǎng)出售價(jià)格低于“貸款率”的差額部分，政府給予貸款差價(jià)補(bǔ)貼，新政策推出的最初目的主要是為了解決政府被動(dòng)收購(gòu)大量糧食，糧食庫(kù)存激增和財(cái)政負(fù)擔(dān)加重等問(wèn)題。因此，貸款差價(jià)補(bǔ)貼與此前的目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼兩項(xiàng)制度共同構(gòu)成了這一個(gè)時(shí)期的主要價(jià)格支持方式。

（三）1996-2001年：減少價(jià)格支持并向收入補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變

上世紀(jì)90年代中期，世界糧食價(jià)格持續(xù)走高，美國(guó)糧食產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力得到明顯增強(qiáng)，同期與關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）的談判也取得積極進(jìn)展。為逐步過(guò)渡至完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，1996年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法案》，決定逐步減少政府價(jià)格干預(yù)，開(kāi)始采用與價(jià)格脫鉤的“生產(chǎn)性靈活合約”的直接收入補(bǔ)貼制度，以代替此前的目標(biāo)價(jià)格差價(jià)補(bǔ)貼制度。直接收入補(bǔ)貼額度的計(jì)算公式為：某糧食作物合同耕地面積的85%×正常產(chǎn)量×支付率，其中“支付率”為單位糧食作物的補(bǔ)貼率，主要根據(jù)不同年份聯(lián)邦政府每年預(yù)算用于收入支持的金額及在所有農(nóng)產(chǎn)品間分配比例決定。新法案執(zhí)行時(shí)，也繼續(xù)保留了“營(yíng)銷(xiāo)援助貸款”，與政府簽訂生產(chǎn)靈活性合同的生產(chǎn)者均有資格獲得貸款。但該時(shí)期貸款率不是根據(jù)比價(jià)關(guān)系來(lái)確定，而是采取了新的計(jì)算方法，即主要根據(jù)過(guò)去5年某糧食作物平均市場(chǎng)價(jià)格的一定比例確定，一般為85%～90%。

然而，新法案剛實(shí)施不久后，1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，世界糧食市場(chǎng)價(jià)格連續(xù)大跌，完全改變了此前對(duì)未來(lái)價(jià)格上漲的普遍預(yù)期。為減少農(nóng)場(chǎng)主損失，政府隨即臨時(shí)出臺(tái)了“市場(chǎng)損失援助”計(jì)劃，主要用于補(bǔ)貼因價(jià)格下跌導(dǎo)致的農(nóng)場(chǎng)主收入下降的部分，具體補(bǔ)貼方式與直接支付制度類(lèi)似，兩類(lèi)補(bǔ)貼捆綁在一起發(fā)放。這種附加補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上也可以看作是一種直接的收入補(bǔ)貼。此期間，政府補(bǔ)貼額度每年約50億美元左右（見(jiàn)表1）。

（四）2002-2014年：加大價(jià)格支持并重啟新的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度

進(jìn)入21世紀(jì)，在美元貶值，國(guó)際糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，聯(lián)邦政府預(yù)算出現(xiàn)盈余等多重因素作用下，2002年出臺(tái)的《農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)業(yè)投資法》計(jì)劃全面加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持力度，提升產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。采取措施主要包括，一是普遍提高平均貸款率；二是10年內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加至1900億美元；三是建立新的“反周期支付”和“平均作物收入選擇方案”。而反周期支付（CCPs）主要是由1998-2001年實(shí)行的“市場(chǎng)損失援助”政策演化而來(lái)，是一種新的目標(biāo)價(jià)格制度。起初這項(xiàng)補(bǔ)貼制度是與價(jià)格脫鉤的，但在新法案中將這項(xiàng)補(bǔ)貼納入到具有長(zhǎng)期效力的農(nóng)業(yè)法中，并將補(bǔ)貼與當(dāng)年價(jià)格掛鉤。

CCPs采用了新的計(jì)算方法和運(yùn)行機(jī)制，反周期支付額為某農(nóng)作物的“目標(biāo)價(jià)格”減去“有效價(jià)格”的差額。其中“有效價(jià)格”根據(jù)直接支付率加上的當(dāng)年生產(chǎn)者接受的全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格農(nóng)作物的全國(guó)貸款率而確定。全國(guó)貸款率是支持價(jià)格，類(lèi)似于我國(guó)的最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格。具體運(yùn)行機(jī)制為：當(dāng)有效價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府給予農(nóng)場(chǎng)主反周期補(bǔ)貼；反之，有效價(jià)格高于“目標(biāo)價(jià)格”，則不啟動(dòng)反周期補(bǔ)貼。表2反映了2004-2007年美國(guó)糧食作物反周期執(zhí)行情況。由于補(bǔ)貼與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，因此具有較強(qiáng)的貿(mào)易扭曲性，屬于WTO的“黃箱”措施，新農(nóng)業(yè)法案也逆轉(zhuǎn)了多年來(lái)美國(guó)一直推行的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化方向，重新退回到了貿(mào)易保護(hù)主義的道路。

（五）2014年至今：目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度向價(jià)格保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型

近些年來(lái)，隨著美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域支出大幅增長(zhǎng)，與其他國(guó)家的貿(mào)易摩擦日益加劇，財(cái)政赤字不斷創(chuàng)出歷史新高，政府多次面臨停擺危機(jī)，僅2012年前11個(gè)月財(cái)政赤字就高達(dá)1.16萬(wàn)億美元。為擺脫沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)、減少貿(mào)易摩擦和更好適應(yīng)WTO規(guī)則，2014年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改革和風(fēng)險(xiǎn)管理法案》取消了反周期支付（CCPs）、直接支付（DP）和平均作物收入選擇（ACRE）等措施，僅保留了“營(yíng)銷(xiāo)援助貸款”，重新制定了價(jià)格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。價(jià)格損失保障補(bǔ)貼為：農(nóng)業(yè)部確定的某一參考價(jià)格與年度全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格之間的差額乘以85%補(bǔ)貼單產(chǎn)再乘以基礎(chǔ)面積。

生產(chǎn)者可在價(jià)格損失保障（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)（ARC）項(xiàng)目二者之間做出選擇，一旦確定，該農(nóng)作物補(bǔ)貼項(xiàng)目將在法案生效期內(nèi)（2014年-2018年）保持不變。價(jià)格損失保障項(xiàng)目，主要是補(bǔ)償農(nóng)場(chǎng)主因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌造成的損失，實(shí)際上是反周期支付的一種新形式，兩種措施互為補(bǔ)充。新法案標(biāo)志著美國(guó)農(nóng)業(yè)政策支持向農(nóng)場(chǎng)主根據(jù)自身需求和風(fēng)險(xiǎn)承受能力購(gòu)買(mǎi)不同農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)代轉(zhuǎn)變，更加突出保險(xiǎn)在促進(jìn)糧食生產(chǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)中的作用，逐步放棄政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，調(diào)控手段趨于市場(chǎng)化。

表1 1996-2002年政府每年預(yù)算的收入支持總額度 單位：億美元

表2 2004-2007年美國(guó)糧食作物反周期支付制度數(shù)據(jù)