備案審查實務(wù)研究的縣域視角

闕福亮

為更好推進(jìn)地方人大常委會備案審查工作，本文從市、縣人大常委會視角，以行政規(guī)范性文件備案審查為研究對象，通過實務(wù)研究，查擺問題，分析原因，提出建議，以促進(jìn)依法行政。

行政規(guī)范性文件的概念和特征

《浙江省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）第三條對規(guī)范性文件的定義較寬泛，僅以具有普遍約束力為基本特征。為防止外延過寬，該條文再以列舉式限定其范圍。根據(jù)該定義，行政性質(zhì)的規(guī)范性文件，僅有“縣級以上人民政府公布的決定、命令”和“其他應(yīng)當(dāng)報送備案的規(guī)范性文件”屬于備案審查范圍。

省政府《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對行政規(guī)范性文件的定義，是指除政府規(guī)章以外，行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的各類行政文件。此類文件具有三個基本特征：涉及不特定人權(quán)利義務(wù)、具有反復(fù)適用性、具有普遍約束力。

《備案審查規(guī)定》和《管理辦法》對行政規(guī)范性文件的不同定義，在實踐中經(jīng)常造成對備案審查范圍的爭議。為提高研究的針對性，防止發(fā)生歧義，本文所指的行政規(guī)范性文件，是指《管理辦法》第三條所規(guī)定的文件。

存在的主要問題及原因

備案審查中存在問題較多，本文主要從規(guī)避審查、不符合審查標(biāo)準(zhǔn)、程序性技術(shù)性缺陷等三個方面進(jìn)行分析研究。

第一，規(guī)避審查問題。有的地方政府出于各種需要，如為方便行事、部門利益或者貫徹領(lǐng)導(dǎo)人指示等，會制定一些超出自身權(quán)限的文件，并為此采取形形色色的方法規(guī)避審查。一是利用地方黨委作擋箭牌。有的以黨政聯(lián)合發(fā)文形式公布文件以規(guī)避審查。有的借口地方黨委常委會專門研究并作出決議，或者以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人、上級領(lǐng)導(dǎo)指示精神為由，拒絕糾正文件違法內(nèi)容。二是原計劃由政府發(fā)布的文件，改由政府工作部門發(fā)文，使政府自己成為審查者，以規(guī)避審查。三是要求下級政府發(fā)文。四是不編號不報備。備案審查工作，一般是有備才有審，有的地方政府故意違反“三統(tǒng)一”規(guī)定，對規(guī)范性文件不編號不報備，人大常委會若不主動審查備案情況，會被蒙混過關(guān)。五是以不屬于備案范圍為由，規(guī)避審查。

第二，不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的問題。

審查標(biāo)準(zhǔn)，系指根據(jù)《審查規(guī)定》第八條，規(guī)范性文件具有六種不適當(dāng)情形的，審查機(jī)關(guān)可予以撤銷。主要有：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪行政相對人合法權(quán)益;二是超越法定權(quán)限，增加相對人義務(wù);三是違反法定程序制定文件;四是同上位法相抵觸;五是其他不適當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

第三，規(guī)范性文件程序性技術(shù)性問題。

規(guī)范性文件的程序性、技術(shù)性缺陷，主要有以下幾類：

文字方面。一是常有別字出現(xiàn)，如將“人均收入”誤為“人居收入”;二是表述不清，如某鐵路管理公告中“線路左側(cè)”和“線路右側(cè)”的概念，令人摸不著頭腦;三是暫行類文件，標(biāo)題上無相關(guān)標(biāo)示;四是誤用立法性質(zhì)語言，如將“涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理”的意思表述為“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”;五是用詞錯誤，如將“限期內(nèi)”用“逾期”來表述，不符合文件原意;六是句子成分缺失或常用“有關(guān)規(guī)定”“有關(guān)部門”“相關(guān)要求”等字眼，令人不知所云;七是對很生僻的專業(yè)術(shù)語無相應(yīng)解釋，晦澀難懂等。

內(nèi)容方面。一是內(nèi)容不完整，有的備案報告遺漏附件，有的無政府法制機(jī)構(gòu)合法性審查意見，有的轉(zhuǎn)發(fā)本級政府部門文件，未附上該部門的轉(zhuǎn)發(fā)請示;二是在表述上經(jīng)常使用絕對性措辭，不留余地，如使用“任何單位和個人，都應(yīng)當(dāng)……”句式，作脫離實際的規(guī)定，導(dǎo)致文件執(zhí)行不能;三是廢止文件的備案報告中，未說明廢止理由等。

程序方面。一是備案報告未說明文件的生效日期、公開發(fā)布媒體、發(fā)布方式和發(fā)布日期;二是備案文件遲報或者漏報;三是對國有公司或者其他單位科以積極義務(wù)，卻不給他們發(fā)文，造成工作落實不到位等。

其他缺陷。一是經(jīng)常使用條款式文件格式，容易造成普通公眾對文件效力誤讀誤解;二是備案報告的起草說明等材料，以起草單位名義撰寫，身份錯誤;三是缺乏全省統(tǒng)一規(guī)范的文件發(fā)布平臺和公開方式，普通公眾查閱規(guī)范性文件極其不便等。

加強(qiáng)和改進(jìn)工作的建議

——加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范制定文件行為。

一是要統(tǒng)一規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延，統(tǒng)一備案范圍。防止因概念的內(nèi)涵或外延不同，產(chǎn)生備案范圍爭議。二是建立上提一級備案規(guī)則，將黨政聯(lián)合發(fā)文和依據(jù)黨委常委會決議、領(lǐng)導(dǎo)人指示制定的文件，納入上一級人大常委會備案范圍。三是建立有條件延伸審查規(guī)則，將人大常委會在工作中發(fā)現(xiàn)的，可能存在不適當(dāng)情形的，由政府部門或者下一級政府發(fā)文的規(guī)范性文件納入審查范圍。四是建立規(guī)范性文件解釋備案規(guī)則，使文件解釋書面化、正規(guī)化、制度化。凡未公開發(fā)布的文件解釋，一律不得適用，但對行政相對人有利的除外;公開發(fā)布的文件解釋，納入備案范圍。五是賦予審查建議更寬的請求范圍。充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，凡建議人認(rèn)為政府文件有不適當(dāng)情形的，不論其文種、形式，應(yīng)一律開展審查。

——加大考核追責(zé)力度，有效約束任性的公權(quán)力。

一是不編號不報備的文件，一旦被認(rèn)定為規(guī)范性文件，就要問責(zé)，并納入依法行政考核范圍。二是有關(guān)人員多次在工作中實施規(guī)避審查行為或者明知文件不符合審查標(biāo)準(zhǔn)，仍然繼續(xù)發(fā)文的，要追究其工作責(zé)任，同時追究其領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任。因違法制定規(guī)范性文件，導(dǎo)致違法行政后果嚴(yán)重的，要依法依紀(jì)追究責(zé)任，絕不姑息。三是隨意解釋規(guī)范性文件，造成相對人損失的，要納入行政賠償范圍，對直接責(zé)任人員及其責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)給予行政處分，并對其實施追償。

——完善工作機(jī)制，促進(jìn)文件制定質(zhì)效不斷提高。

一是建立黨委、人大、政府之間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，定期舉行聯(lián)席會議，研究備案審查中存在的問題，提出對策措施。二是人大審查機(jī)構(gòu)與政府法制部門之間，經(jīng)常性開展備案審查工作交流，及時就工作中遇到的問題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào);定期開展規(guī)范性文件制定質(zhì)效點評，提高工作人員法律素養(yǎng)和制作水平，培養(yǎng)一支比較專業(yè)的規(guī)范性文件起草隊伍。三是依托省人大或者省政府網(wǎng)站，建立全省統(tǒng)一高效的規(guī)范性文件發(fā)布平臺。所有規(guī)范性文件及其書面解釋按地區(qū)、制定單位、是否有效、制定日期、生效日期分門別類排列，方便公眾查閱、學(xué)習(xí)與利用。以縣為單位統(tǒng)一編印現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件，存放于當(dāng)?shù)貦n案館、政府法制機(jī)構(gòu)、人大審查機(jī)構(gòu)備查。各級各單位現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄和已經(jīng)失效規(guī)范性文件目錄分別編制，置頂公布在統(tǒng)一發(fā)布平臺。