國外鄉(xiāng)村振興的法治與政策之路

楊東霞 郝維華

黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進我國未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略，也是我國“三農(nóng)”工作的總抓手。從人類文明史來看，鄉(xiāng)村衰落是一個世界性問題，是城市化和工業(yè)化驅(qū)動的必然結(jié)果。自工業(yè)革命以來，歐美一些發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和居民福利等方面呈現(xiàn)出前所未有的新格局，各國針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形成了各具特色的法律和政策設(shè)計。吸收和借鑒其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，對推進適應(yīng)我國國情的鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)，具有深刻的現(xiàn)實意義。

不同視域下的鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村一般是指在被劃定或歷史形成的用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地范圍內(nèi)，主要從事農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)相關(guān)經(jīng)營（如工業(yè)化農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)等等）的勞動人口定居區(qū)域。

廣義的鄉(xiāng)村振興意指鄉(xiāng)村經(jīng)歷18-19世紀的全面發(fā)展和工業(yè)化進程中的富足輝煌之后經(jīng)濟和社會發(fā)展的再度提升。歐美國家強調(diào)鄉(xiāng)村社會的全面提升，多數(shù)稱為鄉(xiāng)村發(fā)展或鄉(xiāng)村（經(jīng)濟）增長。日本較多使用“農(nóng)村振興運動”一詞，強調(diào)農(nóng)業(yè)為基本及農(nóng)村的全面發(fā)展，如完善鄉(xiāng)村交通、衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善就業(yè)環(huán)境，提升農(nóng)民生活水平等，而不僅僅關(guān)注經(jīng)濟產(chǎn)出等，也不限于某些區(qū)域的單一復(fù)興、更新、再生項目。

狹義的鄉(xiāng)村振興指為扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)凋敝的趨勢，制定的救濟性措施或經(jīng)濟政策體系，往往與政府撥款或者公共資金投資等特定救濟項目聯(lián)系在一起，如紐約鄉(xiāng)村舊居改造項目、加拿大農(nóng)場復(fù)興基金等。

本文比較贊同廣義的鄉(xiāng)村振興概念。我國政策的重點是覆蓋全部鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)和全面發(fā)展問題，而不僅僅是政府直接投資或者撥款的特定項目。另外，提升鄉(xiāng)村活力也不限于對農(nóng)業(yè)的補貼或者扶持，而是通過政策扶持或者公共資金的分配，促進鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展。

歐美各國歷史發(fā)展路徑不盡相同，雖然城市化的發(fā)展趨勢非常一致，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展情況、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)以及政治體制各不相同，再加上各國法律實踐和政策制定方面的差異，近30年來鄉(xiāng)村發(fā)展的法制和政策呈現(xiàn)出豐富的多元化形態(tài)。

歐盟“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”

歐盟農(nóng)業(yè)委員會于1996年在愛爾蘭寇克（Cork）召開有關(guān)全球化浪潮下農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的會議，參會者一致認為：農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當更加充分地激發(fā)發(fā)展?jié)摿Γl(xiāng)村明天才會更好，需要各國決策者們步調(diào)一致，齊心協(xié)力渡過難關(guān)。“COrk宣言”成為歐洲發(fā)展農(nóng)村、復(fù)興農(nóng)業(yè)的序幕。

歐盟在農(nóng)業(yè)一體化方面發(fā)揮了重要作用。為了促進智慧、可持續(xù)和包容性發(fā)展，確保自然資源及環(huán)境的可持續(xù)利用，要求農(nóng)村發(fā)展的資金支持應(yīng)優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的知識創(chuàng)新。提升資源的有效利用，減少貧困，增進社會福利和社會包容性，各成員國應(yīng)積極制定農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，以及可操作的實施路徑。歐盟每7年一度的“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”，是“共同農(nóng)業(yè)政策”的重要基石。

“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃2014-2020”的主要法律框架包括：農(nóng)村發(fā)展項目及規(guī)劃，農(nóng)村發(fā)展的財政支持、直接支付及有關(guān)轉(zhuǎn)移支付等方面的法規(guī)。歐盟境內(nèi)農(nóng)村發(fā)展資助的優(yōu)先領(lǐng)域包括：農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平的提升，包括新一代農(nóng)民的培養(yǎng)和支持;農(nóng)產(chǎn)品和食品的質(zhì)量控制;提供災(zāi)害保險及其他保障;加強對農(nóng)場及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持力度;農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村復(fù)興建設(shè)，如投資商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、寬帶及其他基礎(chǔ)設(shè)施;支持林業(yè)發(fā)展，建立農(nóng)林一體化的體制;災(zāi)害管理、保險及風險基金的使用分配;農(nóng)戶收入保障措施等。該發(fā)展計劃由歐洲農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金支持，覆蓋118個農(nóng)村發(fā)展子項目，總額達610億歐元。該委員會每7年設(shè)立當期的優(yōu)先發(fā)展項目和重點支持政策，各成員國及區(qū)域通過其農(nóng)業(yè)部門申報計劃，爭取相關(guān)配套資金的劃撥，在項目實施后由另外的機構(gòu)評估實施效果。每7年一度的協(xié)商和立法機制，既能保證政策的連續(xù)性，又能及時調(diào)整成員國之間的發(fā)展新態(tài)勢，將法案的嚴肅性和時效結(jié)合起來，值得我國借鑒。

英國鄉(xiāng)村：富裕階層的勝地

整體上來說，英國鄉(xiāng)村從來不是凋敞沒落的代名詞，有時反而是富裕階層的勝地。歷史上的英格蘭鄉(xiāng)村有穩(wěn)定的鄉(xiāng)紳階層，具有遵從習慣、因循傳統(tǒng)的歷史基因。工業(yè)革命后鄉(xiāng)紳階層并未消失，反而成為人數(shù)雖少卻異常穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)家。鄉(xiāng)村人口雖有減少，但是收入和田地的產(chǎn)值一直較為穩(wěn)定，鄉(xiāng)村的貧困人口密度遠低于城市，鄉(xiāng)村居所的質(zhì)量和價格并不低于城市平均水準。

英國自中央至地方積極頒布成文法及地方立法保障鄉(xiāng)村發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后頒布了第一個《農(nóng)業(yè)法》，注重強化對農(nóng)業(yè)耕地的保護。20世紀六七十年代，英國大城市居民開始熱衷回歸鄉(xiāng)村，為此英國頒布實施《英格蘭和威爾士鄉(xiāng)村保護法》，加大了對鄉(xiāng)村田園景觀的保護力度，支持建設(shè)鄉(xiāng)村公園。2DOO年，政府出臺“英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”，創(chuàng)建有活力和特色的鄉(xiāng)村社區(qū)，鼓勵鄉(xiāng)村采取多樣化的特色發(fā)展模式。2010年以來的規(guī)劃政策將城鄉(xiāng)一體化目標融入地方政府發(fā)展計劃中，提高了地方政府在規(guī)劃中的地位，也增強了英國鄉(xiāng)村發(fā)展的能動性。目前，英國政府通過財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的項目有：鄉(xiāng)村基本支付支持計劃（BPS計劃），2017年約有7。1萬農(nóng)戶接受該項目計劃支持，資助金額達13億英鎊;鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展主體資助計劃，2015-2020年安排1.38億英鎊用于支持鄉(xiāng)村小微經(jīng)營和農(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營，振興鄉(xiāng)村旅游業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和林業(yè)生產(chǎn)率，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，支持鄉(xiāng)村文化和傳統(tǒng)文物的保護開發(fā)活動。此外，從1978年開始，英國政府建立了農(nóng)村生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)，為鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)保護提供保障。為鄉(xiāng)村企業(yè)提供各類公共性支持服務(wù)，包括增建就業(yè)服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村就業(yè)信息網(wǎng)站以及鄉(xiāng)村超高速寬帶業(yè)務(wù)等。

目前，英國的鄉(xiāng)村發(fā)展由環(huán)境、食品及鄉(xiāng)村事務(wù)部（DEFRA）負責實施。除按照歐盟指令發(fā)布和實施其七年計劃以外，DEFRA作為內(nèi)閣核心部門，承擔著保護鄉(xiāng)村自然環(huán)境、確保英國糧食和農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的世界競爭力以及鄉(xiāng)村社區(qū)繁榮的行政職能。DEFRA下轄的鄉(xiāng)村支付署（RPA）是面向鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要事務(wù)機構(gòu)，負責執(zhí)行英國政府的主要鄉(xiāng)村發(fā)展計劃及歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）。

英國注重發(fā)揮政府咨詢機構(gòu)及民間機構(gòu)參與鄉(xiāng)村發(fā)展的充分作用，如英國自然委員會對幫助保護英國鄉(xiāng)村自然和特色景觀起到積極作用。英國民間對社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、推動鄉(xiāng)村地方自治和可持續(xù)發(fā)展參與度很高。

美國完善法規(guī)體系支持農(nóng)村社區(qū)發(fā)展

美國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和建設(shè)管理的法規(guī)體系較為完善，可分為聯(lián)邦、州及地方市縣3個層級，聯(lián)邦層級法規(guī)包括每5年修訂一次的《農(nóng)業(yè)法案》《土地法》《國家環(huán)境政策法》及《住房法》等。由于鄉(xiāng)村地區(qū)差異性大，聯(lián)邦法規(guī)一般具有較大的彈性。聯(lián)邦政府積極投資或引導(dǎo)投資于鄉(xiāng)村公共性服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國對鄉(xiāng)村規(guī)劃同城鎮(zhèn)規(guī)劃一樣，也實行嚴格的功能分區(qū)制度，明確劃分土地使用類別，通常用道路、景觀區(qū)和綠化帶分隔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、鄉(xiāng)村居住區(qū)、商業(yè)功能區(qū)等不同功能區(qū)，從而為公共設(shè)施建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)。

歷次《農(nóng)業(yè)法案》都有關(guān)于農(nóng)業(yè)促進和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的規(guī)范，一般而言包括四大類計劃措施：商業(yè)與產(chǎn)業(yè)類發(fā)展計劃（商業(yè)與產(chǎn)業(yè)信貸擔保計劃等），專門性計劃（循環(huán)貸款計劃、鄉(xiāng)村小型企業(yè)支持計劃、鄉(xiāng)村商業(yè)公司授信計劃、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展貸款計劃等），合作性計劃（增加值生產(chǎn)授信計劃、鄉(xiāng)村合作發(fā)展授信計劃、弱勢群體生產(chǎn)授信計劃、1890土地授信制度創(chuàng)新發(fā)起等），鄉(xiāng)村能源計劃（生物物質(zhì)提取信貸支持計劃、高級生物燃料計劃、鄉(xiāng)村可再生能源計劃等）。這些措施目的是確保美國鄉(xiāng)村高質(zhì)量的就業(yè)機會、鄉(xiāng)村商業(yè)繁榮及可持續(xù)能源供給等，受益群體包括鄉(xiāng)村居民個體、鄉(xiāng)村公司、合伙人、公共個體、非營利公司、印第安土著、私人企業(yè)等。

目前，按照美國鄉(xiāng)村發(fā)展的管理框架，美國農(nóng)業(yè)部下轄的鄉(xiāng)村發(fā)展署通過三個事務(wù)性機構(gòu)予以執(zhí)行，即鄉(xiāng)村住宅服務(wù)局、鄉(xiāng)村商業(yè)合作服務(wù)局、鄉(xiāng)村公用事業(yè)局，對這三個部門賦予不同的管理職能目標。

美國復(fù)蘇法案對農(nóng)村發(fā)展的支持。2D09年2月，在經(jīng)濟蕭條背景下，美國通過《農(nóng)業(yè)法案》——《2009年美國復(fù)蘇與再投資法》，該法案沿襲凱恩斯主義，政府大力加強在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面的投資，建立了三大領(lǐng)域支持投資計劃，即面向鄉(xiāng)村電力計劃、鄉(xiāng)村通信和寬帶計劃、水資源和環(huán)境支持計劃，為農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和長遠規(guī)劃建立基石。此外，還有“社區(qū)設(shè)施借款及補助”等補貼撥款。

這些撥款項目明顯帶有復(fù)蘇經(jīng)濟的新政補貼、非常時期刺激經(jīng)濟的臨時性措施色彩，且撥款主要集中在2009年。經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，這些項目改變了美國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是網(wǎng)絡(luò)電信的落后局面，對某些區(qū)域的民生改善作出了積極貢獻。

農(nóng)業(yè)及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展適用特別的稅收措施，鼓勵鄉(xiāng)村發(fā)展，促進收入增長。農(nóng)戶的收入所得一直適用特別的征收手段，對農(nóng)戶的農(nóng)具投資予以減免或者優(yōu)惠。如針對小于5個雇員的鄉(xiāng)村小型企業(yè)初創(chuàng)或擴大經(jīng)營活動的投資需求，各州可制訂相應(yīng)的投資稅收信貸細則，稅收信貸額度可達小型企業(yè)投資額度的30%。蒙大拿州制訂了針對鄉(xiāng)村退休人員的收入稅收激勵措施，鼓勵向鄉(xiāng)村社區(qū)捐贈個人資產(chǎn)用于鄉(xiāng)村社區(qū)的公共性事業(yè)發(fā)展。

對我國的啟示及借鑒

發(fā)揮法律的促進和保障作用，盡快制定鄉(xiāng)村振興促進法。通過制定鄉(xiāng)村振興促進法，加快各類資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保各項投入和措施落實到位。第一，將公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的投資、補貼和引導(dǎo)納入法律法規(guī)之中，形成穩(wěn)定可持續(xù)的財政支持。第二，加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如商業(yè)配送網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等的投資、建設(shè)或者通過立法加以鼓勵和規(guī)范。第三，將農(nóng)村地區(qū)的教育、就業(yè)培訓(xùn)以及公共教育設(shè)施的建設(shè)和維護資金納入法治化軌道。

重視并規(guī)范政府在鄉(xiāng)村振興中的作用。重視政府在安排公共事業(yè)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮的作用，同時，必須厘清政府和市場的關(guān)系，確定政府和市場之間的邊界。明確政府在財政投入、金融扶持、公共服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)保等方面承擔的主要職責，特別是鄉(xiāng)村規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)信貸保險等方面的職責。

鄉(xiāng)村振興不限于經(jīng)濟振興或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是文化、環(huán)境、資源和人的全面提升。首先，重視傳統(tǒng)村落在鄉(xiāng)村振興中的地位。我國村落無論大小，皆具有悠久歷史，要給予村莊適合人居的文化定位和定義，修復(fù)和激活文化功能，形成特定的政策傾斜和全面估值。對于具有一定傳統(tǒng)特色的農(nóng)村社區(qū)，以文化定位為主線推進鄉(xiāng)村建筑的修復(fù)，發(fā)展旅游業(yè)帶動就業(yè)率增長。其次，提升農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化的宜居功能，通過投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村地區(qū)和城市共享基礎(chǔ)硬件設(shè)施，吸引產(chǎn)業(yè)和人口的流入。最后，鼓勵農(nóng)村地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)功能的多樣化，推進第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)直接融合。

充分發(fā)揮稅收政策的作用。稅收作為調(diào)節(jié)農(nóng)民收入的重要工具，各國都針對農(nóng)業(yè)就業(yè)人口設(shè)立了特別的征收程序或者優(yōu)惠的稅率、減免條件，我國不妨因地制宜，通過稅收的征收或者減免措施保障農(nóng)民收入。

考慮“逆城市化”進程。鄉(xiāng)村發(fā)展需要人才和人口，應(yīng)當允許部分符合特定條件的人口定居鄉(xiāng)村，擁有穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)和持續(xù)的生活經(jīng)歷，這是鄉(xiāng)村振興的根本之一。應(yīng)當正視人口逆流動的合理性，并通過立法形式賦予同等權(quán)利。

加強立法的前瞻性和動態(tài)性。對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的未來發(fā)展趨勢，應(yīng)當予以關(guān)注，使法律更適應(yīng)未來，更富前瞻性。從立法實踐來看，美國每5～10年修訂一次《農(nóng)業(yè)法案》，歐盟每7年修訂一次“農(nóng)村發(fā)展計劃”及配套指令，我國可考慮設(shè)立鄉(xiāng)村振興促進法修訂年限或者實施期限，以便適時調(diào)整。