1．7萬(wàn)億研發(fā)經(jīng)費(fèi)去向何方

霍思伊

近年來(lái)，中國(guó)的科研管理一直在不斷完善，但仍存在一些體制機(jī)制障礙亟待理清。其中，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)使用，也時(shí)見(jiàn)報(bào)端。

2019年的《政府工作報(bào)告》指出，要開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用。以經(jīng)費(fèi)為抓手，進(jìn)一步給科研“松綁”。

事實(shí)上，在科研投入上，中國(guó)的主要問(wèn)題不是缺錢(qián)，而是這些錢(qián)從哪兒來(lái)，又去向何方。

近日，以大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院為主的研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布了《中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)報(bào)告（2018）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），首次全面梳理、解讀和分析了中國(guó)2000-2016年的研發(fā)經(jīng)費(fèi)情況。

中國(guó)已經(jīng)邁入創(chuàng)新型國(guó)家的門(mén)檻

從數(shù)據(jù)上看，自2006年《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中提出“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略和“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的目標(biāo)以來(lái)，中國(guó)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)逐年上漲，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到了19.59‰

在研發(fā)規(guī)模的絕對(duì)值上，2006年以來(lái)，中國(guó)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出相繼超過(guò)了韓國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本，成為全球第二。

更有代表性的指標(biāo)是研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（簡(jiǎn)稱“研發(fā)強(qiáng)度”），即全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重。該數(shù)值表示一個(gè)國(guó)家愿意把多少資源用于研發(fā)活動(dòng)，反映了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)對(duì)科技的重視程度。

《報(bào)告》顯示，中國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度在2000年還不足1%，2016年已經(jīng)增至2.11%，已超過(guò)歐盟15國(guó)平均水平2.09%，但與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)平均水平2.34%還有一定差距。美國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度在2000-2016年一直穩(wěn)定在2.5%以上。

2.5%也是中國(guó)研發(fā)強(qiáng)度2020年要達(dá)到的目標(biāo)。中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所政策與戰(zhàn)略研究中心主任程如煙曾撰文指出，中國(guó)要在2020年實(shí)現(xiàn)2.5%的研發(fā)強(qiáng)度，有相當(dāng)大的難度，要追上美國(guó)2016年2.74%的研發(fā)強(qiáng)度則需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。她指出，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度將改變以往迅猛提高的走勢(shì)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫徛仙内厔?shì)。

增速下降，不意味著預(yù)期悲觀。

《報(bào)告》的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授孫玉濤指出，有些國(guó)家很早就達(dá)到并穩(wěn)定在較高的投入強(qiáng)度，不會(huì)一直增長(zhǎng)，以美國(guó)為例，很早就達(dá)到了2.5%～2.8%。中國(guó)的主要任務(wù)，是把研發(fā)投入強(qiáng)度繼續(xù)維持在2%以上。

“研發(fā)強(qiáng)度2%是進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家的門(mén)檻值?！彼f(shuō)。

《報(bào)告》指出，自2013年以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)4年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度突破2%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，“一腳已經(jīng)跨進(jìn)了創(chuàng)新型國(guó)家的門(mén)檻”。

政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占比逐年下降

雖然中國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度在逐年增加，但無(wú)論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

科技部原部長(zhǎng)萬(wàn)鋼指出，研發(fā)強(qiáng)度是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重要指標(biāo)，“十二五”期間沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)表明中國(guó)整體科技投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模不匹配。因此，要想到2020年實(shí)現(xiàn)“十三五”2.5%的目標(biāo)，需要增強(qiáng)社會(huì)各方面的投入。

孫玉濤認(rèn)為，研發(fā)強(qiáng)度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，與政府投入經(jīng)費(fèi)的占比逐年下降有關(guān)。

《報(bào)告》指出，從經(jīng)費(fèi)來(lái)源的角度看，1995-2016年，中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)部門(mén)來(lái)源結(jié)構(gòu)從政府和企業(yè)雙主體轉(zhuǎn)變成了企業(yè)單主體。

在絕對(duì)數(shù)上，企業(yè)來(lái)源研發(fā)經(jīng)費(fèi)從3D。億增長(zhǎng)到約1.2萬(wàn)億，增長(zhǎng)了40倍;而政府來(lái)源研發(fā)經(jīng)費(fèi)從約250億增長(zhǎng)到近3200億，只增長(zhǎng)了12.8倍。企業(yè)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超過(guò)政府經(jīng)費(fèi)。與此同時(shí)，企業(yè)來(lái)源經(jīng)費(fèi)比例從約30%增長(zhǎng)到了70%，而政府來(lái)源經(jīng)費(fèi)比例從25%下降到了20%左右。

孫玉濤指出，政府投入的相對(duì)比例降低，與企業(yè)投入的過(guò)快增長(zhǎng)有關(guān)，部分專家認(rèn)為，企業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入存在“虛高”的情況，這和政府鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的政策有關(guān)。在2006年的“中長(zhǎng)期規(guī)劃”中，明確提出在政府增加科技投入的同時(shí)，要強(qiáng)化企業(yè)科技投入主體的地位。

另外，政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)投入的謹(jǐn)慎態(tài)度也和近年來(lái)不斷被曝光的科研經(jīng)費(fèi)管理不力有關(guān)。2013年10月的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，時(shí)任科技部部長(zhǎng)萬(wàn)鋼通報(bào)了兩起科研經(jīng)費(fèi)管理不端案，并連用兩個(gè)“憤怒”以表達(dá)他的“無(wú)法容忍”。

孫玉濤認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)管理不端案件的背后是整個(gè)管理體制，乃至撥款機(jī)制的問(wèn)題。例如，科研經(jīng)費(fèi)撥款滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，年初啟動(dòng)項(xiàng)目，年中甚至年未經(jīng)費(fèi)才到賬。“財(cái)政的錢(qián)撥下去如果今年沒(méi)花完，明年可能預(yù)算就不增加。于是，大家開(kāi)始思考，怎么才能把這些錢(qián)花出去，就出現(xiàn)亂花錢(qián)的情況。”他說(shuō)。

十三屆全國(guó)人大代表、中國(guó)科學(xué)院上海分院院長(zhǎng)王建宇院士表示，多年來(lái)，我國(guó)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用采取預(yù)算制，科研經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格按照預(yù)算要求來(lái)使用。預(yù)算制有兩大問(wèn)題，一是對(duì)人員的經(jīng)費(fèi)投入在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中所占比例太小，二是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按預(yù)算使用，不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點(diǎn)，缺乏靈活性。

應(yīng)用研究缺乏關(guān)注

“每年的兩會(huì)，我們都在說(shuō)基礎(chǔ)研究，但少有人關(guān)注應(yīng)用研究?！睂O玉濤說(shuō)。

《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，1995-2016年，中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)比例基本上維持在5%，應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)從26%下降到了10%，試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出從69%增長(zhǎng)到了85%。

基礎(chǔ)研究加應(yīng)用研究，合起來(lái)可以被稱為“科學(xué)研究”?！秷?bào)告》指出，中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)中科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)比例僅占15%。

《報(bào)告》指出，中國(guó)科學(xué)研究的主要問(wèn)題不僅是基礎(chǔ)研究投入不足，更重要的是應(yīng)用研究差距比較大，不到美國(guó)和日本的一半，與英國(guó)和法國(guó)的差距更大。2015年，英國(guó)的應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)投入占比已經(jīng)達(dá)到了43%，法國(guó)為38%。

從經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行部門(mén)看，1995-2016年，無(wú)論是企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)還是大學(xué)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)中應(yīng)用研究的投入比例都在下降。與之相對(duì)，研發(fā)機(jī)構(gòu)和大學(xué)的基礎(chǔ)研究投入比例都有很大的增長(zhǎng)。

孫玉濤表示，應(yīng)用研究占投入比偏低，和中國(guó)整體的創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)有關(guān)。在美國(guó)，大部分應(yīng)用研究，由企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，高等院校主要從事基礎(chǔ)研究。而在中國(guó)，研發(fā)機(jī)構(gòu)也開(kāi)始從事試驗(yàn)發(fā)展，與市場(chǎng)接軌，不再主攻應(yīng)用。

轉(zhuǎn)變從科研院所的企業(yè)化改制開(kāi)始。1987年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》和《關(guān)于推進(jìn)科研設(shè)計(jì)單位進(jìn)入大中型工業(yè)企業(yè)的規(guī)定》，推動(dòng)技術(shù)開(kāi)發(fā)型科研機(jī)構(gòu)企業(yè)化轉(zhuǎn)制。1998年，原隸屬于中央政府機(jī)構(gòu)的242個(gè)科研院所，以及所有隸屬地方政府的科研院所全部轉(zhuǎn)制，直至2001年全面完成。

孫玉濤表示，改制之后，由于面向市場(chǎng)，且無(wú)法獲得財(cái)政撥款，很多科研院所出于自負(fù)盈虧的考慮，轉(zhuǎn)做試驗(yàn)發(fā)展，應(yīng)用研究的項(xiàng)目大幅減少。

他認(rèn)為，改制以后，雖然科研院所更加市場(chǎng)化，但目前的主要問(wèn)題是，大學(xué)和科研院所的定位存在重疊，二者都既做基礎(chǔ)，又做應(yīng)用。尤其是科研院所，其功能定位需要重新思考。

孫玉濤建議，大學(xué)還要回歸到基礎(chǔ)研究，以中科院為核心的科研院所可以加大對(duì)應(yīng)用研究的投入。未來(lái)，可能會(huì)有一部分企業(yè)嘗試進(jìn)行應(yīng)用研究。在美國(guó)，應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)中的1/3～1/2來(lái)自企業(yè)的貢獻(xiàn)。

如此一來(lái)，將來(lái)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究加起來(lái)，經(jīng)費(fèi)投入占比應(yīng)該從現(xiàn)在的15%增加到30%。

“這不是一個(gè)短期的過(guò)程，具體達(dá)成的時(shí)間很難預(yù)測(cè)，但從中國(guó)目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求來(lái)看，應(yīng)該會(huì)在近幾年出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的苗頭。”孫玉濤說(shuō)。