網(wǎng)格化管理信息平臺功能限度與運(yùn)作優(yōu)化

徐以民

我國數(shù)字化城市管理起步于2004年北京市東城區(qū)首創(chuàng)的萬米網(wǎng)格化管理。隨著我國數(shù)字化城市管理的興起和推廣模式，其中信息技術(shù)支撐的網(wǎng)格化管理模式從狹義上的“城市管理”向廣闊的“社會管理”領(lǐng)域拓展，帶動了眾多城市社區(qū)創(chuàng)新社會管理制度、采取網(wǎng)格化管理模式。因而我國城市網(wǎng)格化管理可相對區(qū)分為城管市政網(wǎng)格化管理和城市社區(qū)網(wǎng)格化管理，前者偏重于城市部件管理、市容市貌秩序維護(hù)、環(huán)境監(jiān)察、城市運(yùn)行管理、突發(fā)事件應(yīng)對等，后者偏向于城市基層社會民政、維穩(wěn)、社區(qū)建設(shè)等方面的管理服務(wù)，也涉及城管市政內(nèi)容，兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系，共同構(gòu)成城市網(wǎng)格化管理體系。與傳統(tǒng)的城市管理方式相比，城市網(wǎng)格化管理模式的創(chuàng)新之處在于，通過構(gòu)建自上而下、層層嵌套的網(wǎng)格及其管理組織，借助現(xiàn)代信息技術(shù)獲取網(wǎng)格信息、整合管理資源和運(yùn)作管理流程，力圖實(shí)現(xiàn)對城市的精細(xì)化管理服務(wù)。但信息平臺作為城市網(wǎng)格化管理的技術(shù)集成中樞，目前其實(shí)踐功能尚未得到充分發(fā)揮。消解其中的障礙性因素、優(yōu)化信息平臺的運(yùn)作，是完善城市網(wǎng)格化管理的重要環(huán)節(jié)。

一、城市網(wǎng)格化管理信息平臺的主要功能

從“數(shù)字城管”或“數(shù)字市政”角度，城市網(wǎng)格化管理信息平臺一般指“數(shù)字化城市管理信息平臺”（DCMIP），其技術(shù)應(yīng)用包括3S集成技術(shù)（地理信息系統(tǒng)、定位系統(tǒng)、遙感技術(shù)）、數(shù)據(jù)融合技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、地理編碼技術(shù)、計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代通訊技術(shù)以及信息采集移動終端、寬帶網(wǎng)絡(luò)和其它信息基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)字化城市管理信息平臺性質(zhì)上是一種電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，支持對空間網(wǎng)格事物的可視化地圖定位與監(jiān)測、獲得所需信息并進(jìn)行查詢與分析，兼容多種接入方式，融合和處理多來源、多平臺、多用戶系統(tǒng)信息，管理、存取、使用數(shù)據(jù)資源，其在城市網(wǎng)格化管理中的主要功能體現(xiàn)在：

一是用于網(wǎng)格信息普查采集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，使城市管理服務(wù)對象信息清晰化;城市管理部門之間亦可通過此信息平臺共建、共享數(shù)據(jù)庫。

二是網(wǎng)格管理組織依托信息平臺進(jìn)行雙軸化閉環(huán)管理。監(jiān)督軸（監(jiān)督中心）動態(tài)巡查、及時(shí)向信息平臺傳遞問題信息，并通過信息平臺建立案卷、向指揮軸分派任務(wù);指揮軸（指揮中心）通過信息平臺接受案卷、指揮或協(xié)調(diào)各部門處置問題并在信息平臺上反饋處理結(jié)果，至監(jiān)督軸在信息平臺審核結(jié)案，形成閉環(huán)工作流程，每個環(huán)節(jié)皆與信息平臺相連，提高了問題預(yù)警和處理的效率，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)化、動態(tài)化、信息化城市管理。

三是為網(wǎng)格化管理所涉行政主體之間協(xié)調(diào)決策與行動提供技術(shù)支持，促進(jìn)城市管理資源合理配置，使城市管理更具科學(xué)性和前瞻性。

四是具有擴(kuò)展性功能，可成為網(wǎng)格化管理信息公開、管理績效評價(jià)、統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)測城市事物發(fā)展趨勢、銜接城市的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行、政府與社會互動溝通、為社會和市場主體提供業(yè)務(wù)辦理乃至生活資訊服務(wù)的綜合性應(yīng)用平臺。（圖1）

在城市社區(qū)網(wǎng)格化管理領(lǐng)域，除了依托上述數(shù)字化城市管理信息平臺的情況，還有其它多種方式建設(shè)與運(yùn)用信息平臺。由于城管市政網(wǎng)格化管理的效力很難深入到社區(qū)內(nèi)部大量的社會性管理服務(wù)，如社區(qū)人口管理、計(jì)生管理、社保服務(wù)、社區(qū)矛盾化解、社區(qū)矯正，等等，因而社區(qū)網(wǎng)格化管理不依賴或不完全依賴于城市管理市政部門。各地主要依托民政或政法部門的管理體制，或在地方黨政力量綜合協(xié)調(diào)和主導(dǎo)下，面向基層社區(qū)運(yùn)用網(wǎng)格化管理模式，一般也依托這些主導(dǎo)部門或組織的信息平臺（電子政務(wù)系統(tǒng)）進(jìn)行社區(qū)數(shù)據(jù)庫建設(shè)和社區(qū)網(wǎng)格化管理流程運(yùn)作，且往往以街道社區(qū)綜合管理服務(wù)信息化系統(tǒng)作為基層分平臺，也有專門開發(fā)社區(qū)網(wǎng)格化管理信息平臺的實(shí)踐。在街道社區(qū)層面，網(wǎng)格化管理信息平臺用于社區(qū)社會性管理服務(wù)、配合社區(qū)內(nèi)城市管理市政事務(wù)的信息化管理，與上級平臺進(jìn)行信息銜接和業(yè)務(wù)銜接，其主要功能如圖2所示。

二、城市網(wǎng)格化管理信息平臺的功能限度

城市網(wǎng)格化管理信息平臺技術(shù)的運(yùn)用能夠極大提升城市管理效能。但由于多種因素的影響，此類信息平臺的功能尚未完全發(fā)揮。最基本的制約因素在經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件方面，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況與技術(shù)治理推行的力度呈正相關(guān)。網(wǎng)格化管理信息平臺系統(tǒng)的購買或技術(shù)研發(fā)、使用與后續(xù)維護(hù)需巨大的財(cái)力投入，許多地方政府在財(cái)力有限的情況下，只能采取減少投入成本的措施或者依托已有電子政務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)格化管理，而目前我國已有電子政務(wù)系統(tǒng)總體發(fā)展水平不高，存在著許多有待解決的問題，功能也需進(jìn)一步完善。審視城市網(wǎng)格化管理的政策擴(kuò)散過程，除經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件之外還有其他不利因素影響著信息平臺功能的發(fā)揮，一些典型情況分析如下。

其一，部門因素的影響。網(wǎng)格管理組織體系建立的意旨主要在于協(xié)調(diào)政府條塊職權(quán)、調(diào)動各部門資源對城市及其社區(qū)進(jìn)行“無縫隙管理”。然而我國傳統(tǒng)城市管理方式中條塊分割、部門之間缺乏協(xié)同管理的弊端至今難以完全消除，部門利益因素的影響依然存在，許多上級部門不愿將相關(guān)職權(quán)和信息資源融入網(wǎng)格管理組織的運(yùn)行，致使信息平臺對部門信息的集成度較低，制約著網(wǎng)格管理組織及網(wǎng)格化管理所涉部門利用信息平臺的效果。

其二，網(wǎng)格管理組織不統(tǒng)一的影響。城管市政網(wǎng)格管理組織與社區(qū)網(wǎng)格管理組織一般是分立的，兩者的上層協(xié)調(diào)組織、協(xié)調(diào)部門有重疊之處，但具體的主導(dǎo)部門不一，所用信息平臺不一致，尤其是社區(qū)網(wǎng)格化管理信息平臺設(shè)立方式更加多樣化、更具有因地制宜性。這容易造成兩類網(wǎng)格管理組織之間、城市管理部門與城市社區(qū)之間的信息資源整合困難，以致信息平臺重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、信息孤島等現(xiàn)象明顯。

其三，社會信息普查采集的障礙。城市網(wǎng)格化管理體現(xiàn)了精細(xì)化管理理念，需全方位采集管理服務(wù)信息，以便在信息平臺建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。對“部件”信息的采集障礙相對較少，而對社會管理信息全方位采集較為困難。社會信息的廣泛普查采集涉及社區(qū)居民及其家庭諸多隱私信息，居民出于信息安全的考慮，常不配合基層網(wǎng)格員進(jìn)行普查工作，甚至社區(qū)內(nèi)的單位也有這種自我保護(hù)信息的行為，導(dǎo)致信息平臺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整或不完全真實(shí)。

其四，人力資源問題的影響。城市網(wǎng)格化管理是技術(shù)性與社會性管理的結(jié)合，對信息平臺的利用、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、管理預(yù)測等需要復(fù)合知識結(jié)構(gòu)，在城市管理對象復(fù)雜化、管理信息量大幅增加且動態(tài)變化的情勢下，現(xiàn)有信息化人才的能力不能全方位滿足信息平臺業(yè)務(wù)需求。另外，在基層社區(qū)網(wǎng)格化管理中，不僅網(wǎng)格員綜合素質(zhì)和信息化操作能力有待提高，而且由于網(wǎng)格員工作負(fù)荷重、所受考核嚴(yán)苛、薪酬待遇較低、職業(yè)發(fā)展前景有限，極大地限制了工作積極性，以致人才流失，此乃人力資源激勵機(jī)制缺乏的問題，也影響著網(wǎng)格員利用信息平臺的效果。

其五，民主行政功能很弱。在目前我國城市網(wǎng)格化管理的實(shí)踐中，信息平臺主要用于數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)字化監(jiān)控和網(wǎng)格管理組織的閉環(huán)工作流程，相當(dāng)于政府內(nèi)部的一種辦公專網(wǎng)，并沒有改變之前眾多政府網(wǎng)站和其他行政性信息平臺民主功能很弱、民意汲取和溝通互動功能大多流于形式的狀況，對于居民無吸引力。一些城市政府試圖增強(qiáng)網(wǎng)格化管理信息平臺的開放性，但可供居民訪問平臺的途徑依然不便，信息平臺難以成為社會信息化參與的有效渠道。

通過對上述不利因素影響的分析，可知城市網(wǎng)格化管理信息平臺實(shí)際功能有限的成因是多方面的，其中既有客觀因素，也有主觀因素，既有行政性因素，也有社會性因素，而且不應(yīng)忽視的是，信息平臺的技術(shù)功能支撐著其社會功能，而其社會功能受到限制意味著技術(shù)功能沒有完全實(shí)現(xiàn)其使命。

三、城市網(wǎng)格化管理信息平臺運(yùn)作優(yōu)化

經(jīng)濟(jì)與技術(shù)發(fā)展水平的提高是城市網(wǎng)格化管理信息平臺功能完善、功能發(fā)展的必要條件而非充分條件，除了增加財(cái)力與技術(shù)投入，在既有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下優(yōu)化信息平臺的運(yùn)作、充分發(fā)揮其潛能是更為現(xiàn)實(shí)的選擇。政府技術(shù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與行政管理體制和機(jī)制有效改革、行政職能與時(shí)俱進(jìn)、政府與社會關(guān)系改進(jìn)等方面之間，是相互促進(jìn)的、互構(gòu)的關(guān)系，因此充分發(fā)揮政府技術(shù)系統(tǒng)的功能，需重視從技術(shù)系統(tǒng)運(yùn)作的角度考慮行政性和社會性因素的影響并尋求解決其中問題之策。城市網(wǎng)格化管理領(lǐng)域亦如此，從信息平臺運(yùn)作的角度，會有更寬闊的視野為信息平臺功能限度問題尋求解決方案，例證分析為：

一是在優(yōu)化信息平臺運(yùn)作的行政內(nèi)部環(huán)境方面，對于上文所析部門因素不利影響。由于傳統(tǒng)的部門責(zé)任制不能徹底約束消極的部門行為，應(yīng)探索實(shí)施利益激勵機(jī)制促進(jìn)政府各部門的合作，即建立部門合作治理的政績、收益分配和損益補(bǔ)償機(jī)制，以及績效預(yù)算制度，與部門責(zé)任制互補(bǔ)，使城市網(wǎng)格化管理所涉部門發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，積極利用信息技術(shù)進(jìn)行合作。在此狀況中，信息平臺的運(yùn)作能夠獲得部門聯(lián)盟力量的保障，信息平臺不統(tǒng)一而產(chǎn)生的功能障礙問題也因部門合作關(guān)系而得到很大程度地消除。對于基層網(wǎng)格員隊(duì)伍而言，也需切實(shí)研究和落實(shí)有效的激勵機(jī)制、平衡對之的責(zé)任約束型考核制度，以促進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格員產(chǎn)生持久的工作積極性，增強(qiáng)其利用信息平臺的效果。

二是在實(shí)現(xiàn)信息平臺的開放性運(yùn)作和民主功能方面，可將網(wǎng)格化管理信息平臺與地方政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或社會（社區(qū)）服務(wù)網(wǎng)進(jìn)行整合，或者以信息平臺為基礎(chǔ)開辟專門的城市網(wǎng)格化管理網(wǎng)站，注重其中互動溝通與網(wǎng)絡(luò)問政功能的建設(shè)，甚至可搭載網(wǎng)絡(luò)投票、民主決事功能。同時(shí)，信息平臺社會化、生活化運(yùn)用的措施是必要的，包括開發(fā)和普及便于居民訪問信息平臺（網(wǎng)站）的移動終端應(yīng)用程序、提供平臺的使用指引服務(wù)、鼓勵居民運(yùn)用網(wǎng)格化管理信息平臺反映問題和參與社區(qū)決策等。

三是對于信息平臺的運(yùn)用涉及社區(qū)居民隱私、衍生信息安全問題以及與此相關(guān)的居民不配合信息普查采集現(xiàn)象，除了對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行技術(shù)保護(hù)與制度保護(hù)，還需政府積極行使引導(dǎo)型職能來配合信息平臺的運(yùn)作。如政府引導(dǎo)社區(qū)力量建立恰當(dāng)?shù)男麄鲃訂T機(jī)制，引導(dǎo)居民理解與支持?jǐn)?shù)字化、網(wǎng)格化管理服務(wù)，為信息平臺的運(yùn)作創(chuàng)造有利的社會環(huán)境;順此思路，政府引導(dǎo)構(gòu)建社區(qū)多元合作治理的長效機(jī)制、激發(fā)社區(qū)力量自主實(shí)現(xiàn)利益的行動，有利于減輕信息平臺承載的技術(shù)性權(quán)力直接介入社區(qū)私域的程度，降低信息技術(shù)的運(yùn)用對居民隱私的影響。

總之，城市網(wǎng)格化管理信息平臺的運(yùn)作優(yōu)化過程就是使其功能充分發(fā)揮的過程，在客觀條件制約下也可采取優(yōu)化的機(jī)制、配套的制度和措施，來消解影響信息平臺運(yùn)作的不利因素，并使信息平臺最大程度上發(fā)揮正向功用。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）