探索管理體系聚焦品質(zhì)提升構(gòu)建長效機(jī)制

嚴(yán)坤

2017年9月，黨中央、國務(wù)院批復(fù)了《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，要求創(chuàng)新城市治理方式，加強(qiáng)精細(xì)化管理，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2019年1月，北京市委、市政府以年度1號(hào)文件的形式，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見》（京發(fā)〔2019〕1號(hào)），為進(jìn)一步提高北京城市精細(xì)化管理水平，構(gòu)建有效的超大型城市治理體系指出了方向。這個(gè)文件的出臺(tái)，體現(xiàn)了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市精細(xì)化管理的高度重視，標(biāo)志著北京的城市建設(shè)和管理工作進(jìn)入了新的階段。

近年來，市規(guī)劃和自然資源委在市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在兄弟單位的大力支持下，緊扣深入落實(shí)北京新版城市總體規(guī)劃的中心工作，以“探索管理體系、聚焦品質(zhì)提升、構(gòu)建長效機(jī)制”為主線，以首善標(biāo)準(zhǔn)著力組織編制各類城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，積極營造多方參與的工作氛圍，在加強(qiáng)城市精細(xì)化管理方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐。

一、探索一套城市設(shè)計(jì)管理體系

（一）分層編制，銜接城市規(guī)劃體系

結(jié)合《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》修訂工作，按照總體、街區(qū)、地塊三個(gè)層級(jí)，探索建立與現(xiàn)行控規(guī)編制機(jī)制緊密銜接的城市設(shè)計(jì)編制體系。

總體層面，一是組織開展“北京城市基調(diào)和多元化的戰(zhàn)略方案”征集，歸納總結(jié)、凝聚共識(shí)，形成《北京城市基調(diào)與多元化研究報(bào)告》，為全市的城市風(fēng)貌管控明確總體方向。二是組織開展《老城總體城市設(shè)計(jì)》研究，從宏觀—中觀—微觀三個(gè)層面提出老城保護(hù)復(fù)興思路和設(shè)計(jì)內(nèi)容。三是制定《分區(qū)規(guī)劃城市設(shè)計(jì)專題編制技術(shù)要求》和《中心城區(qū)總體城市設(shè)計(jì)要點(diǎn)》，統(tǒng)籌各區(qū)規(guī)劃編制工作，充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)在精細(xì)化管理方面的統(tǒng)領(lǐng)作用。

街區(qū)層面，近年來在奧林匹克公園、北京商務(wù)中心區(qū)、中關(guān)村西區(qū)、大望京商務(wù)區(qū)等重點(diǎn)功能區(qū)范圍內(nèi)，陸續(xù)開展了以系統(tǒng)城市設(shè)計(jì)指引功能區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，以街區(qū)城市設(shè)計(jì)作為控規(guī)的補(bǔ)充文件，共同管控城市空間形態(tài)與建筑風(fēng)貌。

地塊層面，在麗澤商務(wù)區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目方面，開展地塊層面精細(xì)化城市設(shè)計(jì)，從強(qiáng)制性和引導(dǎo)性兩方面加強(qiáng)建筑實(shí)體與公共空間管控，把精細(xì)化管理落到實(shí)處。

（二）分區(qū)管控，突出重點(diǎn)兼顧一般

結(jié)合城市總體規(guī)劃要求和近、遠(yuǎn)期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，提出城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)地區(qū)劃定和管理原則，銜接各層級(jí)行政部門權(quán)責(zé)。在總體規(guī)劃階段，劃定重點(diǎn)地區(qū)并提出管控要求。在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段，補(bǔ)充完善重點(diǎn)地區(qū)并納入街區(qū)控規(guī)。在地塊設(shè)計(jì)及項(xiàng)目建設(shè)階段，在重點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)上位管控要求，并進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。一般地區(qū)通過普適性通則進(jìn)行管控。

目前，全市初步劃定了城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)地區(qū)總計(jì)約800平方公里，占總城市建設(shè)用地的28%;其中一級(jí)約391平方公里;二、三級(jí)約409平方公里。這些地區(qū)劃定后有利于進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)城市建設(shè)，加強(qiáng)城市風(fēng)貌管控和塑造。

（三）分項(xiàng)研究，編制各類專項(xiàng)導(dǎo)則

針對(duì)不同城市空間所面臨的不同問題，陸續(xù)組織規(guī)劃和設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)編制了《北京城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《北京街道更新治理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《北京濱水空間城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《北京城市色彩城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《北京市無障礙系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計(jì)導(dǎo)則》和《北京第五立面和景觀瞭望系統(tǒng)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等專項(xiàng)導(dǎo)則，為城市精細(xì)化管理提供依據(jù)和參考。

二、聚焦城市公共空間品質(zhì)提升

（一）聚焦城市街道環(huán)境改善

為了配合全市“疏解整治促提升”專項(xiàng)工作，我委會(huì)同市城市管理委組織編制了《核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》，對(duì)街道空間所涉及的各種要素提出了指導(dǎo)意見，為街道整治工作提供技術(shù)參考。

為了做好核心區(qū)重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境整治工作，我委組織編制了《核心區(qū)四橫五縱等重點(diǎn)街道城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制技術(shù)指引》，就地安門東大街、地安門西大街、景山后街、前三門大街、地安門外大街、地安門內(nèi)大街、南長街、北長街、南池子大街、北池子大街等重點(diǎn)街道的整治和提升工作做出了指引，特別強(qiáng)調(diào)了將街道的車行空間、人行空間、市政設(shè)施帶以及街道界面所構(gòu)成的“U”型空間進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和管控。

在做好上述專項(xiàng)工作的同時(shí)，在市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，我委將街道設(shè)計(jì)作為提升公共空間品質(zhì)的重要切入點(diǎn)，面向全市的街道空間提升和綜合治理工作，會(huì)同市發(fā)展改革委、市城市管理委等單位編制了《北京街道更新治理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，從規(guī)劃編制、街道管理、項(xiàng)目實(shí)施等多方面出發(fā)，全方位加強(qiáng)街道空間的精細(xì)化治理。該導(dǎo)則的核心是推動(dòng)四個(gè)轉(zhuǎn)變：

第一， ?從以車優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藘?yōu)先。

街道功能包括交通、市政、景觀、交往、禮儀等多項(xiàng)內(nèi)容。長期以來，街道建設(shè)與管理以提升機(jī)動(dòng)車交通組織效率為主要導(dǎo)向，對(duì)街道功能的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)人的需求重視不夠。推動(dòng)街道建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變，充分重視人的交流和生活方式，在街道空間資源配置上優(yōu)先保障行人和非機(jī)動(dòng)車的權(quán)益。

第二，從紅線管控轉(zhuǎn)變?yōu)榻值揽臻g整體管控。

街道現(xiàn)有的規(guī)劃設(shè)計(jì)和相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)道路紅線內(nèi)的斷面、市政與景觀要素提出要求，缺乏對(duì)兩側(cè)建筑界面及建筑前空間的整體考慮。應(yīng)對(duì)道路紅線內(nèi)外空間、地上地下空間進(jìn)行一體化管控，對(duì)慢行交通、公共交通、機(jī)動(dòng)車交通、街道公共活動(dòng)、綠化景觀和市政設(shè)施等功能進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和安排。

第三，從政府單一管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同共治。

街道治理涉及眾多城市管理者、建設(shè)者和使用者，以往政府單一管理的模式已難以滿足多元使用者的需求。應(yīng)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，緊密圍繞街道使用者的實(shí)際需求，優(yōu)化公共資源配置，明晰多元主體在街道治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立政府、市場、社會(huì)對(duì)街道空間的協(xié)同共建、共治、共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從政府單一管理轉(zhuǎn)向多元協(xié)同共治。

第四，從部門多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_(tái)統(tǒng)籌管控

街道空間和設(shè)施管理涉及規(guī)劃、交通、城管、園林綠化等眾多部門，其功能的復(fù)合性和形象的重要性對(duì)各管理部門提出了極高要求。應(yīng)破除各部門條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)觀念，推動(dòng)街道治理理念統(tǒng)一和權(quán)責(zé)明晰，建立街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺(tái)，創(chuàng)新街道綜合治理體系，堅(jiān)持以空間的高效利用和優(yōu)化配置為導(dǎo)向，促進(jìn)多部門溝通協(xié)作，完善街道規(guī)劃、建設(shè)、管理全流程管控機(jī)制。

該導(dǎo)則在設(shè)計(jì)目標(biāo)上突出首都風(fēng)范、古都風(fēng)韻和時(shí)代風(fēng)貌的特色營造;在管理機(jī)制上，建議搭建街道公共空間規(guī)劃建設(shè)管理協(xié)作平臺(tái)，對(duì)街道空間的6大類41小類設(shè)施要素提出設(shè)計(jì)指引和全過程管控措施，引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注并參與到街道更新治理工作，為步行、騎車、公交、私家車等不同的出行方式有針對(duì)性地提供便利;為老人、孩子等需要關(guān)愛的群體提供更好的服務(wù)。

（二）聚焦歷史街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)

核心區(qū)以傳承歷史文化、優(yōu)化提升品質(zhì)為目標(biāo)，形成了以環(huán)境整治提升為重點(diǎn)的工作特色。

為了推動(dòng)北京歷史文化街區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)工作，規(guī)范引導(dǎo)歷史文化街區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)行為，改善歷史文化街區(qū)的居民生活條件，我委組織編制了《北京歷史文化街區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)和控制設(shè)計(jì)導(dǎo)則》?！秾?dǎo)則》從整體風(fēng)貌、建筑、街巷空間及附屬設(shè)施三個(gè)層次規(guī)范引導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)行為，明確街區(qū)內(nèi)的保護(hù)要素和整治要素，包括歷史形成的街區(qū)天際線、整體形態(tài)特征和色彩基調(diào)，歷史形成的街區(qū)功能，歷史街區(qū)的人口構(gòu)成和社區(qū)結(jié)構(gòu)，街道和胡同肌理等，采取有針對(duì)性的傳統(tǒng)風(fēng)貌控制措施。

東城、西城也結(jié)合各區(qū)特點(diǎn)，有針對(duì)性地出臺(tái)了相關(guān)的風(fēng)貌保護(hù)和設(shè)計(jì)導(dǎo)則。東城區(qū)按街區(qū)編制了雍和宮、南鑼鼓巷、東四南等歷史街區(qū)系列《風(fēng)貌保護(hù)管控導(dǎo)則》，任命“小巷管家”和責(zé)任規(guī)劃師，提高了公共空間的設(shè)計(jì)質(zhì)量和公眾認(rèn)可度。

西城區(qū)出臺(tái)了《北京西城街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，為推動(dòng)老城保護(hù)和風(fēng)貌提升、開展城市精細(xì)化管理夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（三）聚焦無障礙環(huán)境建設(shè)

為推進(jìn)總體規(guī)劃落實(shí)，堅(jiān)持高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)的首都環(huán)境建設(shè)，針對(duì)目前存在的無障礙設(shè)施各自為政、分散設(shè)計(jì)的問題，我委組織編制了《北京市無障礙系統(tǒng)化設(shè)計(jì)導(dǎo)則》?！秾?dǎo)則》對(duì)城市公共空間、各類建筑場地等無障礙設(shè)計(jì)提出要求，突出無障礙設(shè)計(jì)的普適性、通用型和系統(tǒng)性，打破了以往的條塊分割，將全市的無障礙設(shè)施進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)，從技術(shù)層面為全面提升全市無障礙環(huán)境建設(shè)水平、改善城市無障礙整體運(yùn)行環(huán)境提供了依據(jù)。

為提升核心區(qū)公共服務(wù)水平，充分利用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)有平臺(tái)基礎(chǔ)，開展無障礙設(shè)施可視化、數(shù)據(jù)化研究工作，采集核心區(qū)公共空間無障礙設(shè)施數(shù)據(jù)，調(diào)查無障礙設(shè)施的空間分布和設(shè)施規(guī)范化程度，我委組織市測繪院專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)實(shí)地采集盲道總里程358公里，緣石坡道8000余處，公共建筑出入口2000余處，提示盲道近萬處。調(diào)研成果納入地理國情普查登記系統(tǒng)，為今后的優(yōu)化工作提供了決策支持。

為了更好地服務(wù)2022年北京冬奧會(huì)、冬殘奧會(huì)，我委還組織制定了《冬奧會(huì)、冬殘奧會(huì)主辦城市無障礙環(huán)境提升行動(dòng)方案》。在全市范圍內(nèi)開展無障礙環(huán)境摸底調(diào)查工作，以奧運(yùn)場館及周邊基礎(chǔ)設(shè)施、城市道路、公共交通、住宿酒店、公共衛(wèi)生間、購物場所、旅游景區(qū)等城市相關(guān)區(qū)域設(shè)施設(shè)備和信息無障礙建設(shè)情況為重點(diǎn)，全面了解和掌握全市無障礙環(huán)境建設(shè)水平，為全面提升全市無障礙環(huán)境建設(shè)水平提供決策依據(jù)和實(shí)施建議。

三、構(gòu)建公共空間治理長效機(jī)制

（一）搭建市區(qū)聯(lián)動(dòng)城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)工作平臺(tái)

2017年3月，北京被住建部列為第一批城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市。我委按照住建部的要求，圍繞創(chuàng)新管理制度、探索技術(shù)方法、傳承歷史文化、提高城市質(zhì)量四個(gè)方面，會(huì)同市、區(qū)各部門搭建了市區(qū)聯(lián)動(dòng)城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)工作平臺(tái)，鼓勵(lì)各區(qū)開展各個(gè)層級(jí)的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐，并采用試點(diǎn)先行、經(jīng)驗(yàn)共享的形式，共同創(chuàng)建新時(shí)期城市設(shè)計(jì)示范標(biāo)桿。

我委在官方微信開通了“城市設(shè)計(jì)說”專欄，采用輕松活潑的方式，向社會(huì)公眾推送城市設(shè)計(jì)知識(shí)、共享各區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)。專欄開通后，已經(jīng)發(fā)布了20余期文章，其中很多篇文章的單篇閱讀量過萬，有效地樹立了宣傳品牌，幫助公眾更好地理解和支持北京的城市風(fēng)貌品質(zhì)提升工作。

（二）組建城市設(shè)計(jì)專家智庫和技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)

我委依托首規(guī)委專家咨詢平臺(tái)，在全國范圍內(nèi)邀請(qǐng)城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)和歷史文化名城保護(hù)方面的專家，成立城市設(shè)計(jì)專家委員會(huì)，為全市公共空間品質(zhì)提升和特色風(fēng)貌塑造提供全過程咨詢服務(wù)。此外，我委還通過公開招投標(biāo)方式，選定20余家熟悉北京實(shí)際情況、長期穩(wěn)定、綜合實(shí)力較強(qiáng)的城市設(shè)計(jì)單位作為城市設(shè)計(jì)支撐機(jī)構(gòu)庫。各區(qū)政府也充分發(fā)揮研究型事業(yè)單位力量，引入責(zé)任設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)，建立總建筑師制度，加強(qiáng)第三方協(xié)助編制城市設(shè)計(jì)和建筑方案審查。

（三）開展北京公共空間改造提升系列工作

為了完善公共空間共建共治共享的長效機(jī)制，我委會(huì)同市發(fā)展改革委、市城市管理委等部門研究制定了《北京公共空間改造提升三年行動(dòng)方案（2019—2021年）》。該方案已經(jīng)上報(bào)市政府批準(zhǔn)，即將發(fā)布。我委計(jì)劃在未來三年里，按照“三年分步走”原則，每年打造一批高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)、人性化的公共空間，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。

作為三年行動(dòng)方案的重要組成部分，我委在2018年下半年成功舉辦了以“人人營城·共享再生”為主題的公共空間城市設(shè)計(jì)大賽。大賽選取東城區(qū)革新里、西城區(qū)北展南廣場、海淀區(qū)萬泉河暢春新園、朝陽區(qū)雅寶城南廣場等10個(gè)地塊組織開展設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)政府、專家、設(shè)計(jì)單位和社會(huì)公眾的積極性，營造了全民關(guān)注、共同改造提升公共空間的熱烈氛圍，吸引了來自120家高校、70所設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的1500余個(gè)團(tuán)隊(duì)報(bào)名，最終產(chǎn)生了85個(gè)獲獎(jiǎng)作品。這些獲獎(jiǎng)作品已經(jīng)反饋給項(xiàng)目實(shí)施主體。下一步，我委將繼續(xù)做好實(shí)施方案的優(yōu)化完善，確保優(yōu)秀的創(chuàng)意能夠落地。

四、關(guān)于做好下一步工作的思考

在系統(tǒng)編制各項(xiàng)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則、構(gòu)建各部門協(xié)同共治長效機(jī)制的同時(shí)，我委還結(jié)合全市的工作重點(diǎn)，按照做好精細(xì)化管理的要求，積極推動(dòng)公共空間改造和提升實(shí)施工作。

我委會(huì)同西城區(qū)政府組織開展了阜內(nèi)大街的整治提升工作，會(huì)同市殘聯(lián)開展了市園會(huì)國際館和中國館的無障礙改造工作，這些工作都取得了比較好的效果。同時(shí)，我委還從居民群眾身邊的“小微空間”入手，積極開展改造提升工作，例如東城區(qū)的前門三里河水系建設(shè)、西城區(qū)的廣陽谷“城市森林”、朝陽區(qū)三里屯街道的瑜舍“微花園”改造等項(xiàng)目，也都取得了良好的社會(huì)效益。

新版城市總體規(guī)劃把加強(qiáng)城市精細(xì)化管理放到了非常重要的位置。各部門應(yīng)當(dāng)共同努力，在規(guī)劃方面做到高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，在設(shè)計(jì)方面做到高水平落實(shí)，在管理方面做到全過程銜接。通過精心規(guī)劃設(shè)計(jì)和保護(hù)提升，使北京擁有更多富有文化魅力的歷史建筑、令人賞心悅目的現(xiàn)代建筑、舒適整潔的街道、清新宜人的綠色開放空間和清澈美觀的河流，使廣大市民享有生活便捷、環(huán)境宜人、景觀優(yōu)美、具有豐富文化體驗(yàn)的公共空間，使首都北京真正成為國際一流和諧宜居之都。