推進公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務均等化的政策建議

王陽

為了解基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務提供情況、面臨的障礙和問題，為改進相關政策和制度提供參考，課題組于近期赴江蘇省蘇州市所轄的太倉市、昆山市和吳江區(qū)（后文簡稱“兩市一區(qū)”）開展了調(diào)研活動。

一、蘇州市人口、就業(yè)和公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的基本狀況

（一）蘇州全市人口和就業(yè)的狀況

2016年，蘇州市常住人口規(guī)模已上升到1062.57萬人，其中，戶籍人口678.2萬人。以2010年“六普”勞動適齡人口占比（74.51%）的數(shù)據(jù)推算2016年蘇州市勞動適齡人口數(shù)量約為791.76萬人。蘇州是人口流入的大市，其流入人口占常住人口比例在35%以上，但2010—2016年間，蘇州市流入人口規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢，由408.33萬人下降到了384.37萬人。

從就業(yè)總量看，蘇州市的就業(yè)總體保持穩(wěn)定，2015年末從業(yè)人員升至691.4萬人，每年新增就業(yè)大體保持在17萬人左右。蘇州市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率也保持下降趨勢，2016年為1.89%。從就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構看，蘇州市的就業(yè)人員仍集中在第二產(chǎn)業(yè)，但就業(yè)產(chǎn)業(yè)結構在不斷改善。在第一、二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員的絕對數(shù)量和占比不斷下降，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員絕對數(shù)量和占比緩慢上升。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量和占比分別由2010年的26萬人和3.8%下降至2015年的23.8萬人和3.4%;第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量和占比分別由2010年的427.9萬人和62.2%下降至2015年的414.5萬人和60%;第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量和占比則分別由2010年的233.6萬人和34%上升至2015年的253.1萬人和36.6%。從就業(yè)的行業(yè)結構看，蘇州市的城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員集中分布在制造業(yè)，且制造業(yè)就業(yè)人員要遠超其他行業(yè)。2015年，制造業(yè)城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員為211萬人，遠超吸納就業(yè)第二位的建筑業(yè)15.8萬人。從就業(yè)的區(qū)域結構看，51.85%的城鎮(zhèn)非私營單位從業(yè)人員集中分布在蘇州市區(qū)，絕對數(shù)量為157.6萬人。其中，昆山市的就業(yè)規(guī)模達到了78.0萬人，占蘇州全市的25.67%。

（二）蘇州市公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的狀況

1、公共就業(yè)服務

蘇州市在財政支出安排上持續(xù)增加公共就業(yè)服務的投入。2015年，全市社會保障與就業(yè)支出增至143.6億元，社會保障與就業(yè)所占財政支出的比重也增至9.01%。2015年，吳江區(qū)、昆山市和太倉市的公共財政社會保障與就業(yè)支出分別達到12.20億元、32.29億元和10.47億元，三地的公共財政社會保障與就業(yè)支出占全部財政支出的比重也分別達到8.55%、12.11%和9.2%。

2、創(chuàng)業(yè)服務

2015年，蘇州市積極推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，建成各類創(chuàng)業(yè)基地235家，孵化面積超過520萬平方米。2016年，蘇州市共有國家級創(chuàng)業(yè)示范基地1家，省級創(chuàng)業(yè)示范基地23家，各級創(chuàng)業(yè)孵化載體214家。昆山市在2016年發(fā)放創(chuàng)業(yè)補貼593萬元，創(chuàng)業(yè)貸款3.06億元，實現(xiàn)成功創(chuàng)業(yè)人數(shù)2025人。

3、職業(yè)培訓

蘇州市提供免費的技能培訓服務，但是享受服務的人數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢。2010年，獲得免費技能培訓服務的城鄉(xiāng)勞動力人數(shù)達到57.9萬人，2016年降至43.6萬人。太倉市也重視向勞動者提供職業(yè)培訓和技能鑒定服務，但是享受兩項服務的人員在近年來有所下降。其中，2016年，組織再就業(yè)培訓人數(shù)4579人，農(nóng)村勞動力培訓人數(shù)3.08萬人，技能培訓人數(shù)6056人，技能鑒定人數(shù)1.28萬人。

二、蘇州市推進公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務均等化的經(jīng)驗

2009 年，《蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革就業(yè)和社會保障實施意見》提出，要以城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系、社會保障體系和勞動保障公共服務體系建設為重點，積極推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中就業(yè)和社會保障制度配套改革。

（一）健全公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系

一是統(tǒng)一的公共就業(yè)管理體系。蘇州市建立健全了管理城鄉(xiāng)就業(yè)一體的組織架構，統(tǒng)籌規(guī)劃和管理城鄉(xiāng)就業(yè)服務工作;建立了城鄉(xiāng)一體的勞動力資源信息庫;在江蘇省率先建立了社會登記失業(yè)率統(tǒng)計調(diào)查制度。

二是統(tǒng)一的公共就業(yè)服務體系。蘇州市以“三個創(chuàng)建”為抓手，以金保工程為依托，建立健全了覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系和城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)信息化網(wǎng)絡，覆蓋市、區(qū)（縣級市）、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級，公共就業(yè)服務進村入戶，為城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供有效的、平等的就業(yè)管理和服務;開展充分就業(yè)社區(qū)、行政村創(chuàng)建工作。

三是統(tǒng)一的公共就業(yè)援助體系。蘇州市主要實施的就業(yè)援助政策包括公益性崗位兩項補貼、各類社保補貼等近二十項內(nèi)容均實現(xiàn)了城鄉(xiāng)普惠。同時，為進一步幫扶農(nóng)村勞動者實現(xiàn)就業(yè)，蘇州市積極探索一些針對農(nóng)村勞動者的就業(yè)扶持政策。比如，鼓勵農(nóng)村勞務合作社吸納就業(yè)困難人員，并按規(guī)定納入公益性崗位范疇，享受扶持政策;鼓勵發(fā)展扶持家庭服務業(yè)，對家庭服務業(yè)提供特崗補貼等。

四是城鄉(xiāng)一體化的職業(yè)培訓體系。以面向全體勞動者的培訓制度為基礎，以高技能人才培養(yǎng)和城鄉(xiāng)勞動力職業(yè)培訓為重點，統(tǒng)籌利用各類職業(yè)培訓資源，依托技工院校、政府就業(yè)培訓系統(tǒng)、民辦職業(yè)培訓機構等培訓實施主體，為城鄉(xiāng)勞動者提供各類就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓。

（二）增加服務提供的渠道和手段

蘇州市采取了社會化和市場化相結合的方式。勞動力市場服務體系主要是充分利用人力資源服務機構、社會民間組織、社會團體等社會資源，發(fā)揮市場機制配置資源的主渠道作用。在創(chuàng)業(yè)服務方面，蘇州市整合各方資源，以公共創(chuàng)業(yè)服務平臺為主導，充分發(fā)揮高校、社會團體和各行各業(yè)精英人士的作用，在為創(chuàng)業(yè)者提供豐富的創(chuàng)業(yè)服務之外，引導商業(yè)機構共同為創(chuàng)業(yè)者提供服務。比如，政府牽頭推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)競賽、創(chuàng)業(yè)大講堂、創(chuàng)業(yè)項目推介會等;高校牽頭組織大學生創(chuàng)業(yè)競賽、創(chuàng)業(yè)大講堂·菁英匯;創(chuàng)業(yè)者自發(fā)組織的創(chuàng)業(yè)者協(xié)會開展的各類創(chuàng)業(yè)活動、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗分享會、交流會;通過政府購買的方式和市場化運作，由一些專業(yè)公司提供的創(chuàng)業(yè)服務。

（三）強化服務全過程的管理監(jiān)督

蘇州通過規(guī)范的模板設定，運用標準化項目格式，在整理相關法律法規(guī)、政策、文件依據(jù)的基礎上，明確公共服務事項、梳理公共服務具體職能，梳理工作程序、優(yōu)化操作流程，結合蘇州公共就業(yè)管理服務特色，制定了公共就業(yè)服務規(guī)范和一系列的服務標準。目前，具有蘇州特色、國內(nèi)領先的基層公共就業(yè)服務標準體系已初具形態(tài)。

三、蘇州市實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務均等化的主要問題

（一）公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的可及性不足

蘇州市就業(yè)城鄉(xiāng)一體化政策與服務的對象實質(zhì)是針對本市戶籍人員，盡管也向非本市戶籍勞動力提供就業(yè)失業(yè)登記、職業(yè)咨詢等公共服務，但諸如職業(yè)培訓、社保補貼等涉及直接費用支出的公共服務，則不向非本市戶籍人員提供。因此，目前的就業(yè)城鄉(xiāng)一體化還未達到真正意義上的一體化，外來人口的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的可及性不足。

（二）一些重點服務項目的實用性偏低

一是政府的線上服務亟待完善。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，用工規(guī)模較大的企業(yè)有更高頻率的用工、離職等行為，因此企業(yè)更希望通過線上的方式來完成勞動合同的簽訂、修訂及終止等活動，以能更好地節(jié)省人力成本和時間精力成本。

二是政府提供的招聘渠道無法真正滿足企業(yè)需求。一方面企業(yè)利用公共招聘網(wǎng)站的頻率不高，另一方面，對于缺工規(guī)模不大企業(yè)在人力資源市場收到的簡歷有限，招聘效果較差，而對于缺工規(guī)模較大的企業(yè)往往選擇通過人力資源公司來進行招聘。

三是政府提供的大學畢業(yè)生招聘服務不能滿足企業(yè)要求。由于企業(yè)的需求具有多樣性，政府組織的學校校招不一定能滿足企業(yè)，而企業(yè)參與類似校招往往還需付出一定人力成本，因此，企業(yè)對政府組織的校招興趣度較低，更愿意通過自己的渠道選擇合適的學校進行招聘。

四是政府提供的職業(yè)培訓實用性低。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的技能人員多為通過自身的培訓以及實踐培養(yǎng)，較少利用政府技能培訓。

（三）政府購買服務仍存在制度性短板

在推進就業(yè)城鄉(xiāng)一體化的進程當中，蘇州市人力資源和社會保障部門的職能在不斷改變、增加和延伸，其服務對象不再僅限于城鎮(zhèn)職工，而是包含了城鄉(xiāng)所有居民和外來就業(yè)人口，且涉及到就業(yè)失業(yè)登記、技能培訓、勞動關系協(xié)調(diào)等多個項目，對勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務工作的要求日益增加。目前，蘇州市人社系統(tǒng)不足1200 名工作人員，很難為1200 萬各類人員提供所需的勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務。在人員編制暫時不能得到調(diào)整的前提下，太倉市引入了業(yè)務外包的模式來提高服務工作的質(zhì)量和專業(yè)化水平。然而，由于公共就業(yè)服務機構設置、工作項目、人員配置、服務種類沒有量化的統(tǒng)一制度性標準以及監(jiān)管實施要求，政府購買服務的評價體系無據(jù)可依，社會主體參與勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務提供面臨相關制度缺乏的制約。

四、政策建議

（一）出臺統(tǒng)一的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務標準體系

對就業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)扶持等各項服務作出統(tǒng)一的標準。加強各級服務場所的硬件和軟件設施建設，以符合統(tǒng)一的規(guī)范標準;按照標準體系，優(yōu)化業(yè)務經(jīng)辦流程，規(guī)范業(yè)務操作，突破管理體制的條塊分割、重復建設和多頭管理，做到流程一致、信息互通、業(yè)務聯(lián)動、同步發(fā)展，提高就業(yè)社保經(jīng)辦機構的執(zhí)行能力和管理效率;同時，按照統(tǒng)一、標準的服務標識積極打造勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務品牌。

（二）建立一體化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務信息網(wǎng)

加大信息化建設資金投入力度，將信息化與規(guī)范化、標準化相結合，適時適度調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有業(yè)務經(jīng)辦模式和操作流程，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、網(wǎng)絡互聯(lián)、信息共享、安全可靠的包括城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、社會保障以及勞動保障綜合管理等內(nèi)容的信息服務網(wǎng)絡，有效實現(xiàn)對全市勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務實施全過程信息化管理。同時，擴大網(wǎng)上業(yè)務應用范圍，實現(xiàn)網(wǎng)上職介、網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)、網(wǎng)上培訓、網(wǎng)上監(jiān)管等各項網(wǎng)絡化功能，提升信息化處理能力和遠程服務獲取，提高服務效率。完善人力資源服務信息化體系，提升企業(yè)對政府公共招聘網(wǎng)站的利用程度，充分發(fā)揮網(wǎng)上“無形市場”配置人力資源的作用。

（三）健全基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務經(jīng)費保障機制

對基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務提供以財政投入為主的多元化資金保障。通過各級財政投入，以及鎮(zhèn)村各級集體經(jīng)濟實體提留、社會捐贈等多種渠道，擴大所需資金的來源，為就業(yè)和社會保障公共服務體系覆蓋城鄉(xiāng)提供財力支撐。持續(xù)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）公共服務設施和條件，滿足基層人力資源社會保障服務平臺需求，切實保障基層就業(yè)和社會保障服務機構建設及村級工作人員專職化所需的各項經(jīng)費。

（四）加強政府購買就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度建設

制定實施政府購買公共服務指導性目錄，確定政府購買公共服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，規(guī)范項目遴選、信息發(fā)布、組織購買、項目監(jiān)管、績效評價等流程，加強政府購買公共服務的財政預算管理。加強政府購買服務的標準化建設，對各項公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的機構設置、工作項目、人員配置、服務質(zhì)量等給出具體的量化指標，并對采購標準和監(jiān)管要求予以詳細的說明，促進政府購買服務的發(fā)展，提升公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)的服務質(zhì)量。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院社會所副研究員，經(jīng)濟學博士）