政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)共享利用中存在的問題及應(yīng)對(duì)舉措

郭明軍 童楠楠 王建冬

我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，“深藏閨中”是極大浪費(fèi)。當(dāng)前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要方式，其發(fā)展仍處于初級(jí)階段，即處于僅對(duì)社會(huì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的1.0時(shí)代。如何進(jìn)一步推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)對(duì)接融合，通過不同屬性、不同類型數(shù)據(jù)的跨界融合，釋放更多數(shù)據(jù)紅利，提升政府、企業(yè)、社會(huì)各層面的數(shù)據(jù)挖掘和績效產(chǎn)出，成為能否邁入政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)2.0時(shí)代的關(guān)鍵。平臺(tái)化對(duì)接作為不同類型數(shù)據(jù)融合共享的有效方式，已成為政府、企業(yè)、社會(huì)異源異類異構(gòu)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)融合的主要途徑。近年來，盡管我國許多部門和地方都在積極探索政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)對(duì)接融合，也形成了一些好的實(shí)踐，但是由于政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的主體性質(zhì)不同、利益不同、數(shù)據(jù)類型不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享意愿不強(qiáng)、數(shù)據(jù)共享利用不充分、數(shù)據(jù)潛在巨大價(jià)值仍未激活等問題。這些問題的存在，嚴(yán)重制約了政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)共享利用，成為我國實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的最大桎梏，亟待破解。

一、政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)共享利用是建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國的關(guān)鍵

政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行內(nèi)在的、緊密的、持續(xù)的關(guān)聯(lián)，不僅能讓各數(shù)據(jù)源重新構(gòu)成一個(gè)數(shù)據(jù)集群并不斷集聚壯大，而且能通過數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)自我優(yōu)化催生新的數(shù)據(jù)形態(tài)，從而提升數(shù)據(jù)的含金量，增強(qiáng)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放能力，為增強(qiáng)政府治理能力及建立新型經(jīng)濟(jì)體系提供強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。

（一）提升政府?dāng)?shù)字治理能力的必然要求

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)愈發(fā)滲透到政府管理和社會(huì)生活中，政府部門內(nèi)部及其與公民社會(huì)的關(guān)系將被重新建構(gòu)，形成新的大數(shù)據(jù)治理模式，這種治理模式創(chuàng)新，不僅是政府內(nèi)部自身的數(shù)字化變革，而且是具有深遠(yuǎn)影響的社會(huì)變革和管理方式創(chuàng)新。對(duì)政府而言，不僅要掌握自身政務(wù)數(shù)據(jù)，也要具備獲取企業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的能力，通過多源數(shù)據(jù)融合分析，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理需求。數(shù)字時(shí)代，單一數(shù)據(jù)源已越來越難以滿足應(yīng)對(duì)很多政策領(lǐng)域日益復(fù)雜問題的需求，政府治理的關(guān)鍵在于整合多數(shù)據(jù)源公共管理模式。促進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化對(duì)接及其融合利用，是政府提升數(shù)字治理能力的必然要求，成為打造數(shù)據(jù)強(qiáng)國的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（二）防范政府?dāng)?shù)據(jù)話語權(quán)缺失的有效途徑

2018年《福布斯》“數(shù)字經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)”數(shù)據(jù)顯示，阿里、百度、騰訊、京東、小米等22家企業(yè)上榜，數(shù)量僅次于美國，我國成為僅次于美國的全球第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)體。這些互聯(lián)網(wǎng)巨頭掌握的數(shù)據(jù)資源不僅數(shù)量龐大而且與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行密切關(guān)聯(lián)，但這些數(shù)據(jù)較少掌握在政府手中，必須要警惕互聯(lián)網(wǎng)公司對(duì)國家數(shù)據(jù)主權(quán)的侵害。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理體系中，由于互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)在一定程度上發(fā)揮著核心作用，需要通過建立互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)共治模式，搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，開展數(shù)據(jù)挖掘處理，有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)對(duì)接，有必要建立一套有效的對(duì)接共享機(jī)制，將企業(yè)數(shù)據(jù)共享作為企業(yè)的一項(xiàng)義務(wù)、政府的一項(xiàng)應(yīng)有職能，從而使政府更好地利用企業(yè)數(shù)據(jù)分析研判經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢，破解政府在共享利用企業(yè)數(shù)據(jù)時(shí)話語權(quán)缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立新型經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)正成為與物質(zhì)資產(chǎn)和人力資本相提并論的重要生產(chǎn)要素。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)作為屬性不同、類型不同的兩類數(shù)據(jù)，兩者的融合共享及開發(fā)利用，將會(huì)產(chǎn)生“1+1>2”的集群效應(yīng)，不僅能夠創(chuàng)造大量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提高生產(chǎn)力，而且將成為提升國家競爭力的強(qiáng)大引擎。麥肯錫通過研究不同地域的醫(yī)療保健、公共部門管理、零售、制造業(yè)、個(gè)人定位數(shù)據(jù)等5個(gè)領(lǐng)域，證明了在保持相同的產(chǎn)出水平前提下，大數(shù)據(jù)不僅可以提高效率，而且可以減少投入。大數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代重要的生產(chǎn)要素，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，必須要以政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)匯聚共享為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為主要特征的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。

二、四類問題制約政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接

從目前國內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)對(duì)接共享情況來看，對(duì)接機(jī)制缺失、對(duì)接范圍不廣、對(duì)接數(shù)據(jù)不足、對(duì)接應(yīng)用不深等問題普遍存在。一是企業(yè)數(shù)據(jù)向政府共享數(shù)據(jù)的機(jī)制尚未建立。由于企業(yè)向政府提供數(shù)據(jù)的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制缺失，許多企業(yè)、尤其是一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭，在沒有明確的或潛在經(jīng)濟(jì)利益的預(yù)期時(shí)，往往不愿意把自己的數(shù)據(jù)資源向政府提供。二是企業(yè)的數(shù)據(jù)本位意識(shí)很強(qiáng)。一些掌握海量數(shù)據(jù)資源的企業(yè)往往將數(shù)據(jù)視為自身核心競爭力，數(shù)據(jù)資源壟斷意識(shí)較強(qiáng)，通過平臺(tái)共享數(shù)據(jù)不積極，對(duì)于向政府提供數(shù)據(jù)存在不同程度的顧慮。同時(shí)，由于相關(guān)法律法規(guī)缺乏，企業(yè)不愿將自有數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)接共享，從而導(dǎo)致政府獲取企業(yè)數(shù)據(jù)難度很大。三是政府向企業(yè)開放數(shù)據(jù)類型單一。目前各級(jí)政府通過平臺(tái)共享開放的數(shù)據(jù)多為公益類數(shù)據(jù)，所涉及的領(lǐng)域較為單一，而且一些部委的垂直領(lǐng)域數(shù)據(jù)以及地方政府的跨部門數(shù)據(jù)，不僅開放量較少且質(zhì)量不高，導(dǎo)致企業(yè)及社會(huì)難以獲取真正需要的數(shù)據(jù)。四是復(fù)合型人才缺乏導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以充分利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年中國大數(shù)據(jù)領(lǐng)域復(fù)合型人才缺口約為160萬。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的共享利用過程中，缺乏既懂業(yè)務(wù)又懂?dāng)?shù)據(jù)的復(fù)合型技術(shù)人才，數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”的問題嚴(yán)重，數(shù)據(jù)開放利用深度不夠。同時(shí)，在組織管理方面，缺乏既懂政府又懂市場的高層次復(fù)合型人才，導(dǎo)致在政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接過程中，難以有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、社會(huì)關(guān)系，相關(guān)工作落地實(shí)施困難。

三、四項(xiàng)舉措促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)共享利用

（一）建立利益共享的保障機(jī)制

技術(shù)不是問題，問題在于機(jī)制是否順暢。無論是數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)還是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理，都不是數(shù)據(jù)共享利用能否成功的關(guān)鍵。只有設(shè)計(jì)一個(gè)可持續(xù)運(yùn)行的機(jī)制，既能促進(jìn)政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又能滿足企業(yè)的核心訴求，才能充分發(fā)揮政產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)造力，持續(xù)推動(dòng)各類數(shù)據(jù)對(duì)接融合及開發(fā)利用。

（二）完善法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

針對(duì)政府和企業(yè)借助數(shù)據(jù)安全和隱私問題等理由不愿共享數(shù)據(jù)，應(yīng)加快數(shù)據(jù)立法工作、完善法律法規(guī)體系，解決政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)共享“無據(jù)可依”問題。同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范應(yīng)用，對(duì)擁有海量數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行約束，避免企業(yè)為了利益在項(xiàng)目過程中泄露用戶敏感數(shù)據(jù)和個(gè)人隱私。

（三）培育新型政企合作組織

政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接的本質(zhì)，其實(shí)是政企關(guān)系的延展，是政府職能和企業(yè)角色協(xié)同作用的具體反映。處理好政府與企業(yè)的邊界，是數(shù)據(jù)對(duì)接成功的首要問題。單靠政府或企業(yè)，難以兼顧兩類不同屬性數(shù)據(jù)開發(fā)利用，難以同時(shí)滿足不同主體的利益需求，所以，政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接，需要既能履行政府治理要求又采取市場化運(yùn)作的新型政企合作機(jī)構(gòu)。

（四）培養(yǎng)高層次復(fù)合型人才

復(fù)合型管理人才是各項(xiàng)工作順利開展的保障。僅有政府體系工作的人員，難以充分理解市場機(jī)制，同理，僅在企業(yè)工作的人員，也難以理解政府的施政目標(biāo)。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接及開發(fā)利用，需要促進(jìn)政府、企業(yè)及社會(huì)各主體的協(xié)同配合，所以，需要既懂政府也懂市場化的復(fù)合型高級(jí)管理人才，既能使各類數(shù)據(jù)技術(shù)的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)政府意志，又能使整項(xiàng)工作產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（作者單位：國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部）