2019年基礎(chǔ)設(shè)施投資怎么辦

劉立峰

2018年基礎(chǔ)設(shè)施投資增速的“斷崖式”滑落，給本就面臨下行壓力的經(jīng)濟(jì)和投資增長(zhǎng)帶來了更大的困擾。2019年，基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域需要有新的變化，要補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、增動(dòng)能，發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、穩(wěn)定基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要意義

促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資有利于保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，有利于抓住主要矛盾和問題，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)換。

第一，創(chuàng)造穩(wěn)增長(zhǎng)和穩(wěn)投資的基礎(chǔ)條件。2005年以來，我國(guó)有7年的基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)超前于全部投資增長(zhǎng)，大多數(shù)又出現(xiàn)在2013年以后（見圖1）。也就是說，近些年來，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)一直是支撐全部投資增長(zhǎng)的主要力量，對(duì)投資增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較大。但是，2018年，基礎(chǔ)設(shè)施投資只增長(zhǎng)3.8%，增速比上年大幅回落了15.2個(gè)百分點(diǎn)，拖累全部投資增長(zhǎng)更快下行。2011年，基礎(chǔ)設(shè)施投資也曾出現(xiàn)過增長(zhǎng)明顯下滑的情況，但是，其他行業(yè)保持高增長(zhǎng)，有效支撐了那時(shí)的投資增長(zhǎng)。而當(dāng)前制造業(yè)和房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)均只有個(gè)位數(shù)，基礎(chǔ)設(shè)施投資不振，穩(wěn)投資是不可能的?；A(chǔ)設(shè)施是政府投資的主要領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)，有利于擴(kuò)大短期需求，穩(wěn)定市場(chǎng)主體的情緒，引導(dǎo)他們的預(yù)期，增強(qiáng)他們的信心。

第二，緊扣社會(huì)主要矛盾變化的重要舉措。十九大報(bào)告指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！迸c人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要相比，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在不充分不平衡等問題。這些不充分不平衡問題既反映在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有不少的薄弱環(huán)節(jié)，也反映在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量和效益還跟不上百姓需求的變化;既反映在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)升級(jí)緩慢，也反映在新興的基礎(chǔ)設(shè)施部門發(fā)展不足;既反映在城鄉(xiāng)間差異顯著，也反映在地區(qū)間均等化水平不高。這是基礎(chǔ)設(shè)施由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段必須加緊解決的問題。穩(wěn)定增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，有利于提供均等公平、優(yōu)質(zhì)高效的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

第三，促進(jìn)形成新的發(fā)展動(dòng)能的根本途徑。去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把“新基建”打造成為穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要支點(diǎn)?！皞鹘y(tǒng)基建”是以“鐵公基”為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，而“新基建”更偏重于5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等代表未來轉(zhuǎn)型升級(jí)方向的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。十九大報(bào)告中提出“加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，在中高端消費(fèi)、創(chuàng)新引領(lǐng)等領(lǐng)域培育新增長(zhǎng)點(diǎn)，形成新動(dòng)能”?！靶禄ā闭切聞?dòng)能的核心內(nèi)容之一，也是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要領(lǐng)域。通過基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展，可以進(jìn)一步完善現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，給經(jīng)濟(jì)帶來新的活力、新的動(dòng)力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和消費(fèi)升級(jí)。

二、制約基礎(chǔ)設(shè)施投資的矛盾和問題

受供求關(guān)系變化、政策體系變動(dòng)以及體制改革深入等多重因素的影響，2019年的基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨比以往更多的矛盾和問題，投資增長(zhǎng)受到明顯約束。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善情況下的投資擴(kuò)張受限。目前，中國(guó)已經(jīng)成為世界上基礎(chǔ)設(shè)施水平和質(zhì)量都較高的國(guó)家。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的說法，改革開放以來，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)跨越發(fā)展，供給能力實(shí)現(xiàn)了短缺匱乏到豐富充裕的巨大轉(zhuǎn)變。即便是西部的邊遠(yuǎn)地區(qū)，城鄉(xiāng)交通、電力、通信、市政設(shè)施條件也大為改善?？傮w來講，滿足基本需求的重要工程大多已建成，基礎(chǔ)設(shè)施投入高峰期已過。按照全球基礎(chǔ)設(shè)施中心（GIH）的《全球基礎(chǔ)設(shè)施展望》報(bào)告，同期全球的平均水平只有3%，而2017年，我國(guó)年度基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)到14萬億元，占GDP的17%，中國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界水平。這種投入水平難以持續(xù)。以鐵路投資為例，在經(jīng)歷了2008—2009年每年遞增2000億元的高增長(zhǎng)之后，到2010年，鐵路投資達(dá)到7000億元，之后，年度投資也就只有7000—8000億元，繼續(xù)增長(zhǎng)乏力。

第二，長(zhǎng)期高投入使政府及政府背景企業(yè)不堪重負(fù)。基礎(chǔ)設(shè)施是政府主要的投資領(lǐng)域，資金來源非常依賴政府信用，其投資過程中形成了大量的政府債務(wù)。近年來，我國(guó)政府債務(wù)加速膨脹，2018年底，地方政府顯性債務(wù)達(dá)到18.4萬億元，比2014年增加3萬億元。同期地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大約在30萬億元左右，是顯性債務(wù)的近1.6倍，是四年前隱性債務(wù)的3.8倍。如果將所有債務(wù)都算上，絕大多數(shù)省區(qū)債務(wù)融資早已沒有了空間。再?gòu)膰?guó)企來看，2009年，鐵路系統(tǒng)負(fù)債只有1萬億元，負(fù)債率55%。到2018年第三季度，中國(guó)鐵路總公司的負(fù)債已達(dá)5.3萬億元，負(fù)債率達(dá)到65.2%，不到十年，鐵路債務(wù)增加4萬多億元，負(fù)債率提高10多個(gè)百分點(diǎn)。目前，高鐵收入僅能勉強(qiáng)覆蓋貸款利息，根本無法彌補(bǔ)折舊和運(yùn)營(yíng)虧損，給財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)。

第三，防風(fēng)險(xiǎn)政策強(qiáng)力推進(jìn)導(dǎo)致融資出現(xiàn)很大困難。近年來，財(cái)政部多次發(fā)文，對(duì)以政府購(gòu)買服務(wù)名義融資、不規(guī)范融資擔(dān)保、PPP和政府基金“明股實(shí)債”方式融資進(jìn)行突擊整改，導(dǎo)致地方投資活動(dòng)陷入困境。一些政府項(xiàng)目不得不尋找短期替代融資方式，甚至被迫提前還貸，一些重點(diǎn)項(xiàng)目因?yàn)橘Y金無法接續(xù)形成“半拉子”工程。融資平臺(tái)的土地融資受到了嚴(yán)格的政策限制?！顿Y管新規(guī)》等政策文件不斷規(guī)范銀行表外業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁銀行經(jīng)過通道業(yè)務(wù)、多層嵌套等方式向融資平臺(tái)貸款，理財(cái)、委托貸款、信托等非標(biāo)融資被嚴(yán)控。在新的政策環(huán)境下，地方政府的債務(wù)融資渠道被嚴(yán)重縮限，資金成本迅速上升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇放大。地方政府依靠自有財(cái)力實(shí)現(xiàn)投資擴(kuò)張的能力弱化，基礎(chǔ)設(shè)施融資只能更多依賴中央政府。

第四，繼續(xù)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資也將加劇“國(guó)進(jìn)民退”。國(guó)有企業(yè)在鐵路、公路、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，及其為之配套的材料、制品和裝備行業(yè)都具有絕對(duì)的控制力和集中度，這種壟斷地位在2008年國(guó)際金融危機(jī)以后得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，出現(xiàn)了一批“巨無霸”和基礎(chǔ)設(shè)施全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)。如果進(jìn)行新一輪的“大基建”，大部分項(xiàng)目仍將毫無疑問的被央企和大型地方國(guó)企拿走。因?yàn)?，在現(xiàn)有工程招標(biāo)和設(shè)備采購(gòu)體制下，按照企業(yè)規(guī)模、資質(zhì)以及參與過的大型項(xiàng)目的經(jīng)歷選擇建筑施工和設(shè)備提供單位是通常的做法，只有央企、大國(guó)企可能中標(biāo)，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)傾向于向這些企業(yè)貸款，從而繼續(xù)擠壓民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)的發(fā)展空間，不利于改善民營(yíng)和中小企業(yè)的預(yù)期，基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)張的政策效果也不易實(shí)現(xiàn)。

三、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的政策

2019年，基礎(chǔ)設(shè)施投資要著力處理好穩(wěn)投資和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，發(fā)揮好基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)短板、增強(qiáng)動(dòng)能的作用，促進(jìn)投資主體多元化和融資的多渠道，在發(fā)展中化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）促進(jìn)補(bǔ)短板和增動(dòng)能

完善連通鐵路網(wǎng)和港口、物流園區(qū)、公路貨運(yùn)樞紐的鐵路，建設(shè)大都市圈通勤鐵路，促進(jìn)普通客貨混跑鐵路發(fā)展。完善民用機(jī)場(chǎng)布局和航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。注重打通鐵路瓶頸路段和公路缺失路段，打造開放式、立體化的綜合客運(yùn)樞紐。加快推進(jìn)特高壓直流和交流輸變電工程建設(shè)。重視發(fā)展節(jié)水、供水重大水利工程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、林業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等方面的工程建設(shè)。除了傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，能支撐產(chǎn)業(yè)向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化方向發(fā)展的信息基礎(chǔ)設(shè)施是新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)，要大力發(fā)展以新技術(shù)、新科技為主要方向的新型基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）保持資金來源的穩(wěn)定性

嚴(yán)禁商業(yè)銀行盲目對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目抽貸、壓貸或停貸。對(duì)存量隱性債務(wù)難以償還的，允許采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。87號(hào)文之前地方政府與金融機(jī)構(gòu)已簽署政府購(gòu)買服務(wù)合同的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)允許按原合同執(zhí)行貸款發(fā)放。通過安排財(cái)政專項(xiàng)資金、擴(kuò)大政府基金投入等方式，分類承接和有效疏解被政策影響的融資需求，著重解決重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的特殊問題。提高對(duì)屬于中央事權(quán)的干線鐵路、國(guó)道等重大基礎(chǔ)設(shè)施的中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)提高到項(xiàng)目總投資或資本金的一半以上，提高中央投資對(duì)中西部省份水利建設(shè)的投入比例到70%。

（三）鼓勵(lì)民間資本參與投資

進(jìn)一步放開鐵路、能源、電信、城建等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入，加快放開壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，取消對(duì)民間資本設(shè)置的附加條件和歧視性條款。健全基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建合理有效的投資回報(bào)機(jī)制。發(fā)揮公共財(cái)政對(duì)融資擔(dān)保行業(yè)的扶持作用，運(yùn)用專項(xiàng)資金出資建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施提供融資保障。政府要切實(shí)承擔(dān)起保障社會(huì)公眾利益不受損害、保障經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益的責(zé)任，完善合同設(shè)計(jì)，預(yù)設(shè)糾紛解決機(jī)制，平衡消費(fèi)者與投資者的利益關(guān)系，避免給未來項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)留下隱患和后遺癥。

（四）開好合法合規(guī)舉債前門

目前，地方政府投資需求擴(kuò)大與融資渠道受限之間的矛盾正日益激化。一些地方調(diào)研結(jié)果表明，新增地方債只有實(shí)際政府債務(wù)融資規(guī)模的1/10，供需缺口很大。未來1—2年，可突破現(xiàn)有債務(wù)限額，將年度新增債券發(fā)行規(guī)模提高到5萬億元。城投債是企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施的重要融資工具，近年來發(fā)行規(guī)模逐步收緊。服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要，今年可以適度降低城投債的發(fā)行門檻，擴(kuò)大發(fā)行規(guī)模。重啟專項(xiàng)建設(shè)債券發(fā)行，支持政策性銀行發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)的積極作用，增強(qiáng)資本金能力。保留合規(guī)的表外業(yè)務(wù)、委托貸款等影子銀行業(yè)務(wù)，滿足基礎(chǔ)設(shè)施中短期融資需要。

（五）實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目綜合開發(fā)

適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)公益性、外部性較強(qiáng)，以及線性化、網(wǎng)絡(luò)化投資的特性，結(jié)合城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的布局要求，實(shí)施綜合和整體開發(fā)模式，平衡項(xiàng)目的成本和收益。目前，鐵路建設(shè)可以采取“以地養(yǎng)路”的新模式，即除鐵路站場(chǎng)用地外，配套一部經(jīng)營(yíng)性開發(fā)用地指標(biāo)，由國(guó)土資源部計(jì)劃單列。建議將這種“公益性項(xiàng)目+經(jīng)營(yíng)性物業(yè)”綜合用地模式擴(kuò)展到水利、市政等項(xiàng)目建設(shè)中，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資創(chuàng)造更優(yōu)惠的條件。鼓勵(lì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)結(jié)合政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目周邊土地開發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償收益、其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益等渠道構(gòu)建項(xiàng)目還款來源，創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資所研究員）