完善工程總承包管理適應(yīng)工程建設(shè)國際慣例

文｜本刊記者 陳昕

工程總承包有利于工程建設(shè)成本的最優(yōu)化，有利于實現(xiàn)工程總體質(zhì)量的控制。近年來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推廣工程總承包制，指導(dǎo)多個省市開展工程總承包試點，并制定相關(guān)配套政策，不斷推進(jìn)工程總承包項目落地。

建立工程總承包管理制度完善國內(nèi)工程總承包管理實踐

受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司委托，上海市建緯律師事務(wù)所承接了“完善工程組織實施方式研究”課題，集結(jié)了國內(nèi)建筑、市政、工業(yè)、高校、律師等領(lǐng)域的專家。課題組對現(xiàn)有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章關(guān)于工程總承包的規(guī)定以及中央及地方關(guān)于工程總承包的規(guī)范性文件進(jìn)行了分析，研究了國內(nèi)高等院校、工程公司、專家學(xué)者等過去幾年關(guān)于國際工程項目管理的研究成果資料和發(fā)表文章，通過召開研討會、論壇等形式向中華全國律師協(xié)會建房委、有關(guān)主管部門及從事工程總承包的設(shè)計單位、施工單位、咨詢單位展開了工程總承包進(jìn)行立法調(diào)研，經(jīng)過數(shù)次反復(fù)修改討論，形成了《完善工程組織實施方式研究專題報告》。

上海市建緯律師事務(wù)所主任、中價協(xié)常務(wù)理事兼專家委員會副主任朱樹英針對《完善工程組織實施方式研究專題報告》研究成果進(jìn)行了總結(jié)，一是梳理了目前建筑業(yè)改革有關(guān)工程總承包規(guī)范性法律文件和各地關(guān)于開展和實施工程總承包的操作性規(guī)定，進(jìn)一步修改完善了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》），形成了報審稿，現(xiàn)在該管理辦法出臺在即。

二是結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)建筑業(yè)開展工程總承包的實踐，借鑒FIDIC 國際慣例，依據(jù)法律法規(guī)和工程總承包相應(yīng)規(guī)范性法律文件，編寫了《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本》（包括DB 和EPC 兩個版本）；同時結(jié)合《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本》，起草了與之相配套的設(shè)計分包合同示范文本、設(shè)備材料采購合同示范文本、施工分包合同示范文本和項目管理協(xié)議示范文本。

工程總承包管理辦法和示范合同文本旨在應(yīng)用于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域工程總承包項目的法律規(guī)制與監(jiān)管，促進(jìn)工程設(shè)計、采購、施工等各階段的深度融合，提高工程建設(shè)質(zhì)量和效益，指導(dǎo)工程總承包實踐，為完善工程總承包更高層級立法奠定基礎(chǔ)。

加快推行工程總承包提高“走出去”抗風(fēng)險能力

在國際市場上，工程總承包已是普遍通行的建設(shè)方式，在國家“一帶一路”倡議的推動下，以投融資帶動總承包則是建筑企業(yè)“走出去”的重要方式之一。然而，由于大部分建筑企業(yè)缺乏對工程總承包優(yōu)勢的認(rèn)識，導(dǎo)致企業(yè)“走出去”不適應(yīng)工程總承包管理現(xiàn)狀。

對此，朱樹英以中鐵十八局沙特輕軌項目為例，剖析國內(nèi)建筑企業(yè)“走出去”面臨的困境。他具體介紹到，麥加是伊斯蘭教的圣地，全世界57 個伊斯蘭教國家和10 多億穆斯林關(guān)注的中心。據(jù)統(tǒng)計，每年11月來自世界各地的至少300 萬穆斯林要到麥加朝覲，而且依據(jù)伊斯蘭教的教義，朝覲儀式必須在固定的時間完成，換句話說，這300 萬朝覲者需要在短短幾天內(nèi)進(jìn)入麥加，這給沙特的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生了極大的壓力。然而，沙特是一個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的國家，其基礎(chǔ)設(shè)施根本無法承擔(dān)如此短時、密集、巨大的客流。2006年麥加朝覲期間就發(fā)生了造成362 人死亡的踩踏事件，其中包括4 名中國朝覲者。正是在這種情況下，沙特政府啟動了麥加輕軌項目。

麥加輕軌項目是一條用于緩解每年數(shù)百萬穆斯林在麥加朝覲期間交通壓力的軌道交通工程。起點位于麥加禁寺，經(jīng)米納、穆茨達(dá)里法赫，終點在阿拉法特站。正線全長18.06 千米，環(huán)形折返線長1.6千米，其中高架線路長13.36 千米，正線為雙線，全線共設(shè)9 座車站，其中高架站7 座，另設(shè)車輛段、綜合維修中心和控制中心各一座，房屋建筑面積約15 萬平方米。

麥加輕軌項目采用EPC+O&M（即設(shè)計-施工-采購+3年運(yùn)營管理）的承包模式。該項目最終由中國鐵建以17.7 億美元的合同總價中標(biāo)。項目工期分為兩個階段。第一階段建設(shè)工期22 個月，完成大部分的土建工程和系統(tǒng)安裝工程，并確保在2010年11月的朝覲期達(dá)到35%的運(yùn)能要求；第二階段完成所有剩余土建工程，供應(yīng)全部車輛，完成子系統(tǒng)調(diào)試以及運(yùn)營準(zhǔn)備，達(dá)到設(shè)計運(yùn)能的100%，高峰時的運(yùn)輸能力達(dá)72000 人/時。麥加輕軌項目是目前世界軌道交通建設(shè)史上，同類項目中創(chuàng)造了建設(shè)工期最短、施工環(huán)境最惡劣、設(shè)計運(yùn)能最大、運(yùn)營模式最復(fù)雜、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)最復(fù)雜的五個“世界之最”。

該項目僅用16 個月就完成了在國內(nèi)需要3年才能完成的輕軌項目，受到了國內(nèi)外媒體和廣大穆斯林的一致稱贊和好評，取得了良好的社會效益。但是，該項目依然造成了41.53 億人民幣的巨額虧損，如此巨額的虧損有各方面原因，其中國內(nèi)施工企業(yè)不適應(yīng)工程總承包管理的現(xiàn)狀是根本原因之一。

朱樹英認(rèn)為，以國內(nèi)承包工程的管理思維去運(yùn)作國際承包工程是該項目虧損的主要原因。當(dāng)初，沙特國內(nèi)最大的承包商公司本拉登公司對該項目的報價是27 億美金，而中鐵建根據(jù)國內(nèi)廣州輕軌以及國內(nèi)武咸城際鐵路作為模型，給出的報價為17.7億美金。沒有充分考慮到該項目與國內(nèi)項目存在的根本性不同；該項目的設(shè)計權(quán)、采購權(quán)和分包權(quán)均不在中鐵建控制之下，提高了中鐵建通過項目管理賺取利潤的難度。

依照國際慣例，EPC 模式下項目的設(shè)計-施工-采購所有的工作都應(yīng)該由總承包商負(fù)責(zé)。實際上，承包商愿意承擔(dān)較大風(fēng)險競標(biāo)工程總承包（EPC）項目的原因在于，除了土建施工外，還可以掌握項目的設(shè)計和設(shè)備采購，這樣才能擁有項目的主動權(quán)，從而可以利用設(shè)計優(yōu)勢和優(yōu)化設(shè)計、設(shè)備采購獲得較高的利潤。

本項目中，業(yè)主在合同中對設(shè)計分包商的選擇設(shè)定了嚴(yán)格的限定條件，符合條件的分包商非常少，致使總承包商失去了對設(shè)計的控制權(quán)。而總承包項目中，設(shè)計是項目成本控制最核心的部分，只有通過合理的設(shè)計控制，才能最大程度地控制造價。本項目最終由法國一家設(shè)計公司作為總體設(shè)計，多國設(shè)計公司作為設(shè)計分包商，多重因素最終導(dǎo)致設(shè)計工期及工程總造價整體失控。

設(shè)備采購也是項目中利潤率較高的部分，在本項目中，大量關(guān)鍵設(shè)備的采購由業(yè)主指定的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)商提供；又由于依照國際慣例，設(shè)備采購清單通常由設(shè)計單位提供，本項目設(shè)計分包大多為外國企業(yè)，其指定的采購清單偏向歐美標(biāo)準(zhǔn)；同時由于沙特地處沙漠，各種物資匱乏，產(chǎn)量低且運(yùn)輸不便，導(dǎo)致采購成本高昂。

雖然我國建筑企業(yè)參與國際市場程度日益增長，但我國建筑企業(yè)在國際市場競爭中仍處于劣勢地位，與發(fā)達(dá)國家的建筑企業(yè)相比還有很大的差距。對于我國建筑企業(yè)而言，需要加快推行工程總承包，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，才能有效提高企業(yè)的核心競爭力，推動企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實施。