黨政干部關(guān)注的重大理論和現(xiàn)實問題(六)新中國70年中國特色城鎮(zhèn)化道路的演進與發(fā)展

李 偉 全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會主任，國務(wù)院發(fā)展研究中心原主任、研究員

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是現(xiàn)代化的必然結(jié)果。城鎮(zhèn)化為人類社會發(fā)展創(chuàng)造了各種各樣的機遇和機會，也帶來了一系列挑戰(zhàn)。各國因國情和所處的發(fā)展階段不同，采取了不同的方式和方法，走出了不同的道路。作為世界第一人口大國，中國在過去70年的發(fā)展歷程中也走出了一條具有顯著特色的城鎮(zhèn)化道路。未來，應(yīng)堅持走好這條道路，把中國的城鎮(zhèn)化推向更高發(fā)展階段。

一、過去70年的城鎮(zhèn)化：在曲折進程中取得巨大成就

城鎮(zhèn)化隨經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐步演進，但這種演進不完全是自然而然的，體制和政策是城鎮(zhèn)化演進的重要影響因素。在過去的70年中，前30年我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，后40年我國推動了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，并基本建立了市場經(jīng)濟體制。這兩個階段，盡管城鎮(zhèn)化的速度、規(guī)模和質(zhì)量不同，但都取得了非凡的成就。

（一）前30年城鎮(zhèn)化雖然速度較慢，但仍然可圈可點

改革開放前的30年，相對于工業(yè)化而言，城鎮(zhèn)化處于從屬地位。1954年8月11日《人民日報》社論曾指出，“社會主義城市的建設(shè)和發(fā)展，必然要從屬于社會主義工業(yè)的建設(shè)和發(fā)展；社會主義城市的發(fā)展速度必然要由社會主義工業(yè)發(fā)展的速度來決定”。這一時期，受國內(nèi)外各種因素的影響，我們實際上因循了“先生產(chǎn)、后生活；先工業(yè)發(fā)展、后城市建設(shè)；先工業(yè)化、后城鎮(zhèn)化”的發(fā)展路徑，甚至實施了一些現(xiàn)在被認為是所謂的“逆城鎮(zhèn)化”的政策，如鼓勵知識青年“上山下鄉(xiāng)”等?？陀^地說，這一時期我國城鎮(zhèn)化推進速度確實很慢。1949—1978年，城鎮(zhèn)化率由10.6%提升至17.9%，年均只提高0.24個百分點，但不能因此而否定前30年城鎮(zhèn)化所取得的成就。

事實上，這一時期國家在產(chǎn)業(yè)布局上所實施的戰(zhàn)略和采取的重大舉措，在廣大中西部地區(qū)催生了一批現(xiàn)代城市，搭建了我國城鎮(zhèn)化的空間架構(gòu)。特別是“一五”時期所實施的蘇聯(lián)援建的156個重大項目和20世紀(jì)60年代開始的“三線建設(shè)”，對構(gòu)建城鎮(zhèn)化的空間格局起到了奠基性作用。156項工程大多布局到了內(nèi)地，其中有21個軍工項目布局在四川和陜西兩省。在“三線建設(shè)”時期，國家對中西部進行了大規(guī)模的集中投入，布局了大量的民用和軍工項目。依托這些項目，中西部地區(qū)成長出一批新興的工業(yè)城市，如湖北的十堰、四川的攀枝花、貴州的六盤水和甘肅的白銀等。通過近30年的建設(shè)，中西部地區(qū)城市數(shù)量占全國的比重由1949年的48%上升至1978年的65%，城市人口占全國的比重由32%上升至52%。

（二）后40年城鎮(zhèn)化進程明顯加快，短短40年走過德法等國家100多年才走完的歷程

改革開放以后，城鎮(zhèn)化越來越受到重視。從第十個五年計劃開始，每一個五年計劃或規(guī)劃都明確提出了城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。2013年12月和2015年12月，中央分別召開了城鎮(zhèn)化工作會議和城市工作會議。2014年，中共中央、國務(wù)院還專門印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。這一時期，在經(jīng)濟快速增長和一系列改革舉措的支撐或支持下，我國的城鎮(zhèn)化走上了快速發(fā)展的軌道，取得令人矚目的成就。

一是城鎮(zhèn)化水平快速提升。農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)科技進步釋放了“海量”的農(nóng)村剩余勞動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了大量新的就業(yè)機會。在兩者的共同作用下，以常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率，從1978年的17.9%提升至2018年的59.6%，年均提高1個百分點以上，年均城鎮(zhèn)新增人口超過1600萬。2018年，城鎮(zhèn)新增人口接近1800萬，超過了荷蘭全國的總?cè)丝凇?/p>

二是城市建成區(qū)快速擴大。城鎮(zhèn)化進程的加快不僅體現(xiàn)在城市人口的增長上，還體現(xiàn)在建成區(qū)面積的擴大上。舊城的空間拓展和一系列國家級、省級、市級乃至縣級新城、新區(qū)的設(shè)立和建設(shè)，共同推動著城市建成區(qū)的迅速擴大。1981—2017年期間，城市建成區(qū)面積由0.74萬平方公里擴大到5.62萬平方公里，擴大了6.6倍。

三是城市數(shù)量快速增長，大城市快速成長。1978年我國只有193個城市，2017年城市總量增長到661個，是1978年的3.5倍。在城市數(shù)量增長的同時，能夠產(chǎn)生巨大輻射帶動作用的大城市也快速成長起來。1990年擁有500萬～1000萬人口的城市只有2座，2018年則有13座；1990年沒有一座人口超過1000萬的城市，2018年人口超過1000萬的城市則有6座。

四是城市群加快孕育與發(fā)展。隨著交通和信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，特別是隨著高速鐵路和城際軌道的建設(shè)，毗鄰城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，人員往來日益增多，越來越多的地區(qū)出現(xiàn)了城市群的雛形，有些地區(qū)已形成城市群。長三角城市群已成為世界級城市群，京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)城市群正在成為世界級城市群。

尤其值得肯定的是，在我國的城鎮(zhèn)化過程中，沒有出現(xiàn)非常嚴(yán)重的社會問題。回顧發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化歷程可以發(fā)現(xiàn)，不少國家在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，都出現(xiàn)了十分嚴(yán)重的社會問題。有些國家到現(xiàn)在還沒有解決這些問題。2014年，巴西有22%的城市人口生活在貧民窟中。而在我國城鎮(zhèn)化過程中，并沒有出現(xiàn)過大規(guī)模的城市貧困聚集現(xiàn)象。

二、未來的城鎮(zhèn)化：前路漫漫，任務(wù)艱巨

盡管我國城鎮(zhèn)化取得了顯著成就，但進程遠未結(jié)束。我國城鎮(zhèn)化積累了一些問題，未來還會出現(xiàn)新的問題。解決好這些問題，推動城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前發(fā)展，任務(wù)復(fù)雜而繁重。

（一）當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨諸多問題

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展緩慢，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在的情況下，城市內(nèi)部社會分層日益凸顯。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾逐步緩解，但城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)壁壘依然存在。2018年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.9萬元，農(nóng)村居民人均可支配收入1.5萬元，前者是后者的2.6倍。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重，致使2018年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅43.4%，遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率，兩者相差16.2個百分點。與之同時，城市內(nèi)部的社會分層化日益嚴(yán)重，城市相對貧困現(xiàn)象越來越受到關(guān)注。

二是土地利用效率低。1981—2017年期間，城市建成區(qū)面積年均增長5.8%，而城市人口年均只增長3.0%，兩者的反差十分明顯。另外，在一些城市的轉(zhuǎn)型過程中，空出了不少工業(yè)用地，但由于受規(guī)劃、土地管理制度等方面的制約，這些土地難以轉(zhuǎn)化為其他用途，處于閑置的狀態(tài)。

三是大城市“城市病”問題日益突出，中小城市活力不足。由于行政體制、城市管理、城市規(guī)劃等方面原因，一些大城市人口和空間規(guī)模越來越大，超出了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力，導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”。根據(jù)《2018年中國城市通勤研究報告》的數(shù)據(jù)，北京居民平均通勤路程13.2公里，平均用時達56分鐘?！袄鴩恰币踩找娉蔀椴蝗莺鲆暤默F(xiàn)象。與此同時，一些中小城市由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、公共服務(wù)資源少、就業(yè)機會少等因素，陷入了“活力不足—人口外流—活力減弱”的循環(huán)之中。

四是城市規(guī)劃科學(xué)性不夠，“千城一面”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一些城市的規(guī)劃和建設(shè)未能充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀?、人文、歷史等條件，城市風(fēng)貌相似，建筑樣式雷同，特色不鮮明，致使不少城市看起來像是一個模板雕刻出來的。

（二）未來城鎮(zhèn)化發(fā)展空間依然巨大

一是我國城鎮(zhèn)化率還有較大提升空間。2018年，我國城鎮(zhèn)化率剛剛接近60%，與發(fā)達國家74%的平均水平還相差14個百分點。如果要達到發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的平均水平，我國城鎮(zhèn)人口還將增加2億左右，還會有大量的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市?？紤]到人地占有關(guān)系比較緊張的格局，我國城鎮(zhèn)化的飽和水平可能會高于發(fā)達國家平均水平。這意味著未來城鎮(zhèn)人口的增量可能會更多。

二是隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，大中城市數(shù)量將進一步增多。按照聯(lián)合國《世界城市化展望2018》的預(yù)測，2018—2030年，我國千萬人口以上城市將由6座增長到8座，500萬～1000萬人口規(guī)模的城市將由13座增長到19座，100萬～500萬人口規(guī)模的城市將由105座增長到146座。

三是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還有很大的改進空間。目前，我國城市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化總體水平還不夠高，一些大城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況與發(fā)達國家相比存在較大差距。未來，要通過更大規(guī)模的投入完善城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、提高城市基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）未來城鎮(zhèn)化還可能會面臨一些新的挑戰(zhàn)

一是城市相對貧困可能會成為必須高度重視的大問題。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，我國會有越來越多的人口居住在城鎮(zhèn)，貧困現(xiàn)象可能會越來越向城市集中，從而帶來一系列社會問題。從國際經(jīng)驗來看，解決城市貧困問題并不容易，對此不可掉以輕心。

二是一些城市在發(fā)展過程中可能面臨跌入“轉(zhuǎn)型陷阱”的風(fēng)險。隨著技術(shù)的進步和城市競爭格局的變化，城市在發(fā)展過程中必須不斷地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。如果不能及時地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，城市就有可能陷入日漸衰落的狀態(tài)之中，導(dǎo)致人才和人口外流，這反過來又會弱化城市的財力和公共服務(wù)能力，從而進一步加重城市衰落的狀態(tài)。

三是人民日益增長的對美好生活的需要要求更加注重宜居宜業(yè)城市建設(shè)。人們對美好生活的需要包括許多方面，比如希望有更穩(wěn)定的就業(yè)和收入、更高水平的教育和醫(yī)療服務(wù)、更大的綠地、更多的公園、更低密度的住房。這就需要城市經(jīng)濟的持續(xù)繁榮和財力的持續(xù)增長，如果沒有這樣的繁榮和增長，城市居民的美好生活難以滿足。

四是萬物互聯(lián)時代城市實現(xiàn)良好治理越來越艱難。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用既為城市高效治理提供了更有效的手段，也增加了城市治理的難度。人們表達意見便利化程度的提高為不準(zhǔn)確甚至蓄意編造的信息的傳播打開了方便之門。如果引導(dǎo)不力，互聯(lián)互通的信息平臺可能會成為擴大意見分歧、激化社會矛盾的“放大器”，從而威脅社會穩(wěn)定。

五是隨著中國越來越多的城市成為國際化城市，一些新的治理問題不斷涌現(xiàn)。比如，涌入到這些國際化城市的外籍人口可能會越來越多，不僅會對公共服務(wù)提出更加復(fù)雜和多樣化的需求，也會帶來文化融合、社區(qū)融入等方面的問題，從而加大城市治理的難度。

三、堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，創(chuàng)造城鎮(zhèn)化更加美好的前景

過去70年，我們走出了一條具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。這條道路具有豐富的內(nèi)涵，涉及如何處理好政府與市場的關(guān)系，如何處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，如何處理好產(chǎn)城關(guān)系等。在新時代，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，要做到六個“更加注重”。

（一）更加注重發(fā)揮好“政府與市場”兩只手的作用

成功推動城鎮(zhèn)化既需要發(fā)揮政府的作用，也需要發(fā)揮市場的作用。我國城鎮(zhèn)化之所以取得如此巨大的成就，就是因為我們能根據(jù)發(fā)展所處的階段和面臨的內(nèi)外部環(huán)境的不同，因時制宜地運用政府和市場這兩只手，在城鎮(zhèn)化早期階段，更多依靠政府的力量；隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，則越來越多地依靠市場的力量。

推動新時代的城鎮(zhèn)化，要更加注重處理好政府和市場的關(guān)系。一方面要發(fā)揮好市場的作用，特別是要發(fā)揮好市場在促進經(jīng)濟和人口聚集、引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)流動方面的作用。另一方面要發(fā)揮好政府的作用，特別是要發(fā)揮好政府在編制發(fā)展規(guī)劃、構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、提供公共服務(wù)、實施社會治理等方面的作用。要以有效的市場作用為城鎮(zhèn)化奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)；以有力的政府作為為城鎮(zhèn)化提供堅強的保障。

（二）更加注重規(guī)劃引領(lǐng)

規(guī)劃是引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效手段。沒有前瞻性的規(guī)劃作引領(lǐng)，城市在發(fā)展過程中就可能更大程度地出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境污染、邊界無序蔓延、空間功能紊亂等現(xiàn)象；城市之間難以實現(xiàn)合理的分工，毗鄰城市也難以形成深度融合的城市群。發(fā)揮規(guī)劃對城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用，不僅必要，而且也越來越有條件。信息技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展將為制定更具科學(xué)性和前瞻性的規(guī)劃提供有力支撐。

未來要通過規(guī)劃引領(lǐng)和管控城市發(fā)展，以規(guī)劃設(shè)定城市人口規(guī)模、確定開發(fā)邊界、明確功能布局；以規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城市交通、環(huán)保和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供指引；以規(guī)劃引領(lǐng)城市群的發(fā)展，促使毗鄰城市在基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)及運營、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、公共服務(wù)設(shè)施共建共享等方面加強合作。

（三）更加注重產(chǎn)業(yè)支撐

不論是新城的建設(shè)，還是老工業(yè)城市的復(fù)興，都需要產(chǎn)業(yè)支撐。沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新城有可能成為“睡城”或“鬼城”，老工業(yè)城市復(fù)興也可能成為空談。推進未來的城鎮(zhèn)化，務(wù)必把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重中之重。

推進新城建設(shè)，要把謀劃好產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為前提，結(jié)合當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢和國內(nèi)外的需求，制定可操作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時通過改善軟硬基礎(chǔ)設(shè)施條件，廣泛吸引資本、人才和技術(shù)，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍圖變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實。推動老工業(yè)城市復(fù)興，注重培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，同時也要注重促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，通過延長傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的鏈條，衍生出新的產(chǎn)品和新的產(chǎn)業(yè)。

（四）更加注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整和重塑的過程。在城鎮(zhèn)化過程中處理不好城鄉(xiāng)關(guān)系，就會出現(xiàn)一系列的矛盾和問題。在處理城鄉(xiāng)關(guān)系方面，有兩種狀況值得重視：一種是像一些拉美國家那樣，農(nóng)村剩余勞動力因大土地私人所有制釋放過快，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口短期內(nèi)涌入城市，這些人無業(yè)可就，長期生活在貧民窟中。另一種是我國實行嚴(yán)格的戶籍管理制度，城鄉(xiāng)居民的收入水平和生活狀態(tài)呈現(xiàn)明顯的二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。

推進未來的城鎮(zhèn)化，要借鑒有益的經(jīng)驗，汲取歷史教訓(xùn)，妥善處理城鄉(xiāng)關(guān)系，使農(nóng)業(yè)人口進城落戶的速度、節(jié)奏和城市就業(yè)崗位的增長、公共服務(wù)能力的增強協(xié)調(diào)起來。要打破城鄉(xiāng)壁壘，促進人口在空間上的流動，同時也要加快城市經(jīng)濟的發(fā)展，提高城市政府的財力，使城市政府公共服務(wù)供給能力的增強與城市人口的增長相適應(yīng)。

（五）更加注重處理好大中小城市之間的關(guān)系

大中小城市各有所長，又各有所短。大城市就業(yè)機會多，資源利用效率高，但是往往會因為人口過度集聚，而患上“大城市病”。小城市宜居，但就業(yè)機會少。理想的城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是大中小城市各展所長、分工合理、融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化。推進未來的城鎮(zhèn)化要依托城市群和都市圈建設(shè)，實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

大中小城市要有不同的功能定位。大城市要注重提高創(chuàng)新能力，培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，提高輻射帶動中小城市的能力。中小城市要注重宜居環(huán)境建設(shè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增強對于城鄉(xiāng)居民的吸引力。大中小城市要加強聯(lián)系，完善毗鄰城市之間各類交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，消除阻礙要素流動的制度和政策障礙，為實現(xiàn)大中小城市合理分工創(chuàng)造必要的軟硬條件。

（六）更加注重處理好城鎮(zhèn)化過程中的社會關(guān)系及人與自然的關(guān)系

城市是人口集聚之地，也是社會問題叢生之地；城市是生產(chǎn)集聚之地，也是容易產(chǎn)生嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題之地。推進未來的城鎮(zhèn)化，要處理好人與人、人與自然的關(guān)系，增強城鎮(zhèn)化的公平性、包容性和可持續(xù)性。

要處理好人與人之間的關(guān)系，推動公共服務(wù)全覆蓋，為城市常住人口提供水平大體一致的基本公共服務(wù)。要完善收入分配制度，提高收入政策調(diào)節(jié)力度，努力縮小市民之間的收入和財富差距。要強化社區(qū)在社會融合方面的功能，推動和諧社會建設(shè)。要處理好人與自然的關(guān)系，將生態(tài)文明理念融入城市規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)生活全過程，推動形成綠色生產(chǎn)方式，引導(dǎo)公眾進行綠色消費。