淺析政務(wù)信息化項(xiàng)目造價管理

劉杰張茜

1.湖北省財政投資評審中心 湖北武漢 430077；2.國網(wǎng)湖北檢修公司 湖北武漢 430077

政務(wù)信息化快速發(fā)展，年市場規(guī)模已過三千億元，但是政務(wù)信息化項(xiàng)目的造價管理沒有跟上市場規(guī)模的發(fā)展速度，項(xiàng)目造價管理水平與其重要性不相匹配。研究政務(wù)信息化項(xiàng)目造價管理方法，探討計價方式，有利于合理確定政務(wù)信息化項(xiàng)目的投資，節(jié)約國家資金，有利于打造陽光政府，減少腐敗，有利于引導(dǎo)政務(wù)信息化良性發(fā)展，培育國內(nèi)信息化科技企業(yè)。

1 政務(wù)信息化概述

政務(wù)信息化也稱為電子政務(wù)，根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會理事會的定義，是指政府應(yīng)用信息通信技術(shù)進(jìn)行公共管理，包括政府辦公自動化、政府部門間的信息共建共享、政府實(shí)時信息發(fā)布、公民政務(wù)信息查詢和事項(xiàng)網(wǎng)上辦理、投訴意見處理和社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計分析等。政務(wù)信息化可以提高各級政府的行政效能，向公民提供更多、更有效、更及時的政務(wù)服務(wù)；促進(jìn)政務(wù)服務(wù)便民化，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路；降低政府政務(wù)運(yùn)行成本，實(shí)行共建共享，統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享規(guī)則，減少重復(fù)的數(shù)據(jù)采集、整理、存儲工作以及身份驗(yàn)證、核對工作；增強(qiáng)政府的透明度，及時收集群眾意見、處理群眾投訴，改進(jìn)公共決策方式；提高公共服務(wù)質(zhì)量，建立良好的政府部門之間、政府與企業(yè)、政府與公民之間的關(guān)系。

政務(wù)信息化項(xiàng)目主要有大數(shù)據(jù)應(yīng)用、信息化應(yīng)用系統(tǒng)（含辦公自動化系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)、應(yīng)用集成系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)等）、信息網(wǎng)絡(luò)及軟硬件支撐系統(tǒng)、信息資源開發(fā)利用和信息安全等新建、擴(kuò)建或升級改造項(xiàng)目。大數(shù)據(jù)時代，“互聯(lián)網(wǎng)+”深入運(yùn)用到政務(wù)管理當(dāng)中，各級政府大力發(fā)展“數(shù)字政府”、“智慧政府”，大力推進(jìn)政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)，既是實(shí)施政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，是提高政府管理能力、公共服務(wù)能力和應(yīng)急管理能力的重要舉措，也有利于帶動全社會信息化發(fā)展水平，為國民經(jīng)濟(jì)提供新的增長點(diǎn)。

2 務(wù)信息化項(xiàng)目造價管理現(xiàn)狀

在國家的大力支持和推動下，我國政務(wù)信息化取得了較大進(jìn)展，市場規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，我國政務(wù)信息化2018年市場規(guī)模為3060億元，2014年至2018年期間年復(fù)合增長率達(dá)13．5%。根據(jù)《2018年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示，2018年我國政務(wù)信息化發(fā)展指數(shù)為0．6811，全球排名第65位，處于中等偏上的位置，未來政務(wù)信息化的發(fā)展仍有較大的上升空間。

相對于市場規(guī)模的快速增長，政務(wù)信息化項(xiàng)目的造價管理還存在諸多難點(diǎn)。一是政務(wù)信息化項(xiàng)目與傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目人、材、機(jī)的資源投入不同，以人的智力勞動投入為主。傳統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目是實(shí)物成果，形成了固定資產(chǎn)，人們?nèi)庋劭梢?，可以感知，各?xiàng)工程量可以準(zhǔn)確測量，投入的資源容易量化；政務(wù)信息化項(xiàng)目的軟件開發(fā)部分是智力成果，形成的是無形資產(chǎn)，看不見摸不著，工作量無法準(zhǔn)確測量，投入的資源難以量化，沒有現(xiàn)成的標(biāo)準(zhǔn)和定額。二是政務(wù)信息化項(xiàng)目大多為定制開發(fā)，工作難度與用戶需求直接相關(guān)，而用戶功能需求具有模糊性和變化性。用戶懂業(yè)務(wù)不懂信息技術(shù)，只知道自己想要什么，不知如何實(shí)現(xiàn)；開發(fā)人員懂技術(shù)不懂業(yè)務(wù)，知道什么技術(shù)能實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)，不知用戶具體想要什么。技術(shù)人員在軟件開發(fā)過程中，經(jīng)常需要根據(jù)用戶功能和需求的具體化或變化來對原有方案進(jìn)行調(diào)整，技術(shù)風(fēng)險較大，有很多重復(fù)或無用工作。三是開發(fā)費(fèi)用由不同專業(yè)的技術(shù)人員工資及不同類型的稅費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用組成，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)人員類型多，各類技術(shù)人員工作量占比因項(xiàng)目不同差異較大。不同類型技術(shù)人員收入差異大，如架構(gòu)師的收入是一般程序員的數(shù)倍；同類技術(shù)人員收入地區(qū)差異大，如北上廣深等一線城市的一般程序員收入遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。四是相關(guān)技術(shù)和軟件產(chǎn)品更新速度快，政務(wù)信息化項(xiàng)目造價具有較強(qiáng)的時效性。信息技術(shù)按照摩爾定律在高速發(fā)展，軟硬件資源更新周期很決，軟件開發(fā)水平也在快速前進(jìn)。因此，政務(wù)信息化項(xiàng)目同一型號設(shè)備不同時間的價格差異很大、同一軟件不同時間的開發(fā)成本差異也很大，項(xiàng)目造價的時效性很強(qiáng)，可參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)和歷史數(shù)據(jù)不足。

同時，由于項(xiàng)目單位專業(yè)技術(shù)人員和技術(shù)能力有限、獨(dú)立第三方設(shè)計或咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，大量政務(wù)信息化項(xiàng)目的建設(shè)方案由供應(yīng)商代編，項(xiàng)目造價由供應(yīng)商把控。供應(yīng)商受利益驅(qū)動，可能會脫離功能需求而選擇更易實(shí)現(xiàn)的技術(shù)路線，可能會偏離市場行情抬高項(xiàng)目造價。

3 政務(wù)信息化項(xiàng)目造價方法

政務(wù)信息化項(xiàng)目費(fèi)用主要包括機(jī)房建設(shè)費(fèi)、軟硬件產(chǎn)品購置費(fèi)、軟件開發(fā)費(fèi)、系統(tǒng)集成費(fèi)、其他費(fèi)等。軟件開發(fā)費(fèi)中，辦公自動化系統(tǒng)、政務(wù)網(wǎng)站等需求明確、內(nèi)容固定、技術(shù)成熟的可以根據(jù)具體情況總價包干。

3.1 機(jī)房建設(shè)費(fèi)

機(jī)房建設(shè)費(fèi)主要指機(jī)房裝修、供配電系統(tǒng)、不間斷電源、空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)、弱電系統(tǒng)、機(jī)柜和綜合布線系統(tǒng)、消防系統(tǒng)等各項(xiàng)費(fèi)用。根據(jù)機(jī)房的重要性和安全性不同，可以按照分項(xiàng)工程量詳細(xì)核算，也可以按不同類別的單方造價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。

各地正在推行政務(wù)信息化項(xiàng)目集約建設(shè)，實(shí)行共建共享，由省、市統(tǒng)一建設(shè)政務(wù)云平臺，非涉密的政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)部署在政務(wù)云平臺。除特殊情況外，各單位原則上不再新建機(jī)房。

3.2 軟硬件產(chǎn)品購置費(fèi)

軟硬件產(chǎn)品購置費(fèi)主要指服務(wù)器等硬件設(shè)備和基礎(chǔ)軟件、支撐軟件、安全軟件等通用軟件產(chǎn)品的購置費(fèi)用。以上均是批量生產(chǎn)的成熟產(chǎn)品，在市場可以購買。具體產(chǎn)品型號、規(guī)格、數(shù)量按實(shí)際需求配置，價格參考市場價或政府采購價格。

根據(jù)政務(wù)云平臺的有關(guān)要求，除政務(wù)云平臺無法提供的應(yīng)用軟件外，各單位原則上不再購置硬件設(shè)備和通用軟件產(chǎn)品。

3.3 軟件開發(fā)費(fèi)

軟件開發(fā)按項(xiàng)目性質(zhì)可分為新建，擴(kuò)建和改建等三種。新建項(xiàng)目是指原來沒有而從新開始建設(shè)的項(xiàng)目，或原來基礎(chǔ)很小，經(jīng)過擴(kuò)建后，其新增資產(chǎn)價值超過原有資產(chǎn)價值三倍以上的項(xiàng)目。擴(kuò)建項(xiàng)目是指原有的信息化項(xiàng)目，為了擴(kuò)大原有信息化項(xiàng)目的功能和效益，或增加新的業(yè)務(wù)或功能而新建的信息化項(xiàng)目。改建項(xiàng)目是指為了提高系統(tǒng)工作效率，改進(jìn)系統(tǒng)功能或改進(jìn)業(yè)務(wù)功能，對原有信息化項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)改造，或?yàn)榱似胶庠袠I(yè)務(wù)而增建的一些附屬系統(tǒng)。

軟件開發(fā)按類別可分為統(tǒng)一開發(fā)分級實(shí)施部署、軟件業(yè)務(wù)定制開發(fā)、基于統(tǒng)一平臺的軟件開發(fā)、大型行業(yè)軟件開發(fā)、接口類軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)分析及加工等六類。統(tǒng)一開發(fā)分級實(shí)施部署項(xiàng)目是指根據(jù)業(yè)務(wù)需要，由領(lǐng)導(dǎo)部門或?qū)ｍ?xiàng)牽頭單位統(tǒng)一開發(fā)，各地實(shí)施和部署，一般為省、部級項(xiàng)目，其行業(yè)特征明顯、實(shí)施范圍明確。軟件業(yè)務(wù)定制開發(fā)項(xiàng)目是指以符合業(yè)務(wù)實(shí)際應(yīng)用需求的產(chǎn)品為基礎(chǔ)，通過購買成熟軟件對其進(jìn)行二次開發(fā)，快速構(gòu)建平臺，滿足業(yè)務(wù)需求，或根據(jù)業(yè)務(wù)的實(shí)際需求定制開發(fā)?；诮y(tǒng)一平臺的軟件開發(fā)項(xiàng)目是指以統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為前提，采用開發(fā)平臺的開發(fā)手段和方法，對多種復(fù)雜業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)中心等統(tǒng)一設(shè)計開發(fā)和運(yùn)行維護(hù)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)用、數(shù)據(jù)共享共用的大型軟件系統(tǒng)。大型行業(yè)軟件開發(fā)項(xiàng)目是指由上級部門提出需求，且有明確的指示文件，有明確的系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，其專業(yè)性強(qiáng)，復(fù)雜程度高。接口類軟件開發(fā)項(xiàng)目是指兩個或多個系統(tǒng)之間進(jìn)行業(yè)務(wù)對接、數(shù)據(jù)共享和交換，通過消息機(jī)制傳遞數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)分析及加工項(xiàng)目是指對數(shù)據(jù)進(jìn)行抽取、清洗、治理及建模分析等。

軟件開發(fā)費(fèi)用的計算方法主要有工作量法和功能點(diǎn)法。

（1）工作量法。開發(fā)費(fèi)用=工作量×人工成本×風(fēng)險系數(shù)×復(fù)用系數(shù)同一項(xiàng)目不同的公司開發(fā)，其工作量占比、人員配置會有較大的的偏差。根據(jù)《中國軟件行業(yè)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)》對國內(nèi)外上萬信息化建設(shè)項(xiàng)目做大數(shù)據(jù)分析后，得出平均的工作量占比為：需求13．81%、設(shè)計13．72%、開發(fā)39．70%、測試21．74%、實(shí)施11．03%。

人工成本=（人工費(fèi)+辦公費(fèi)+稅收利潤）×管理系數(shù)×優(yōu)質(zhì)系數(shù)。人工費(fèi)為人員工資和單位繳納的五險一金之和，人員工資參照各地人社部門發(fā)布的職位（工種）工資指導(dǎo)價位，經(jīng)數(shù)據(jù)測算，分工種精算與各工種加權(quán)平均估算結(jié)果相近；辦公費(fèi)、稅收利潤分別為人工費(fèi)的三分之一；管理系數(shù)主要是考慮公司管理人員的相關(guān)費(fèi)用，取值范圍為1—1．2；優(yōu)質(zhì)系數(shù)主要是考慮公司的資質(zhì)等級，根據(jù)ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證和CMM或CMMI的認(rèn)證將軟件企業(yè)的資質(zhì)分為四級，分別取值1．05、1．1、1．15、1．2。

風(fēng)險系數(shù)主要是考慮用戶無法或不能完整清晰表達(dá)真實(shí)需求，造成軟件企業(yè)不斷完善需求獲取、修改設(shè)計等工作量增加的風(fēng)險。根據(jù)軟件產(chǎn)品的成熟度和用戶功能需求的詳細(xì)程度，風(fēng)險系數(shù)取值1-1．5。

復(fù)用系數(shù)主要是考慮軟件企業(yè)已經(jīng)采用“基于構(gòu)建的開發(fā)方法”，并已建立起能夠復(fù)用的構(gòu)件庫（核心資產(chǎn)庫或軟件版本號），或已有一些軟件產(chǎn)品僅作二次開發(fā)，從而使軟件開發(fā)工作量減少，取值范圍為0．25—1。

（2）功能點(diǎn)法。功能點(diǎn)法分為全功能點(diǎn)法和快速功能點(diǎn)法，快速功能點(diǎn)法是由北京軟件造價評估技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟依據(jù)國際ISO標(biāo)準(zhǔn)提出的一種軟件規(guī)模度量方法，與全功能點(diǎn)法比，快速功能點(diǎn)法快速簡單，方法成熟，適用于項(xiàng)目前期、實(shí)施期、建成后各階段。本文主要分析快速功能點(diǎn)法。

開發(fā)費(fèi)用=調(diào)整后功能點(diǎn)數(shù)量×7．12（單個功能點(diǎn)耗時）/8（每天工作8小時）/21．75（平均每月工作日數(shù)量）×人工成本

調(diào)整后功能點(diǎn)數(shù)量=未調(diào)整功能點(diǎn)數(shù)量×調(diào)整因子×復(fù)用系數(shù)。未調(diào)整功能點(diǎn)數(shù)量=功能點(diǎn)計數(shù)項(xiàng)數(shù)量×功能點(diǎn)權(quán)值；調(diào)整因子是根據(jù)項(xiàng)目具體情況對各個技術(shù)復(fù)雜度參數(shù)進(jìn)行調(diào)整，取值范圍1．2-1．5；復(fù)用系數(shù)取值范圍為0．5-1。具體如下表所示：功能點(diǎn)計數(shù)項(xiàng)分為數(shù)據(jù)功能和事務(wù)功能兩類。數(shù)據(jù)功能是系統(tǒng)提供給用戶的滿足產(chǎn)品內(nèi)部和外部數(shù)據(jù)需求的功能，體現(xiàn)系統(tǒng)管理或使用哪些業(yè)務(wù)數(shù)項(xiàng)數(shù)據(jù)（業(yè)務(wù)對象），包括內(nèi)部邏輯文件（ILF）、外部接口文件（EIF）。事務(wù)功能又稱為基本過程，是系統(tǒng)提供給用戶的處理數(shù)據(jù)的功能，體現(xiàn)系統(tǒng)如何處理和使用業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)（業(yè)務(wù)對象），包括外部輸入（EI）、外部輸出（EO）、外部查詢（EQ）。如：人事管理系統(tǒng)中“人員信息”、“部門信息”屬于數(shù)據(jù)功能；“增加人員信息”、“修改部門信息”、“査詢在崗人員”等則為事務(wù)功能。

3.4 系統(tǒng)集成費(fèi)

系統(tǒng)集成費(fèi)，主要是指產(chǎn)品軟件安裝、調(diào)試等所產(chǎn)生的必要支出。按照建設(shè)方案確定的系統(tǒng)集成范圍，系統(tǒng)集成費(fèi)以軟硬件產(chǎn)品購置費(fèi)為取費(fèi)基礎(chǔ)，按照6%-8%的費(fèi)率計取。

3.5 其他費(fèi)用

其他費(fèi)用主要包括設(shè)計費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、等級保護(hù)測評費(fèi)和第三方軟件測試費(fèi)，依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模、難易程度等因素分項(xiàng)確定，一般不超過項(xiàng)目總費(fèi)用的10%。

設(shè)計費(fèi)是指專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)方案、初步設(shè)計等所收取的費(fèi)用，以軟件開發(fā)費(fèi)和軟硬件產(chǎn)品購置費(fèi)為計費(fèi)基數(shù)，分軟硬件購置、軟件開發(fā)、綜合類分檔計取。綜合類是指軟件開發(fā)費(fèi)在總金額30%以上的項(xiàng)目。

監(jiān)理費(fèi)是指第三方機(jī)構(gòu)對政務(wù)信息化項(xiàng)目開發(fā)過程中的行為、事件和文檔進(jìn)行審查和監(jiān)督等所收取的費(fèi)用，以項(xiàng)目總投資為計費(fèi)基數(shù)，分軟硬件購置、軟件開發(fā)、綜合類分檔計取。

等級保護(hù)測評費(fèi)是指測評機(jī)構(gòu)依據(jù)國家信息安全等級保護(hù)制度規(guī)定，對信息系統(tǒng)安全等級保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行檢測評估所收取的費(fèi)用。非涉密系統(tǒng)等保二級測評費(fèi)按5．5萬元/系統(tǒng)的上限值控制，等保三級測評費(fèi)按8萬元/系統(tǒng)的上限值控制，等保四級測評費(fèi)根據(jù)實(shí)際情況核定。

第三方軟件測試費(fèi)是指項(xiàng)目完成后，委托第三方軟件專業(yè)測試機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收測試、性能測試等所收取的費(fèi)用。

4 結(jié)語

綜上所述，隨著政務(wù)信息化的重要性不斷提高，和其市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，政務(wù)信息化項(xiàng)目造價管理顯得尤為重要。鑒于政務(wù)信息化項(xiàng)目的復(fù)雜性、專業(yè)人員短缺和其造價管理的現(xiàn)實(shí)情況，提高政務(wù)信息化項(xiàng)目造價管理水平迫在眉睫。準(zhǔn)確把握政務(wù)信息化項(xiàng)目造價構(gòu)成，熟練掌握工作量法和快速功能點(diǎn)法等計價方法，將幫助項(xiàng)目建設(shè)單位、政府職能部門、項(xiàng)目參與單位等各方合理確定項(xiàng)目預(yù)算，控制費(fèi)用。從發(fā)展趨勢看，政府主管部門規(guī)范政務(wù)信息化項(xiàng)目的預(yù)算編制文本、制定統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，將進(jìn)一步促進(jìn)政務(wù)信息化項(xiàng)目造價管理能力提升。