金融支持地方交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展探索

摘 要：本文從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源入手，通過(guò)對(duì)張掖交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r及金融支持情況進(jìn)行分析，揭示出當(dāng)前金融支持地方交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制約因素及存在的問(wèn)題，并在借鑒省內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：交通基建；交通投融資

一、張掖交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

張掖，下轄五縣一區(qū)，是古絲綢之路北、南、中三線交匯之地，是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的重要節(jié)點(diǎn)城市，具有良好的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)?！笆濉蹦?，全市公路通車總里程達(dá)到10809公里，公路網(wǎng)密度由“十一五”期末的24.27公里/百平方公里提高到26.44公里/百平方公里，全市六縣區(qū)均實(shí)現(xiàn)二級(jí)以上公路通達(dá)，67%的縣（區(qū)）通了高速，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通了油路，市域路網(wǎng)結(jié)構(gòu)布局更趨優(yōu)化。蘭新高鐵開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，新增高速鐵路262公里，全市鐵路營(yíng)運(yùn)里程達(dá)到496公里，實(shí)現(xiàn)了境內(nèi)高鐵零突破。張掖軍用機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)軍民合用，民航基礎(chǔ)條件得到改善。全市公路、鐵路、航空運(yùn)輸三位一體，運(yùn)輸干線全域?qū)ν鈺惩ǖ牧Ⅲw交通樞紐地位日益凸顯。

張掖市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的來(lái)源渠道主要有國(guó)家和省級(jí)補(bǔ)助資金、地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、銀行信貸資金、自籌資金及其他資金等。其中銀行信貸資金是金融支持的主要方式，其他類諸如證券、保險(xiǎn)、信托、基金等則介入較少。

五年來(lái)，張掖市金融機(jī)構(gòu)信貸支持交通行業(yè)力度在逐步增加，行業(yè)貸款余額占全市貸款余額的比重較為穩(wěn)定。截至2017年末，全市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成投資27.8億元，較上年增加1.46億元，增長(zhǎng)5.54%；全市交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政完成投資34.7億元，較上年減少4億元，減少10.34%；全市交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政行業(yè)貸款余額17.01億元，較上年增加0.51億元，增長(zhǎng)3.09%，占全市貸款余額2.8%，占比較上年減少0.18%。其中交通基礎(chǔ)設(shè)施投資增速最快是在2016年，增速為441.98%，同時(shí)在2016年行業(yè)貸款也體現(xiàn)了較高的增速；2017年，各項(xiàng)增速都明顯有所下降，分析其主要原因：一是受祁連山環(huán)境生態(tài)保護(hù)政策及問(wèn)責(zé)影響，張掖市一大批建設(shè)項(xiàng)目受其影響，處于停工整頓整改狀態(tài)，張掖市經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯；二是受國(guó)家嚴(yán)控地方政府債務(wù)政策影響，各家金融機(jī)構(gòu)對(duì)于信貸風(fēng)控進(jìn)一步趨嚴(yán)，一批在建重大項(xiàng)目出現(xiàn)了抽貸、斷貸情況。

二、制約金融支持地方交通建設(shè)主要因素及原因

（1）地方財(cái)政能力薄弱，資金缺口大

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)目前中央和地方財(cái)政資金只能滿足公路建設(shè)需求的17%，對(duì)于處在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的張掖市來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目資金更是奇缺?！笆濉逼陂g，張掖市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目總規(guī)模在400億左右，經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目大體個(gè)占一半，大部分都需要吸引社會(huì)資金來(lái)解決。按最樂(lè)觀情況假設(shè)，總規(guī)模400億的交通項(xiàng)目按照規(guī)定的最低資本金比例20%測(cè)算，資本金籌措需要80個(gè)億。2017年，張掖市政府一般公共預(yù)算收入完成26.32億元，預(yù)算支出完成164.5億元，其中交通運(yùn)輸支出8.55億元，比上年增長(zhǎng)了近3倍，主要為省級(jí)下達(dá)的車購(gòu)稅補(bǔ)助資金用于公路建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金。2017年5月，甘肅省全面取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，二級(jí)路取消收費(fèi)后續(xù)建的二級(jí)路項(xiàng)目失去還款來(lái)源。2018年在國(guó)家相關(guān)政策影響下，依靠省交通運(yùn)輸廳統(tǒng)貸統(tǒng)還籌集的省級(jí)補(bǔ)助資金難以為繼，張掖市一批按照原《甘肅省公路“十三五”投資政策》（甘交[2017]24號(hào)）文件精神推進(jìn)的交通項(xiàng)目失去省級(jí)補(bǔ)助資金，而這些資金基本都是用作項(xiàng)目資本金，這很可能導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

（2）地方債務(wù)監(jiān)管和信用緊縮限制了交通基建加杠桿的能力和意愿

從2015年開(kāi)始，張掖市政府“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式已不可持續(xù)。新增的公路中多為擬采用PPP模式建設(shè)，投資巨大，由于西部地區(qū)地廣人稀，相當(dāng)一部分公路項(xiàng)目社會(huì)效益顯著、經(jīng)濟(jì)效益一般，市場(chǎng)投資意愿不強(qiáng)。在這種情況下，市縣陸續(xù)成立交通投資公司，來(lái)承接本地交通基建項(xiàng)目。交通投資公司作為地方政府落實(shí)基建項(xiàng)目的重要載體，成立之初，其融資能力依靠地方政府對(duì)其的隱性擔(dān)保。2017年，國(guó)家相關(guān)部委開(kāi)始對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行整頓，對(duì)違規(guī)擔(dān)保、明股實(shí)債、采購(gòu)工程納入政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范放在首位，國(guó)家對(duì)地方債務(wù)違規(guī)上升到責(zé)任倒查、違規(guī)問(wèn)題的高度。2018年的財(cái)政部23號(hào)文，從金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)端規(guī)范融資行為，特別是提出的資本金穿透核查更是影響深遠(yuǎn)，債務(wù)性質(zhì)的資本金融資路徑被嚴(yán)格限制。原本在省補(bǔ)資金落空后，可以依靠產(chǎn)業(yè)基金和投行資本金過(guò)橋方式進(jìn)行籌集政府方項(xiàng)目資本金的路徑也出現(xiàn)困境，這些文件和相關(guān)處罰和問(wèn)責(zé)的通報(bào)，影響了地方政府和交通投資公司利用債務(wù)杠桿進(jìn)行融資的積極性，一段時(shí)間出現(xiàn)了有多大財(cái)力就修多少路的說(shuō)法。

（3）交通基建融資渠道單一，項(xiàng)目包裝能力不強(qiáng)，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)

無(wú)論是交通投資公司主體融資，還是在手的交通基建建項(xiàng)目融資均仍以銀行貸款為主，隨著交通建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)的進(jìn)一步加重，資金需求量的提升使得單一的融資模式難以滿足項(xiàng)目建設(shè)要求，需要尋求新的突破口。目前的現(xiàn)狀是，推進(jìn)的個(gè)別PPP項(xiàng)目有基金的股權(quán)融資，其他方式均沒(méi)有在張掖交通類項(xiàng)目有成功落地的案例。張掖市推進(jìn)的一批交通建設(shè)項(xiàng)目，往往均是以單個(gè)的交通項(xiàng)目進(jìn)行去融資建設(shè)，沒(méi)有通過(guò)將收費(fèi)與非收費(fèi)公路捆綁打包行形式以及交通+旅游模式進(jìn)行推進(jìn)的。一些建成的交通基建項(xiàng)目的潛在資源，如沿線土地、服務(wù)區(qū)、路域內(nèi)閑置資源、廣告資源等的利用率不高，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，亟待激活轉(zhuǎn)化。

（4）項(xiàng)目缺乏還款的資金來(lái)源，存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多

交通基建項(xiàng)目呈現(xiàn)的特點(diǎn)為投資額大、融資期限長(zhǎng)、市場(chǎng)空間巨大，但是公路建設(shè)融資存在建設(shè)成本偏高、收入與支出不匹配等風(fēng)險(xiǎn)。目前，張掖市公路建設(shè)資金主要依靠財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和銀行貸款實(shí)現(xiàn)，已建收費(fèi)公路融資主要依靠政策性銀行完成，后續(xù)新建收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)資金缺口巨大。張掖市財(cái)政支出能力較弱，地方政府債務(wù)及支出責(zé)任超過(guò)其財(cái)政承受能力而出現(xiàn)的違約風(fēng)險(xiǎn)是金融機(jī)構(gòu)不得不考慮的重要因素。地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目多為無(wú)收益項(xiàng)目，承貸投融資平臺(tái)公司主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，自身綜合收益少或干脆沒(méi)有，項(xiàng)目第一還款來(lái)源無(wú)法實(shí)現(xiàn)，為進(jìn)一步給予信貸支持帶來(lái)巨大的困難。另外，交通基建項(xiàng)目存量貸款是否涉及違法違規(guī)擔(dān)保和變相舉債隱性債務(wù)的認(rèn)定，制約了新增該類項(xiàng)目貸款的投放。

三、對(duì)策建議

（1）完善交通投融資體制機(jī)制，為交通產(chǎn)品供給提供有效資金保障

應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展以高速公路、一級(jí)公路為主的收費(fèi)公路體系和普通公路為輔的、體現(xiàn)公共服務(wù)的非收費(fèi)公路體系。加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能完善、事權(quán)清晰、銜接順暢的新型公路網(wǎng)，并建立與之相匹配的管理體制與投融資機(jī)制。通過(guò)制定相應(yīng)的政策法規(guī)、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期延長(zhǎng)、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)投資進(jìn)入張掖交通基建領(lǐng)域，提高公共財(cái)政的預(yù)算、債務(wù)管理、資產(chǎn)管理等方面的能力，為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供制度保障。將發(fā)展交通基建資金納入政府發(fā)展的總體安排，發(fā)展規(guī)劃與資金保障動(dòng)態(tài)平衡體系，將交通基建資金納入交通發(fā)展三年滾動(dòng)計(jì)劃，并依此編制年度投資計(jì)劃合理安排政府投資。發(fā)揮財(cái)政政策資源引導(dǎo)作用，引導(dǎo)金融資源投向重大交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

（2）完善擔(dān)保體系，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

由市縣財(cái)政共同出資，引導(dǎo)社會(huì)資金建立市級(jí)擔(dān)保公司、融資擔(dān)?；?、基建項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池等，為符合條件的市縣級(jí)平臺(tái)公司提供基建融資擔(dān)保服務(wù)。積極拓展與甘肅金控?fù)?dān)保集團(tuán)、甘肅省融資擔(dān)保集團(tuán)有限公司等省屬大型擔(dān)保公司的合作，改變目前對(duì)于重大項(xiàng)目融資擔(dān)保缺失的問(wèn)題。

（3）運(yùn)用好綠色金融政策，交通旅游融合發(fā)展

著眼張掖市豐富的旅游資源，堅(jiān)持修一條路、造一片景、富一方百姓的理念，將綠色旅游公路的提上議事日程，運(yùn)用好綠色金融政策優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建自然生態(tài)、暢通舒適、美麗致富的綠色公路交通體系。2018年，張掖市旅游人次突破3000萬(wàn)大關(guān)，旅游文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)貢獻(xiàn)了張掖市GDP的51%。張掖旅游業(yè)的快速發(fā)展，也為全市交通行業(yè)帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，交旅融合，勢(shì)在必行。整合旅游及交通資產(chǎn)和資源，以全市16家4A級(jí)以上景區(qū)、旅游度假區(qū)等為依托，探索合并設(shè)立市級(jí)交通旅游發(fā)展集團(tuán)，統(tǒng)籌全市交通及旅游項(xiàng)目建設(shè)，利用規(guī)?；?yīng)擴(kuò)大融資渠道，打造交通風(fēng)景線，依托公路將風(fēng)景區(qū)、特色小鎮(zhèn)、房車營(yíng)地、服務(wù)創(chuàng)新示范區(qū)等串聯(lián)起來(lái)，形成合力。

（4）推進(jìn)地方交投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升自身實(shí)力為金融更好介入創(chuàng)造條件

一是推進(jìn)交投公司運(yùn)作模式轉(zhuǎn)型，通過(guò)交通產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)整合及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)注入，打造國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)主體，子公司圍繞市場(chǎng)化業(yè)務(wù)做優(yōu)做強(qiáng)，形成穩(wěn)定現(xiàn)金流和盈利能力，提升整體造血功能和市場(chǎng)融資能力；二是推進(jìn)交投公司業(yè)務(wù)布局轉(zhuǎn)型，依托公路項(xiàng)目建設(shè)業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘項(xiàng)目及沿線潛在投資開(kāi)發(fā)空間；三是推進(jìn)地方交投公司職能定位轉(zhuǎn)型，從融資端向投資端發(fā)展：探索作為社會(huì)資本方參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，尋找合作者布局金融類業(yè)務(wù)諸如設(shè)立基金、開(kāi)展小額貸款、擔(dān)保、融資租賃等。

（5）拓寬交通礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目政府方資本金來(lái)源渠道

關(guān)于交通基建項(xiàng)目政府方資本金短缺問(wèn)題，探索以國(guó)有土地使用權(quán)、項(xiàng)目周邊旅游資源、礦產(chǎn)資源出讓給社會(huì)資本方的方式，置換資金補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。盤活地方有效存量資產(chǎn)，以資產(chǎn)證券化方式將資產(chǎn)變現(xiàn)用于解決新建交通基建項(xiàng)目資本金短缺問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：毛云龍（1986年-），男，學(xué)歷：碩士研究生，單位：中國(guó)人民銀行張掖市中心支行。