預(yù)算公開與財(cái)政透明存在的問題及對(duì)策

陳欣

摘 要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政公開透明是一個(gè)國(guó)家財(cái)政健康持久發(fā)展的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是建立陽(yáng)光財(cái)政、法制財(cái)政不可或缺的前提條件。黨的十九大報(bào)告中明確提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！彪m然我國(guó)在財(cái)政方面的問題一直不斷進(jìn)行改革，并在一定程度上提高了財(cái)政透明度，但我國(guó)的財(cái)政透明仍存在諸多漏洞和問題?，F(xiàn)階段完善地方政府財(cái)政信息公開機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政透明對(duì)公共服務(wù)的影響效應(yīng)由“悲觀”變?yōu)椤皹酚^”刻不容緩。

關(guān)鍵詞：陽(yáng)光財(cái)政；法制財(cái)政；公眾監(jiān)督

一、引言

實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算公開，提高財(cái)政預(yù)算的透明度，是推動(dòng)我國(guó)行政機(jī)制改革優(yōu)化、推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展、促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的題中之義。在我國(guó)的政府財(cái)政管理體制當(dāng)中，主要表現(xiàn)為公共財(cái)政，屬于政府的公共服務(wù)行為當(dāng)中的一種。財(cái)政透明度主要是指政府向公眾公開信息的程度，這些信息包含政府的結(jié)構(gòu)和職能狀況、政府財(cái)政政策的目標(biāo)、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)算等（王滿倉(cāng)，2005）。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了法治政府的建設(shè)目標(biāo)，也確立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。地方政府與中央政府，社會(huì)公眾之間存在較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，信息不對(duì)稱為地方政府提供了保密傘。為提升所在地區(qū)的政治績(jī)效，地方政府往往將大部分的財(cái)政資源分配于能帶來經(jīng)濟(jì)效益、回報(bào)周期短的項(xiàng)目，而有意規(guī)避收益不穩(wěn)定且長(zhǎng)期回報(bào)的公共服務(wù)供給項(xiàng)目。為此，我國(guó)各級(jí)政府、財(cái)政以及相關(guān)部門應(yīng)該積極推動(dòng)預(yù)決算公開，確保公開內(nèi)容的真實(shí)性與可靠性，不斷延伸公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，逐步將公眾對(duì)于政府的信心由“悲觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹酚^”。

二、我國(guó)一般公共預(yù)算支出預(yù)決算公開現(xiàn)狀

近幾年雖然各地政府都有在相關(guān)的部門網(wǎng)站上公布預(yù)算決算，但是從所公布的內(nèi)容、范圍、細(xì)節(jié)等方面看，有很多不規(guī)范或是模糊之處?，F(xiàn)在政府對(duì)某些方面的預(yù)算采取的是選擇性公開的做法，比如人民最感興趣的“三公”費(fèi)用至今沒有明確公開。因?yàn)橹笜?biāo)過分粗糙致使公眾對(duì)部門收支平衡與否、用途是否合理等無法一目了然。我國(guó)的財(cái)政透明度起步比較晚，直到20世紀(jì)90年代，在國(guó)際大環(huán)境的潮流影響下，我國(guó)在財(cái)政透明度的建設(shè)上也取得一定的成績(jī)。例如，1995年正式生效的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，2004年我國(guó)政府實(shí)行新的預(yù)算分類體系，2007年財(cái)政預(yù)算實(shí)施新的政府

收支分類科目，2008年正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，2010年十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上的政府報(bào)告中增加了有關(guān)“增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算透明度”的表述等，這些做法對(duì)我國(guó)財(cái)政透明度建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用。但是，限于種種原因，我國(guó)財(cái)政透明度總體水平仍然不高。

三、我國(guó)預(yù)算公開與財(cái)政透明存在的問題

由于我國(guó)政治體制的特殊性，我們不可能完全參照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，但一些最低要求仍是我們努力的方向。從目前財(cái)政信息的公開程度來看，在政府職責(zé)明確和公共預(yù)算的編制程序方面取得了很大的改善，而信息公開透明的范圍、法律以及監(jiān)督等方面，還難以滿足現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。

（1）公開的文件數(shù)量少

根據(jù)中國(guó)預(yù)算組織進(jìn)行的中國(guó)開放預(yù)算調(diào)查，八個(gè)有關(guān)預(yù)算的關(guān)鍵文件中，中國(guó)政府僅公開了三個(gè)文件，而對(duì)于預(yù)算前報(bào)告、公民預(yù)算案和年中審查這三個(gè)文件，無論是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外均未公開。上海財(cái)大在2015年中國(guó)財(cái)政透明度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國(guó)僅有七個(gè)省份公布了預(yù)算資金年終資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政專戶管理資金年終資產(chǎn)負(fù)債表，沒有任何省份完全公開財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定的資產(chǎn)負(fù)債表上的信息，固定資產(chǎn)、長(zhǎng)期負(fù)債等信息幾乎處于缺失狀態(tài)。公開的文件數(shù)量尤其是需要人大審查的一些重要文件不足，財(cái)政信息薄弱是財(cái)政透明度不高的直接原因。

（2）公開的文件質(zhì)量差

對(duì)于已經(jīng)公開的預(yù)算文件，由于政府預(yù)算做得比較粗，代編預(yù)算的比例還比較大，預(yù)算還沒有真正落實(shí)到具體的項(xiàng)目中。按照西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)人大審查的預(yù)算與項(xiàng)目的結(jié)合度為100%，而我國(guó)在這方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于政府公布的預(yù)算信息不夠細(xì)化，往往容易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。

（3）財(cái)政透明的監(jiān)督力度小

財(cái)政監(jiān)督是現(xiàn)代財(cái)政的基本職能，是確保財(cái)政管理活動(dòng)合規(guī)化、績(jī)效化及保障問責(zé)的重要手段。從理論上講，目前對(duì)財(cái)政監(jiān)督的關(guān)注較多，但均未觸及關(guān)鍵所在，即公款的全程逐筆實(shí)時(shí)追蹤監(jiān)控，因而不得要領(lǐng)；而全程逐筆實(shí)時(shí)監(jiān)控可以為治理腐敗、提高財(cái)政透明度提供內(nèi)控基石和技術(shù)基礎(chǔ)。到如今，公眾的民主意識(shí)仍舊比較薄弱，政府財(cái)政信息具有很強(qiáng)的保密激勵(lì)，如果只是依靠法律手段很難快速推動(dòng)其進(jìn)程，因此提高公眾的民主意識(shí)對(duì)提高財(cái)政透明的監(jiān)督力度有積極作用。

四、結(jié)論與政策建議

在實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開與提高財(cái)政透明的目標(biāo)進(jìn)程中，我國(guó)僅處于財(cái)政透明初級(jí)階段，相比起其他西方國(guó)家，在財(cái)政透明這塊的工作還未能及。我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)要求必須關(guān)注國(guó)際大環(huán)境的社會(huì)需求，在財(cái)政透明的改革過程中，盡可能和國(guó)際通行做法相結(jié)合，適應(yīng)國(guó)際慣例，提高財(cái)政透明度，規(guī)范政府財(cái)政行為，提高管理效率。相比其他發(fā)達(dá)國(guó)家，尚需進(jìn)一步加大預(yù)算公開力度，擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，規(guī)范公開內(nèi)容，以財(cái)政透明度高度作為政府財(cái)政工作的績(jī)效衡量指標(biāo)。

基于我國(guó)財(cái)政信息公開所處的階段及存在的問題，為提高財(cái)政透明度，建立透明財(cái)政應(yīng)從以下方面著手。

（1）確立預(yù)算公開的目標(biāo)框架，細(xì)化預(yù)算編制的公開內(nèi)容

作為正在崛起的世界級(jí)大國(guó)，中國(guó)的財(cái)政透明度必須與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)、甚至引導(dǎo)世界潮流。基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，設(shè)計(jì)中國(guó)財(cái)政公開透明的目標(biāo)框架是進(jìn)一步提高財(cái)政透明度的關(guān)鍵。在這個(gè)目標(biāo)框架中，政府要分別公開部門預(yù)算信息、預(yù)算支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類信息；各功能分類支出和經(jīng)濟(jì)分類支出不僅要公布籠統(tǒng)的類級(jí)信息，而且要公布詳細(xì)的款級(jí)和項(xiàng)級(jí)信息。

新《預(yù)算法》第十四條規(guī)定，只有經(jīng)各級(jí)人大審批的預(yù)算才可以公開。編制的細(xì)化內(nèi)容并沒有被公布出來，這也是拉低財(cái)政透明度的不利舉措，應(yīng)該對(duì)已經(jīng)細(xì)化的編制內(nèi)容也作相應(yīng)地公開，使民眾對(duì)收入支出的預(yù)決算明細(xì)一目了然，讓財(cái)政不僅僅是專業(yè)領(lǐng)域的人關(guān)注，而是變成全民關(guān)注財(cái)政、全民參與財(cái)政、全民監(jiān)督財(cái)政。

（2）立法規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)體系

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。財(cái)政支出評(píng)價(jià)工作要想取得實(shí)效，必須得到法律支持。而我國(guó)迄今為止并未出臺(tái)任何一部有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效工作的統(tǒng)一法律。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障，使得財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作僅簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的進(jìn)行，甚至有些地方政府并未開展該項(xiàng)工作。因此，完善法律制度迫在眉睫，設(shè)定評(píng)價(jià)體系的工作標(biāo)準(zhǔn)，讓地方財(cái)政財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作有標(biāo)準(zhǔn)可以參照，讓地方財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依，有法必依，讓財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作更加規(guī)范化。

（3）提高監(jiān)督力度，建設(shè)陽(yáng)光財(cái)政

提高公眾的監(jiān)督力度，不僅僅從法律層面上賦予公眾監(jiān)督的權(quán)利，加強(qiáng)立法保障公民的監(jiān)督權(quán)力并不就可以完事，反觀西方國(guó)家，民眾的監(jiān)督意識(shí)很強(qiáng)，因此我們要做到從源頭上提高公眾的監(jiān)督意識(shí)，讓公眾自行監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)督。同時(shí)需要明確的規(guī)定出相關(guān)的懲罰管理辦法和獎(jiǎng)懲條例，對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)過錯(cuò)的工作人員以及政府給予相應(yīng)的懲罰，執(zhí)行好的給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，這種公開是面向廣大人民群眾的，讓公眾不是個(gè)旁觀者，而是直接參與者和監(jiān)督者，通過他們的加入進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督力度。

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