鄉(xiāng)村振興中“治理有效”的實(shí)踐路徑與制度創(chuàng)新
——基于陜南漢陰縣“321”鄉(xiāng)村治理模式的分析

李 博 楊 朔

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告中提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，并將“治理有效”作為了鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)。報(bào)告中首次提出了建立自治、法治、德治相結(jié)合的治理機(jī)制，這一創(chuàng)新之舉為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化奠定了良好的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)“治理”有效的基本路徑。從中國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本路徑來(lái)看，粗放式、低效率等一系列制度性瓶頸在很大程度上阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程和治理有效性的發(fā)揮，進(jìn)而影響到了鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。無(wú)論是從歷史維度，還是從發(fā)展的維度來(lái)看，中國(guó)的鄉(xiāng)村始終是決定現(xiàn)代化建設(shè)的根基和重要因素，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和先決條件。國(guó)家提出治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，總體方向是要打破延續(xù)至今的基層“簡(jiǎn)約治理”模式，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的直接介入能力，通過(guò)建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃秩序?qū)鶎由鐣?huì)自然秩序的替代①桂華：《面對(duì)社會(huì)重組的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。。緊緊圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行有效的探索，是鄉(xiāng)村治理在實(shí)踐層面需要解決的主要議題。

從鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯來(lái)看，“治理有效”是要在現(xiàn)代國(guó)家治理體系下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”。這種“善治”理念的背后是對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的進(jìn)一步形塑，也是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展軟實(shí)力的有效提升。目前，針對(duì)治理有效學(xué)術(shù)界也開(kāi)始嘗試從不同的角度來(lái)解析，并從學(xué)理層面來(lái)分析實(shí)現(xiàn)治理有效的基本條件。胡紅霞在以國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)回應(yīng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理發(fā)展與變遷的基礎(chǔ)上，提出了“治理有效”的邏輯體系與分析框架①胡紅霞、包文娟：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理有效》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2018年第10期。。張樹(shù)旺探索了廣州南村以民主決策機(jī)制創(chuàng)新為突破口的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，樹(shù)立了以村委會(huì)為代表的治理有效的典型②張樹(shù)旺、盧倩婷：《論治理有效的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的塑造》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4期。。周應(yīng)恒則在梳理部分農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出適度調(diào)整鄉(xiāng)村自治范圍、充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用、真正落實(shí)村民自治、激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力，是推動(dòng)鄉(xiāng)村“三治”結(jié)合、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要路徑③周應(yīng)恒、劉余：《鄉(xiāng)村治理有效的實(shí)現(xiàn)路徑：農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)探索》，《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》2018年第4期。?？傮w而言，目前學(xué)術(shù)界對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中“治理有效”的研究整體比較薄弱，大多數(shù)研究仍然停留在理論的闡述和解析上，缺乏結(jié)合地方實(shí)踐分析治理有效在基層的運(yùn)行邏輯，并將理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究有效結(jié)合的研究。有鑒于此，筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，以陜南漢陰縣所探索出來(lái)的“321”鄉(xiāng)村治理模式為研究對(duì)象，分析治理有效的鄉(xiāng)村邏輯，進(jìn)而闡述治理有效的基本內(nèi)涵及其對(duì)當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的啟示與理論價(jià)值。

二、“三線兩化一平臺(tái)”：協(xié)同治理理論下的新型鄉(xiāng)村治理模式

陜南漢陰縣地處秦嶺腹地，是典型的山區(qū)地帶，屬于國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，全縣轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，141個(gè)行政村，人口31.3萬(wàn)。2018年暑期，筆者所在的鄉(xiāng)村振興系列研究團(tuán)隊(duì)在漢陰縣進(jìn)行了為期一個(gè)月的調(diào)研，主要就該地在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基層治理過(guò)程中所探索的“321”鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)研，以分析其中所蘊(yùn)藏的學(xué)理性問(wèn)題，從而更好地闡述鄉(xiāng)村振興中“治理有效”在鄉(xiāng)村運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)邏輯，以及實(shí)現(xiàn)“治理有效”需要具備的條件。筆者發(fā)現(xiàn)，漢陰縣所推行的“321”鄉(xiāng)村治理模式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”的重要途徑，為當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理提供了有效的借鑒。

（一）協(xié)同治理理論下的“321”鄉(xiāng)村治理模式

協(xié)同治理在治理理論的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)合作治理的協(xié)同性，指的是處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體間通過(guò)協(xié)調(diào)合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，生成有序的治理結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)④張仲濤、周蓉：《我國(guó)協(xié)同治理理論研究現(xiàn)狀與展望》，《社會(huì)治理》2016年第3期。。協(xié)同治理理論的內(nèi)涵包括治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自組織間的協(xié)同、共同規(guī)則的制定⑤李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《社會(huì)經(jīng)緯》2014年第1期。。漢陰縣的“321”鄉(xiāng)村治理模式具體指在鄉(xiāng)村治理中采用“黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長(zhǎng)聯(lián)系村民”的方式，以管理網(wǎng)格化、服務(wù)精細(xì)化為基本路徑，以村級(jí)治理平臺(tái)為依托的“三線兩化一平臺(tái)”鄉(xiāng)村治理模式（簡(jiǎn)稱“321”）。在這一治理模式中，人大代表、黨員、中心戶長(zhǎng)共同參與，形成了多主體共治的格局；與此同時(shí)，在治理過(guò)程中以網(wǎng)格化和精細(xì)化作為主要的治理手段，通過(guò)在村莊一級(jí)設(shè)置自治平臺(tái)、制定村規(guī)民約、發(fā)展社會(huì)組織、開(kāi)展民主協(xié)商、建設(shè)信息平臺(tái)等方式來(lái)強(qiáng)化村民的自治，實(shí)現(xiàn)群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我發(fā)展，并在這一過(guò)程中通過(guò)治理體系的協(xié)同和優(yōu)化實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力的有效提升。從鄉(xiāng)村治理的理論視角來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家治理體系，是官僚制和簡(jiǎn)約治理方法之間互動(dòng)的結(jié)果，不是前一種，也不屬于后一種模式⑥呂德文：《治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的簡(jiǎn)約治理》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。。而“321”鄉(xiāng)村治理模式則是嵌入在國(guó)家官僚制和簡(jiǎn)約化治理中的有效治理模式。

（二）“321”鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵與運(yùn)行邏輯

漢陰縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，面臨貧困人口多、貧困程度深、貧困面積大等問(wèn)題。為了有效解決貧困人口內(nèi)生動(dòng)力不足、村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織渙散和村民自治化程度不高等問(wèn)題，2016年漢陰縣在不斷探索脫貧攻堅(jiān)的過(guò)程中，將“321”鄉(xiāng)村治理模式運(yùn)用到了當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中來(lái)。在脫貧攻堅(jiān)起步階段，漢陰縣的機(jī)關(guān)干部平均每個(gè)人需要幫扶8-9名貧困戶，更有甚者需要幫扶10-20名貧困戶。這一方面是因?yàn)榭h內(nèi)的貧困戶數(shù)量居多，另一方面是由于機(jī)關(guān)干部人數(shù)太少。所以，如何將有效的力量發(fā)揮好，在資源有限的情況下實(shí)現(xiàn)治理能力的提升，就成為漢陰縣鄉(xiāng)村治理需要思考的重要議題之一。

從鄉(xiāng)村治理的基本邏輯來(lái)看，漢陰縣所推行的“321”鄉(xiāng)村治理模式是對(duì)治理結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和完善，而這種結(jié)構(gòu)的調(diào)整是通過(guò)對(duì)縣一級(jí)內(nèi)部治理的創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如圖1所示，在漢陰縣所推行的“三線兩化一平臺(tái)”鄉(xiāng)村治理模式中，所謂“三線”是指實(shí)行三線聯(lián)系群眾工作法：一是黨員聯(lián)系群眾，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委抓黨支部，黨支部抓黨員，黨員聯(lián)系群眾的模式，通過(guò)這一模式來(lái)發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的作用。目前，全縣有6000余名農(nóng)村黨員已經(jīng)全部參與到了三線建設(shè)中。二是人大代表聯(lián)系選民，其主要采取鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聯(lián)系代表小組、代表小組聯(lián)系人大代表、人大代表聯(lián)系選民的模式，在行政村一級(jí)設(shè)立人大代表工作室，每周三，縣里的各級(jí)人大代表在村一級(jí)接收選民對(duì)政策執(zhí)行的反饋，聽(tīng)取選民對(duì)村莊治理的意見(jiàn)。截至目前，全縣815名各級(jí)人大代表共收集選民意見(jiàn)2000余條，為村莊治理開(kāi)辟了一條新的道路。三是中心戶長(zhǎng)聯(lián)系村民，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)、村委會(huì)抓中心戶長(zhǎng)、中心戶長(zhǎng)聯(lián)系村民的形式來(lái)展開(kāi)。

“兩化”具體是指在鄉(xiāng)村治理中采取網(wǎng)格化管理和精細(xì)化服務(wù)：一是實(shí)行網(wǎng)格化。在所有行政村、社區(qū)設(shè)立一、二、三級(jí)網(wǎng)格，一級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)由行政村或者社區(qū)一級(jí)的村干部擔(dān)任，二級(jí)網(wǎng)格以村民小組即自然村為單位設(shè)立，網(wǎng)格長(zhǎng)由小組長(zhǎng)擔(dān)任；二級(jí)網(wǎng)格之下還設(shè)立三級(jí)網(wǎng)格，網(wǎng)格長(zhǎng)由中心戶長(zhǎng)擔(dān)任，每個(gè)網(wǎng)格按照20-30戶規(guī)模劃分。網(wǎng)格長(zhǎng)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)宣傳國(guó)家政策，調(diào)處各種矛盾糾紛，反映社情民意等。二是實(shí)行服務(wù)精細(xì)化。按照經(jīng)濟(jì)收入、家庭結(jié)構(gòu)等將村莊中的農(nóng)戶分為放心戶、關(guān)心戶和連心戶，其中，家庭收入超過(guò)村莊平均水平和連續(xù)三年被評(píng)為“平安家庭”的家庭定位放心戶，村委會(huì)對(duì)其進(jìn)行等候在線服務(wù)；家庭收入低于全村平均水平且近兩年未被評(píng)為“平安家庭”的家庭定位關(guān)心戶，三線人員定期到家里進(jìn)行有針對(duì)性的服務(wù)；留守人員、貧困戶、殘疾人和有刑滿釋放人員的家庭被定位連心戶，每戶確定一名黨員、人大代表或者中心戶長(zhǎng)，實(shí)行一對(duì)一幫扶。

“一平臺(tái)”具體是指以村黨支部為核心、村民代表大會(huì)為決策主體、村委會(huì)為執(zhí)行主體、村監(jiān)委會(huì)為監(jiān)督主體、村級(jí)社會(huì)組織為補(bǔ)充的“五位一體”的村民自治平臺(tái)。在自治平臺(tái)建設(shè)中，通過(guò)制定完善村規(guī)民約、大力發(fā)展社會(huì)組織、積極開(kāi)展民主協(xié)商與建設(shè)高效信息平臺(tái)等方式，助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化能力的提升，并最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”。

圖1 漢陰縣“321”鄉(xiāng)村治理模式運(yùn)行圖

三、“三線兩化一平臺(tái)”治理模式的創(chuàng)新特色及實(shí)踐成效

經(jīng)過(guò)調(diào)研分析，從陜南漢陰縣所實(shí)行的“321”治理模式中，可以總結(jié)出這一治理模式在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中所產(chǎn)生的積極效應(yīng)，及其對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響。而從學(xué)理上對(duì)其所遵從的基本治理邏輯和治理機(jī)制的闡釋研究，可以為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理提供有效的制度創(chuàng)新，豐富中國(guó)鄉(xiāng)村治理的理論，并進(jìn)一步指導(dǎo)實(shí)踐。這一治理模式的創(chuàng)新之處和實(shí)踐成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）治理主體由縱向一體化的治理向縱橫一體化治理功能的轉(zhuǎn)變

從2015年開(kāi)始大力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，面對(duì)貧困人口多、貧困程度深、幫扶干部少、村級(jí)治理渙散和內(nèi)援動(dòng)力不足等困境，如何利用有限的資源和人力、物力來(lái)擺脫這一困境，成為縣一級(jí)亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的過(guò)程中，為了解決幫扶干部人數(shù)欠缺的問(wèn)題，全縣815名各級(jí)人大代表、6000余名農(nóng)村黨員和所有的中心戶長(zhǎng)全部參與到幫扶過(guò)程中來(lái)。從實(shí)施的效果來(lái)看，這些人員在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中發(fā)揮了較大的作用，除了給予貧困戶相應(yīng)的幫扶之外，還參與到了鄉(xiāng)村治理中，進(jìn)行相關(guān)政策的宣傳和矛盾的調(diào)處。

案例：劉某是漢陰縣太行村的貧困戶，原來(lái)主要以種莊稼和做零工來(lái)維持生活，自從受村里的茶廠老板、縣人大代表沈某幫扶以來(lái)，通過(guò)享受易地扶貧搬遷政策在縣城買了一套新房子。沈某作為縣里的三線人員，依托自己的茶廠，幫扶了6名貧困戶，并為周邊貧困戶提供了200多個(gè)就業(yè)崗位，不但幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)了脫貧，還有效地促進(jìn)了村里產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

對(duì)脫貧攻堅(jiān)的探索催生了新型鄉(xiāng)村治理主體的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)了治理主體從縱向一體化的治理向縱橫一體化治理功能的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理一般遵從省、市、縣、鄉(xiāng)、村的科層化行政邏輯，這種治理邏輯在很大程度上是上級(jí)對(duì)下級(jí)的治理，而“321”治理模式則主要是發(fā)揮縣級(jí)層面上各主體的有效力量，這些主體既包括代表國(guó)家力量的正式主體，如各級(jí)人大代表和黨員；也包括非正式的力量主體，如中心戶等。治理主體的改變對(duì)鄉(xiāng)村治理的規(guī)則產(chǎn)生了一定的影響，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，主體既建構(gòu)規(guī)則，同時(shí)又受到規(guī)則的制約，兩者處于互構(gòu)與同構(gòu)的雙重變奏中①馬良燦、黃瑋攀：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理主體與治理規(guī)則的雙重變奏》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。。

在以縣為主導(dǎo)的扶貧實(shí)踐中，雖然國(guó)家可以通過(guò)資源的輸入來(lái)推進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是幫扶資源的分配和重組主要還是要依靠縣一級(jí)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的人員來(lái)完成。而在很多貧困縣，數(shù)量有限的行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員很難對(duì)數(shù)量龐大的貧困人口進(jìn)行一一幫扶，這便催生了以“縣”為單元的治理方式的創(chuàng)新?？h級(jí)職能部門具備科層制專業(yè)分工、法定主義、技術(shù)主義、去人性化、事本主義等優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)②楊華：《縣域治理中的黨政體制:結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。。在漢陰縣，三線人員的設(shè)置，有效地實(shí)現(xiàn)了貧困治理主體的多元化，使原來(lái)由以政府力量幫扶為主導(dǎo)的縱向治理，向以政府主導(dǎo)，各級(jí)人大代表、黨員、中心戶長(zhǎng)等共同參與的縱橫一體化治理模式過(guò)渡。這一轉(zhuǎn)變有效地解決了當(dāng)前在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中所產(chǎn)生的治理型貧困③這里的治理型貧困主要指由于政府干預(yù)或治理結(jié)構(gòu)本身原因，直接或間接導(dǎo)致扶貧工作“內(nèi)卷化”。參見(jiàn)許漢澤：《貧困治理轉(zhuǎn)型與“治理型貧困”的興起》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。。同時(shí)，治理主體的多元化，將打破原來(lái)以政府行政為主導(dǎo)的科層化的治理邏輯，使鄉(xiāng)村治理擯棄科層化的束縛，轉(zhuǎn)向具有現(xiàn)代性色彩的國(guó)家治理道路。

（二）鄉(xiāng)村治理的重心下移和多單位治理格局的形成

漢陰縣地處山區(qū)地帶，村莊輻射面積大，人口居住分散，再加之村莊合并之后行政村一級(jí)治理范圍擴(kuò)大，加大了當(dāng)?shù)氐闹卫黼y度。村莊合并后，從形式上來(lái)看，村莊規(guī)模變大、人口增多，便于上級(jí)政府部門各項(xiàng)工作的上傳下達(dá)，也大大節(jié)省了基層的行政運(yùn)行成本。但是合并后，在基層治理的過(guò)程中，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源以及村莊管理的協(xié)調(diào)化與規(guī)范化運(yùn)作④李博：《村莊合并、精準(zhǔn)扶貧及其目標(biāo)靶向的精準(zhǔn)度研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。。而管理網(wǎng)格化和服務(wù)精細(xì)化，作為“321”鄉(xiāng)村治理模式的重要方式，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理重心的下移和多單位治理格局的形成，有效地解決了漢陰縣面對(duì)的治理難題。

1.管理網(wǎng)格化

網(wǎng)格化管理既實(shí)現(xiàn)了“人到格中去，事在網(wǎng)中辦”的目標(biāo)，又實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理重心下移和多單位治理格局的形成。自治基本單元的管理有效性決定了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)①李華胤：《政策落地：探索村民自治基本單元的現(xiàn)實(shí)因素》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。。

案例：劉某是雙乳村的一名小組長(zhǎng)，也是村里面的網(wǎng)格長(zhǎng)。2017年，村民蔣某向他反映，因?yàn)榇逦瘯?huì)的疏忽，在1999年進(jìn)行土地復(fù)墾時(shí)，將自己的半畝土地分給了村里的王某，希望劉某能為他解決此事。劉某獲悉此事后，專門到村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所去核查此事，經(jīng)過(guò)多次核查，最后證明該地確歸劉某所有。經(jīng)過(guò)劉某和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村委會(huì)的共同努力，蔣某的半畝土地失而復(fù)得。

從實(shí)際運(yùn)行的情況來(lái)看，網(wǎng)格化的治理具備以下幾個(gè)特征：一是治理的單元縮小，農(nóng)戶的問(wèn)題在網(wǎng)格中就可以獲得解決，有效地便利了村民辦事，也提升了辦事的效率；二是大大減輕了村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的工作壓力，使其有更多的時(shí)間來(lái)辦理其他事情；三是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)的下沉，將治理活動(dòng)一直延伸到自然村以及自然村之下的網(wǎng)格中，解決了治理最后一公里的難題；四是極大地提升了村民的自治能力，有效穩(wěn)固了村民自治的基礎(chǔ)，健全了自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

基層治理單位演變和功能拓展的主要原因在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、相關(guān)主體需求的提升以及國(guó)家治理能力的增強(qiáng)②鄧大才、張利明：《多單位治理:基層治理單元的演化與創(chuàng)設(shè)邏輯》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第5期。。在漢陰縣，網(wǎng)格化的治理機(jī)制是多單位治理在鄉(xiāng)村治理中的具體呈現(xiàn)，這種多單位的治理格局表現(xiàn)為治理單位的增加，如三級(jí)網(wǎng)格的形成，有效地豐富和擴(kuò)展了單元內(nèi)的治理功能，使自然村的治理功能開(kāi)始由弱變強(qiáng)。同時(shí)，基本單元與國(guó)家治理能力也有很強(qiáng)的相關(guān)性，隨著國(guó)家治理能力的增強(qiáng)，自然單元的社會(huì)功能在逐漸減少，自治能力在減弱，行政單元的行政功能在逐漸增多，治理能力在增強(qiáng)③鄧大才：《復(fù)合政治:自然單元與行政單元的治理邏輯》，《東南學(xué)術(shù)》2017年第6期。。這里的自然單元和行政單元對(duì)應(yīng)于自然村和行政村，長(zhǎng)期以來(lái)自然單元和行政單元之間所存在的不平衡的二元治理結(jié)構(gòu)，阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的步伐，而三級(jí)網(wǎng)格式治理方式則極大地提升了自然單元的治理能力，有效破除了二元治理結(jié)構(gòu)的不平衡。

2.服務(wù)精細(xì)化

制度建設(shè)精細(xì)化發(fā)展所遵循的是工具理性和程序正義原則，隨著制度精細(xì)化實(shí)踐邏輯的日益呈現(xiàn)，其社會(huì)后果和內(nèi)在機(jī)理也不斷充盈④宋麗娜：《鄉(xiāng)村治理中的制度精細(xì)化及其實(shí)踐機(jī)制》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。。鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化將成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，這種精細(xì)化能有效促進(jìn)政府服務(wù)理念和服務(wù)意識(shí)的提升。從社會(huì)運(yùn)行的有機(jī)體來(lái)看，只有實(shí)現(xiàn)整個(gè)制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行與實(shí)施的精細(xì)化，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的精細(xì)化⑤李博、左停：《精細(xì)社會(huì)視角下中國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的制度選擇》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。。

案例：楊某是太行村的一名留守老人，也是村上的重點(diǎn)幫扶的貧困戶?？h上按照精細(xì)化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)將楊某確定為了連心戶，村里的黨員李某是他的幫扶人員，對(duì)楊某進(jìn)行一對(duì)一幫扶。每周，李某都要到楊某家里探望楊某的生活狀況，為楊某宣傳國(guó)家的一些扶貧政策，并且替楊某填寫(xiě)一些扶貧方面的表冊(cè)，將楊某在生活方面的困難以及訴求反映到村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。

在漢陰縣，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，精細(xì)化服務(wù)已經(jīng)滲透到了當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中，內(nèi)化為了鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力機(jī)制，成為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要組成部分。這種精細(xì)化服務(wù)主要發(fā)揮以下幾個(gè)方面的作用：一是宣傳國(guó)家的政策法規(guī)；二是收集社情民意；三是調(diào)處矛盾糾紛；四是幫扶困難群眾。筆者認(rèn)為，通過(guò)三線人員的有效幫扶和對(duì)接，可以將國(guó)家的政策宣傳到每一個(gè)農(nóng)戶，并且將群眾的心聲反映到政府層面，做到政策執(zhí)行的有效反饋，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化。

（三）自治平臺(tái)建設(shè)促進(jìn)村民自治能力的有效發(fā)揮和提升

村民自治是中國(guó)基層民主實(shí)踐的偉大創(chuàng)造，是基層民主由理論轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的重大突破⑥李松有、李松：《法人治理:村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的主體基礎(chǔ)》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。。提升村民的自治能力是體現(xiàn)村民在鄉(xiāng)村治理中主人翁地位的有效方式。漢陰縣在全縣通過(guò)鼓勵(lì)村莊一級(jí)設(shè)置村規(guī)民約、成立村級(jí)自治組織、進(jìn)行民主協(xié)商等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我發(fā)展，從而達(dá)到自治的目標(biāo)。這種自治方式大大提升了村民自治的能力，促進(jìn)了村莊內(nèi)生動(dòng)力的發(fā)展和提升，并推動(dòng)了村民對(duì)村莊公共事務(wù)的治理,屬于內(nèi)源式發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源式建設(shè)就是通過(guò)制度創(chuàng)新，激活鄉(xiāng)村內(nèi)部的發(fā)展能力，形成強(qiáng)大的內(nèi)源動(dòng)力機(jī)制，并在這種核心動(dòng)力的主導(dǎo)作用下完成自組織演化過(guò)程①渠鯤飛、左停：《鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源式建設(shè)路徑研究》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。。

案例：2017年，在漢陰縣的洞河村，村里幾個(gè)有威望的人組織成立了紅白理事會(huì)，不管誰(shuí)家辦紅白喜事，理事會(huì)都會(huì)邀請(qǐng)村里有威望的人前來(lái)管事。正如理事會(huì)的會(huì)長(zhǎng)王某所言：“原來(lái)沒(méi)有理事會(huì)的時(shí)候，經(jīng)常會(huì)有互相攀比的習(xí)氣，村里辦事，大家參與的積極性也不高，自從成立了理事會(huì)，誰(shuí)家辦事，只要一個(gè)招呼我們理事會(huì)就會(huì)去幫忙”。在洞河村，紅白理事會(huì)除了為村里的老百姓提供人力幫助之外，還對(duì)紅白喜事期間的飲食安全進(jìn)行監(jiān)督，確保食品安全。自從理事會(huì)成立以來(lái)，村里面的攀比和不文明之風(fēng)大大改觀，崇德、尚檢、向善、文明、開(kāi)化的新民風(fēng)逐漸興起，增強(qiáng)了村莊治理的軟實(shí)力。

近年來(lái)，隨著“321”鄉(xiāng)村治理模式在漢陰的推廣，很多農(nóng)村自治組織開(kāi)始成立，各種理事會(huì)、村民自發(fā)組織的協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、互助組織等在村莊一級(jí)蓬勃發(fā)展，成為了村民進(jìn)行村莊事務(wù)治理的有效平臺(tái)，有效地提升了農(nóng)民的組織化程度，在農(nóng)村構(gòu)建起了以村級(jí)黨組織和其他組織為一體的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。值得一提的是，“321”鄉(xiāng)村治理模式將村級(jí)自組織也納入到了村級(jí)治理的范圍中來(lái)，實(shí)現(xiàn)了協(xié)同治理。

村民自治作為一種以農(nóng)民為主體的治理方式，總是與農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r緊密聯(lián)系②徐勇：《民主與治理:村民自治的偉大創(chuàng)造與深化探索》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018年第4期。，要實(shí)現(xiàn)村民自治，必須要有有效的形式和平臺(tái)。而各種自治組織的建設(shè)，為村民自治提供了有效的政治平臺(tái)，這些平臺(tái)將村民有效地組織起來(lái)，并且通過(guò)相應(yīng)的政治表達(dá)方式，為村莊的發(fā)展提供了可靠的支撐。這種國(guó)家介入村民自治的方式具有鮮明的優(yōu)越性，細(xì)化了國(guó)家介入村民自治的方式、策略和路徑，提升了國(guó)家在鄉(xiāng)村基層的制度化能力和治理能力，成為激活和助推村民自組織化可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)因③趙欣：《村民的自組織化與國(guó)家意志的介入》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第7期。。

從社會(huì)內(nèi)在構(gòu)成看，農(nóng)村社會(huì)并不是如散沙一般的個(gè)體化原子化，相反，其具有超強(qiáng)的自組織性，是以血緣和地緣關(guān)系為紐帶的村落社會(huì)④徐勇、趙德健：《找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第4期。。在這種村落社會(huì)中，村民自治能力的提升需要一定的基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)主要是通過(guò)組織化的平臺(tái)來(lái)構(gòu)建。各種自組織的建立，將分散化和原子化的村民力量通過(guò)有效的組織平臺(tái)整合起來(lái)，參與到村莊公共事務(wù)的治理中。在平臺(tái)建設(shè)中形成的規(guī)章制度，是村民集體協(xié)商和智慧的結(jié)晶，這一過(guò)程也表明村民具有足夠的能力治理村莊。從治理有效的視角來(lái)看，這種治理格局的形成，既是對(duì)村民自治能力的提升，也是對(duì)村民集體意識(shí)的最大發(fā)揮。

（四）以法治為保障的三治合一治理體系

“321”鄉(xiāng)村治理模式的最終目的是要在村莊一級(jí)形成自治、法治、德治三治合一的治理體系。漢陰縣近年來(lái)通過(guò)村規(guī)民約的設(shè)立、新鄉(xiāng)賢的評(píng)選和村級(jí)自治平臺(tái)的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了自治與德治的有效結(jié)合，但是法治化治理仍然是一大短板。由于農(nóng)村法治建設(shè)發(fā)展的不平衡不充分，新時(shí)代鄉(xiāng)村法治秩序依然面臨著法治權(quán)威不足、法治規(guī)范不適應(yīng)的形塑障礙⑤李牧、李麗：《當(dāng)前鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建存在的突出問(wèn)題及解決之道》，《社會(huì)主義研究》2018年第1期。。為了促進(jìn)三治合一的有效實(shí)施，漢陰縣在“321”鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)之上，將“321”鄉(xiāng)村治理模式與當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興相融合，在當(dāng)?shù)氐姆ㄖ谓ㄔO(shè)中，實(shí)施以干部說(shuō)法說(shuō)政策，群眾說(shuō)事說(shuō)心聲的“兩說(shuō)”政策。兩說(shuō)政策的實(shí)施是鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)新之一，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理中的三治合一。

案例：近年來(lái)，村民的法制意識(shí)淡薄是一個(gè)普遍的問(wèn)題，由于農(nóng)村防范意識(shí)偏低，且缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，詐騙等行為經(jīng)常在農(nóng)村發(fā)生，給當(dāng)?shù)乩习傩盏呢?cái)產(chǎn)安全造成了很大的損失。為了避免這一事件的發(fā)生，縣里安排了相應(yīng)的司法干部和包村干部到所聯(lián)系的村莊宣講相關(guān)法律和政策。劉某是平梁鎮(zhèn)司法所的干部，每個(gè)月他都要到其聯(lián)系的村莊舉辦一次法治宣講會(huì)，宣講會(huì)針對(duì)村民日常生活中遇到的各種法律問(wèn)題、政策疑問(wèn)、詐騙行為等進(jìn)行講解，并且為村民發(fā)放相應(yīng)的宣傳手冊(cè)，宣講國(guó)家的政策。群眾也可以通過(guò)這種法治宣講會(huì)訴說(shuō)自己在生產(chǎn)、生活以及其他方面所遇到的困惑。

“兩說(shuō)”政策通過(guò)對(duì)法治知識(shí)和政策的有效宣傳，可逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的法治化，將法治作為鄉(xiāng)村治理的重要治理方式，內(nèi)化到鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯中來(lái)，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，就是要改變鄉(xiāng)村社會(huì)中存在的與法治社會(huì)要求不符，甚至相沖突的地方，在鄉(xiāng)村建立起有法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序①劉永紅、顏陽(yáng)：《鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的困境與路徑探究》，《西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理圍繞的仍是以熟人社會(huì)為紐帶建立起來(lái)的血緣和親緣關(guān)系，這在一定程度上使帶有高度理性化色彩的法治理念缺乏相應(yīng)的生存土壤。

在當(dāng)前的鄉(xiāng)村場(chǎng)域中采取有效的干預(yù)方式是培育法治土壤的最佳手段，也是在熟人社會(huì)的基礎(chǔ)上通過(guò)國(guó)家法治手段提升村民法治意識(shí)的有效舉措。從漢陰縣鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯來(lái)看，“兩說(shuō)”政策作為重要的法治治理方式可實(shí)現(xiàn)村莊治理的法治化，對(duì)政策的宣傳起到良好的促進(jìn)作用。這種治理機(jī)制的建立也給村民反映民情和民意提供了一條可靠的渠道，從而實(shí)現(xiàn)了政策上傳下達(dá)的暢通。

余 論

治理有效是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)。治理有效作為鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)，筆者認(rèn)為其應(yīng)該具備以下幾個(gè)方面的特征。

首先，治理主體的協(xié)同化。治理主體的協(xié)同化是實(shí)現(xiàn)治理有效的基礎(chǔ)，黨組織、政府、農(nóng)村自組織、外來(lái)社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合和共同參與，是治理主體協(xié)同化的主要體現(xiàn)。從鄉(xiāng)村治理的邏輯來(lái)看，這種多主體協(xié)同化的治理可有效地避免單一主體在人力、物力和智力等方面的不足。在現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中，協(xié)同化主要是解決鄉(xiāng)村治理中各個(gè)部門之間存在的條塊化和碎片化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各部門之間的整體性和協(xié)同化運(yùn)作，提升治理的效率。

其次，治理方式的精細(xì)化。在鄉(xiāng)村治理中，精細(xì)化的治理方式主要體現(xiàn)在治理單元和農(nóng)村公共服務(wù)兩個(gè)層面。在治理單元層面，探索以網(wǎng)格化治理為導(dǎo)向的精細(xì)化治理模式，多單位治理格局的形成，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理重心下沉的主要方式，這將進(jìn)一步提高治理效率，有效解決農(nóng)村原子化現(xiàn)狀；同時(shí)，多單位治理機(jī)制的形成，將進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，提升農(nóng)民的主人翁地位，降低國(guó)家的行政治理成本。在農(nóng)村公共服務(wù)方面，將精細(xì)化的理念滲入到鄉(xiāng)村治理的全過(guò)程中，將國(guó)家的政策和農(nóng)民的心聲通過(guò)精細(xì)化的服務(wù)進(jìn)行銜接，也是在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給精細(xì)化的主要途徑，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，均能發(fā)揮一定的作用。

再次，治理手段的復(fù)合化。建立自治、法治、德治相結(jié)合的復(fù)合化治理手段是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要途徑。從目前的治理態(tài)勢(shì)來(lái)看，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、能人參與治村，建立以德治為引領(lǐng)、自治為前提、法治為保障的復(fù)合化治理模式，以及探索將三者進(jìn)行有效銜接的運(yùn)用機(jī)制顯得尤為重要。這也是在當(dāng)前基層治理過(guò)程中需要不斷探索的理論性課題。

最后，治理目標(biāo)的現(xiàn)代化。從治理的目標(biāo)來(lái)看，治理有效是治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，鄉(xiāng)村是基礎(chǔ)，也是短板。正所謂根基不牢地動(dòng)山搖，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化需要從治理主體、治理方式、治理手段等多個(gè)層面來(lái)強(qiáng)化。在現(xiàn)代國(guó)家的意識(shí)形態(tài)中，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。