審計(jì)把脈地方國(guó)有糧食企業(yè)監(jiān)管

◆鄧梅嬌/恩施自治州審計(jì)局

黨的十九大報(bào)告指出，“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中?！彪S著我國(guó)糧食流通體制改革和購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化的全面深入，如何使地方國(guó)有糧食企業(yè)在新形勢(shì)下繼續(xù)發(fā)揮主渠道作用，確保順利推進(jìn)“糧安”工程建設(shè)，是擺在各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)面前的重要課題。筆者結(jié)合近年對(duì)糧油儲(chǔ)備企業(yè)審計(jì)的情況，分析總結(jié)如何有效加強(qiáng)地方國(guó)有糧食儲(chǔ)備企業(yè)監(jiān)管，確保國(guó)家糧食安全。

一、存在問(wèn)題

糧食經(jīng)濟(jì)國(guó)際化、市場(chǎng)化、一體化的格局，使市場(chǎng)主體進(jìn)一步多元化，賣(mài)方市場(chǎng)讓位于買(mǎi)方市場(chǎng)的現(xiàn)象更為凸顯，國(guó)有糧食企業(yè)過(guò)去獨(dú)攬市場(chǎng)糧源、獨(dú)家經(jīng)營(yíng)糧油的格局也被徹底改變。然而當(dāng)前大多地方國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理觀念滯后，“守?cái)傋印⒌日?、靠支持”等因循守舊、墨守成規(guī)的觀念依然存在，再加上企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備落后、規(guī)模小、融資能力弱、人員負(fù)擔(dān)重等歷史遺留問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重影響了主渠道作用的發(fā)揮。

（一）經(jīng)營(yíng)模式單一。國(guó)有糧食存儲(chǔ)企業(yè)主要業(yè)務(wù)為中央、省級(jí)等地方儲(chǔ)備糧的存儲(chǔ)，少部分開(kāi)展糧食加工銷(xiāo)售業(yè)務(wù)。以某產(chǎn)糧省糧食銷(xiāo)區(qū)為例，近年來(lái)，該地區(qū)國(guó)有糧食存儲(chǔ)企業(yè)收入來(lái)源主要是兩級(jí)財(cái)政撥付地方儲(chǔ)備糧存儲(chǔ)費(fèi)、輪換費(fèi)和利息補(bǔ)貼費(fèi)用，由于地方財(cái)力有限，大多未對(duì)企業(yè)輪換價(jià)差虧損實(shí)行補(bǔ)貼，而企業(yè)每年輪換價(jià)差虧損都逾百萬(wàn)，成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。

（二）糧油倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施落后。以某地為例，目前總倉(cāng)容量7萬(wàn)余噸，但分布在9個(gè)庫(kù)區(qū)，小而散，且大多屬于老舊危倉(cāng)，最大獨(dú)立庫(kù)點(diǎn)倉(cāng)容量不足9000噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代儲(chǔ)糧管理要求。按照中央及省級(jí)儲(chǔ)備糧管理規(guī)定，要取得相應(yīng)儲(chǔ)備資格，獨(dú)立庫(kù)點(diǎn)倉(cāng)容量必須達(dá)到2.5萬(wàn)噸及以上，同時(shí)要求庫(kù)點(diǎn)儲(chǔ)糧設(shè)施要具備低溫儲(chǔ)糧功能設(shè)施。

（三）企業(yè)遺留問(wèn)題多。部分糧食企業(yè)因修建糧油儲(chǔ)備庫(kù)資金不足向社會(huì)舉債，沉重的債務(wù)包袱加上逐年累積的輪換價(jià)差虧損，阻礙了企業(yè)發(fā)展。還有部分企業(yè)改制過(guò)程中人員改革不徹底，造成負(fù)擔(dān)。

二、問(wèn)題原因

（一）地方儲(chǔ)備糧經(jīng)營(yíng)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)發(fā)展不平衡。部分地區(qū)受地理位置和糧食生產(chǎn)、消費(fèi)狀況制約，銷(xiāo)區(qū)儲(chǔ)備糧存儲(chǔ)成本大，發(fā)展緩慢。一方面，本地糧源不足，糧食產(chǎn)業(yè)化水平低，地方糧食儲(chǔ)備收購(gòu)和輪換購(gòu)銷(xiāo)均依賴(lài)外地產(chǎn)糧區(qū)，形成“兩頭在外”局面，經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用奇高，輪換價(jià)差太大，僅運(yùn)輸費(fèi)用每公斤增加0.20-0.30元，地方儲(chǔ)備糧費(fèi)用一年達(dá)300-450萬(wàn)元；另一方面，地方財(cái)政困難，解決儲(chǔ)備糧正常的利息費(fèi)用已有較大壓力，不可能再拿出財(cái)政資金解決地方儲(chǔ)備糧的輪換價(jià)差。

（二）部分企業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)能力嚴(yán)重閑置，使用率低下。2014年國(guó)家啟動(dòng)新一輪糧食價(jià)格政策改革，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度，鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體入市收購(gòu)。2015年至2018年，連續(xù)調(diào)低最低收購(gòu)價(jià)水平，市場(chǎng)化機(jī)制導(dǎo)向作用和“去庫(kù)存”效果明顯，糧食主產(chǎn)區(qū)逐步出現(xiàn)大量空余倉(cāng)庫(kù)。同時(shí)，由于銷(xiāo)區(qū)輪換成本大，企業(yè)不斷深化改革和創(chuàng)新，到主產(chǎn)區(qū)投資建設(shè)糧源基地和倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施，建立異地儲(chǔ)備，導(dǎo)致本地區(qū)倉(cāng)庫(kù)大量閑置。如某地糧油中心庫(kù)實(shí)際投資5000余萬(wàn)元，糧食庫(kù)總倉(cāng)容為1.6萬(wàn)噸，但自竣工以來(lái)，其實(shí)際存儲(chǔ)量?jī)H占庫(kù)容總量的12%，倉(cāng)庫(kù)使用率低下。

（三）業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理相脫節(jié)。國(guó)有糧食儲(chǔ)備企業(yè)承擔(dān)著中央儲(chǔ)備糧、臨時(shí)儲(chǔ)備糧及地方儲(chǔ)備糧的收購(gòu)和保管職能，同時(shí)負(fù)責(zé)按最低價(jià)收購(gòu)農(nóng)民糧食，責(zé)任重大。但有的企業(yè)是同級(jí)糧食局管理下獨(dú)立的國(guó)有企業(yè)，有的是國(guó)資部門(mén)管理下獨(dú)立的國(guó)有企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由企業(yè)自主決策。企業(yè)糧食收儲(chǔ)業(yè)務(wù)由同級(jí)糧食局主管，資產(chǎn)和人事由主管部門(mén)負(fù)責(zé)，而收購(gòu)政策性貸款由農(nóng)發(fā)行具體負(fù)責(zé)和監(jiān)管，保管費(fèi)、輪換費(fèi)等利息費(fèi)用的撥付使用又由財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，這種業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的多頭管理造成各地方各部門(mén)各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致相互推諉，監(jiān)管缺失，特別是財(cái)務(wù)監(jiān)管不規(guī)范、不到位，造成企業(yè)法人權(quán)力過(guò)大，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）相關(guān)企業(yè)監(jiān)管法規(guī)滯后。因糧食企業(yè)的行業(yè)特殊性，其糧食收購(gòu)政策性貸款補(bǔ)貼和糧食儲(chǔ)備庫(kù)均為政府出資。由于目前對(duì)國(guó)有投股參股糧食企業(yè)監(jiān)管法律的缺失，部分國(guó)有糧食儲(chǔ)備企業(yè)成立其他糧食經(jīng)營(yíng)股份公司，侵占轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（五）企業(yè)管理不規(guī)范。部分企業(yè)借口業(yè)務(wù)需要和收購(gòu)業(yè)務(wù)時(shí)間的不固定性，大量使用現(xiàn)金和個(gè)人銀行卡結(jié)算，逃避監(jiān)督檢查。部分企業(yè)在收購(gòu)時(shí)盡量壓低等級(jí)，按低等級(jí)的價(jià)格付款，再按高等級(jí)的糧油價(jià)格入庫(kù)，賺取價(jià)差。賺取的差價(jià)都不在財(cái)務(wù)賬目上反映，形成“賬外賬”或“小金庫(kù)”。目前，糧食損耗僅定損有明確規(guī)定，對(duì)水雜減量等自然損耗沒(méi)有相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)，部分企業(yè)人為控制保管損耗，將資金轉(zhuǎn)匿賬外，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

三、對(duì)策及建議

（一）完善法律體系，依法管理儲(chǔ)備糧。研究出臺(tái)地方儲(chǔ)備糧管理的法律體系，從法律上賦予各級(jí)糧食行政管理部門(mén)管理地方儲(chǔ)備糧的職責(zé)，進(jìn)一步明確糧食企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任。同時(shí)，制定完善的存儲(chǔ)、損耗、輪換質(zhì)量監(jiān)督法律體系，確保有法可依，不斷加強(qiáng)對(duì)承擔(dān)地方儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)企業(yè)存儲(chǔ)、輪換業(yè)務(wù)和儲(chǔ)備糧安全全過(guò)程監(jiān)管。

（二）穩(wěn)定發(fā)展主業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化建設(shè)。國(guó)有糧食企業(yè)應(yīng)在穩(wěn)定發(fā)展主業(yè)的基礎(chǔ)上，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷延伸企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，搭建產(chǎn)銷(xiāo)平臺(tái)，變單一糧食購(gòu)銷(xiāo)為多元化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)多種形式的糧油產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，多方位培育核心競(jìng)爭(zhēng)力。產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)的國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)要以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，研究行情，掌握信息，采取多種合作形式，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系，提高經(jīng)濟(jì)效益。在確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值的前提下，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，使之發(fā)揮較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）不斷加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，確保國(guó)有糧食企業(yè)資產(chǎn)的安全運(yùn)行和保值增值。對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)資產(chǎn)定期清查、重點(diǎn)抽查、離任核查，全方位強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)管，確保家底常清；經(jīng)常性開(kāi)展財(cái)務(wù)監(jiān)督，重點(diǎn)督導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)糧食購(gòu)銷(xiāo)及貨款結(jié)算等環(huán)節(jié)的安全運(yùn)行，確保利潤(rùn)真實(shí)，資金安全，全面提升國(guó)有糧食企業(yè)財(cái)務(wù)管理水平；及時(shí)開(kāi)展監(jiān)督檢查，對(duì)儲(chǔ)備糧收購(gòu)、地儲(chǔ)糧油輪換等國(guó)家政策性糧油收購(gòu)入庫(kù)及輪換出庫(kù)工作，健全監(jiān)管機(jī)制，完善監(jiān)管流程，實(shí)施全程監(jiān)管，督導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策，堅(jiān)決避免出現(xiàn)“轉(zhuǎn)圈糧”等違規(guī)行為；突出安全儲(chǔ)糧和安全生產(chǎn)“兩個(gè)重點(diǎn)”，強(qiáng)化落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，按照“誰(shuí)儲(chǔ)糧、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)壞糧、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，督導(dǎo)企業(yè)抓好儲(chǔ)糧安全管理；狠抓糧食購(gòu)銷(xiāo)活動(dòng)的日常監(jiān)督檢查，嚴(yán)抓細(xì)管，真抓實(shí)管，消除監(jiān)管“死角”和隱患“盲區(qū)”，深入推動(dòng)糧食安全制度化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化，確保庫(kù)存糧食儲(chǔ)存安全、質(zhì)量完好。