金融審計全覆蓋的現(xiàn)狀研究
——基于審計結(jié)果公告的分析

◆崔聰穎 楊 月 段河陽 王夢婷/中南財經(jīng)政法大學

在現(xiàn)今經(jīng)濟新常態(tài)及互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展的背景下，金融行業(yè)成為了一個巨額資金的流動站，涉及國民經(jīng)濟的各個方面。金融風險的防控問題成為了國家經(jīng)濟治理的一個重心。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，加快完善社會主義市場經(jīng)濟，必須深化金融體制改革，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

我國政府歷來重視金融行業(yè)的監(jiān)管，2017年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議中提出，未來三年要重點打好三大攻堅戰(zhàn)。而打贏以防控金融風險為重點的“防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)”，對于全面深化改革、決勝全面建成小康社會、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系等具有深遠的歷史意義。2018年3月19日，胡澤君審計長在人民大會堂“部長通道”上表示，各級審計機關要努力推進審計全覆蓋，在三大攻堅戰(zhàn)中積極發(fā)揮審計的作用。金融審計是防范和化解重大金融風險的有力手段，推進金融審計全覆蓋的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、金融審計全覆蓋的理論研究

黨的十八屆四中全會把“實行審計全覆蓋”作為全面推進依法治國和深入推進依法行政的重要內(nèi)容，學術界對此也展開了討論。李厚喜（2014）認為審計全覆蓋應當遵循滾動性原則、系統(tǒng)性原則、重要性原則和協(xié)同性原則。鄒小平（2015）從廣度和深度兩個層面出發(fā)，探索了我國審計監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)狀。湖北省審計學會課題組（2018）、曹軼（2018）等研究了大數(shù)據(jù)技術在審計全覆蓋中的應用。

但近年來鮮有專門探討金融審計全覆蓋的文獻，僅有王輝（2018）分析了經(jīng)濟新常態(tài)下，國家金融審計的職責是防范金融風險、推動全面深化金融改革、維護國家金融安全、確保金融發(fā)揮服務實體經(jīng)濟的核心功能，并指出國家金融審計應當以審計全覆蓋為契機，優(yōu)化審計組織模式，加大對金融產(chǎn)品創(chuàng)新以及虛擬經(jīng)濟的檢查力度，主動適應新常態(tài)。

鑒于上述研究情況，本文以2003-2018年審計署發(fā)布的金融審計結(jié)果公告為樣本，從深度、廣度、力度和高度四個維度分析探討我國金融審計全覆蓋的實踐現(xiàn)狀，并提出我國金融審計全覆蓋的實現(xiàn)途徑。

二、金融審計全覆蓋的結(jié)果公告

（一）數(shù)量概況

從2003年第一次實行審計結(jié)果公告制度至2018年底，審計署共發(fā)布了343個審計結(jié)果公告，其中涉及金融業(yè)的審計結(jié)果公告92個，占比26.82%。從變化趨勢看，年度金融審計結(jié)果公告數(shù)量呈遞增趨勢，但總體數(shù)量占比有限，金融審計覆蓋率不夠理想，見圖1。

（二）內(nèi)容概況

從審計署公布的金融審計結(jié)果公告的內(nèi)容來看，審計機關在早期重點關注的是國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債損益審計結(jié)果，隨著金融行業(yè)的不斷發(fā)展，金融審計逐步將其他商業(yè)銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)以及保險等其他金融機構(gòu)納入了審計監(jiān)督的范圍。另外，金融審計主要圍繞金融機構(gòu)資產(chǎn)負債損益審計、中央預算單位年度預算執(zhí)行等情況審計和審計署移送違紀違法問題線索查處情況三個方面展開，從數(shù)量上看，資產(chǎn)負債損益審計仍然占據(jù)主導地位，詳見表1。

圖1 年度金融審計結(jié)果公告統(tǒng)計圖

三、基于審計結(jié)果公告的金融審計全覆蓋實踐現(xiàn)狀分析

（一）金融審計全覆蓋廣度分析

根據(jù)金融審計結(jié)果公告審計對象分類統(tǒng)計，我國金融審計對象包括人民銀行、證監(jiān)會等金融監(jiān)管機構(gòu)，商業(yè)銀行，政策性金融機構(gòu)，保險公司，證券公司、信托公司、資產(chǎn)管理公司，以及投資公司等其他金融機構(gòu)，覆蓋面較廣。包括“一行三會”在內(nèi)的金融監(jiān)管機構(gòu)，歷年審計次數(shù)達60次，且從2006年開始每年都有涉及，處于金融審計主流地位。審計機關對國有控股五大行在內(nèi)的商業(yè)銀行審計也保持了較強的關注度，每年均有涉及。值得注意的是，保險、證券、信托和其他等非傳統(tǒng)金融機構(gòu)的審計關注度逐年增加，審計次數(shù)總計53次。

表1 金融審計結(jié)果公告匯總表

隨著我國金融業(yè)的改革發(fā)展，對外開放程度不斷加深，金融行業(yè)的結(jié)構(gòu)進一步復雜化，拓寬了金融審計全覆蓋的范圍，全覆蓋對金融審計的要求也更高。

（二）金融審計全覆蓋深度分析

我國金融審計依據(jù)內(nèi)容可分為三類，分別是金融機構(gòu)資產(chǎn)負債損益審計、中央預算單位年度預算執(zhí)行等情況審計以及審計署移送違紀違法問題線索查處情況。資產(chǎn)負債損益審計主要關注被審計金融機構(gòu)的違規(guī)經(jīng)營、經(jīng)營管理的薄弱環(huán)節(jié)、會計核算、重大決策制度及執(zhí)行、風險管控、廉潔從業(yè)等內(nèi)容；年度預算執(zhí)行審計主要關注金融監(jiān)管機構(gòu)預算執(zhí)行、財務收支、會計核算、及其所屬企事業(yè)單位及下屬子公司的相關工作；違紀違法問題查處情況主要公布了金融行業(yè)內(nèi)審查出的違規(guī)違紀行為，包括貸款詐騙、操縱證券市場、貪污受賄等問題。

隨著資本市場的發(fā)展，金融業(yè)務逐步多元化，金融工具、產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，金融領域的風險不斷增加，金融審計的內(nèi)容也在不斷革新和拓寬。但金融審計全覆蓋在深度方面仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，例如各年度資產(chǎn)負債損益審計的內(nèi)容連貫性較差，可能影響審計結(jié)果及整改成效；對銀行經(jīng)營業(yè)務的審計主要集中在傳統(tǒng)業(yè)務上，如貸款、存款和票據(jù)業(yè)務，而對國際業(yè)務和金融創(chuàng)新業(yè)務很少涉及。

（三）金融審計全覆蓋力度分析

隨著國家監(jiān)管部門對金融行業(yè)安全重視程度的增加，審計署的金融審計項目查出的問題金額也不斷增加，其中：2003至2007年查出金額總計832.90億元，2008至2012年查出金額總計977.06億元，2013至2017年查出金額總計達4893.67億元，隨后，僅2018年一年查出金額就高達5210.30億元。金融審計項目查出問題金額的增加，既顯示了金融領域內(nèi)風險的不斷增加，也表明了國家對金融風險審計力度的加大。

據(jù)統(tǒng)計，至2018年底，18篇《審計署移送違紀違法問題線索查處情況》公告中已辦結(jié)的金融行業(yè)違法違紀案件共計109起，涉案對象包括非金融企業(yè)主、金融機構(gòu)負責人以及國家公職人員等。其中，多為非金融企業(yè)騙取銀行貸款案，共計32起，占比29%。緊跟其后的是相關金融機構(gòu)負責人利用職務之便，貪污受賄、謀取私利的案件，共計20起，占比18%。結(jié)合審計對象和內(nèi)容分析，可以看出，金融審計針對證券行業(yè)的審查力度較弱，共查處3起內(nèi)幕交易案和1起操縱證券市場案，共計占比4%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，針對金融創(chuàng)新業(yè)務審查力度不夠，例如目前還未發(fā)現(xiàn)關于資產(chǎn)證券化業(yè)務的審計成果，目前相關公告還未涉及針對互聯(lián)網(wǎng)金融等為代表的虛擬經(jīng)濟的審查成果。

（四）金融審計全覆蓋高度分析

新形勢下，金融審計要放眼整個金融市場，協(xié)助監(jiān)管機構(gòu)守住不發(fā)生金融風險的底線。目前我國金融審計的工作內(nèi)容仍集中于金融監(jiān)管機構(gòu)的預算執(zhí)行和單個金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債損益，并沒有做到全方位把控金融風險。同時金融政策落實方面，公告數(shù)量不多，且涉及的內(nèi)容不夠具體，只有2018年第2號公告《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》中明確提到了針對重大金融政策落實情況的監(jiān)督。但針對整個金融市場風險衡量和控制方面未發(fā)現(xiàn)具體審計結(jié)果的公布，要想達到金融審計全覆蓋的目標，需進一步提升金融審計的高度，逐步將金融審計結(jié)果公告的角度從微觀和中觀轉(zhuǎn)向宏觀。

四、金融審計全覆蓋的實現(xiàn)途徑

從上述結(jié)果看，我國金融審計的覆蓋面和影響力在逐步提高，金融審計全覆蓋已經(jīng)取得了初步成效，但仍存在一定的缺陷和不足：審計對象不夠全面，審計內(nèi)容有待豐富，審查力度需進一步加強，審計高度仍需提升?；诖?，筆者提出我國金融風險審計全覆蓋的實現(xiàn)途徑。

（一）完善金融審計全覆蓋理論體系。從審計全覆蓋理念出發(fā)，結(jié)合我國金融審計的實踐現(xiàn)狀，進一步明晰金融審計全覆蓋的理論，確定金融審計全覆蓋的對象范圍，具體審計內(nèi)容以及相應的審計目標，并出臺配套的制度文件，規(guī)范相關概念和實施要領。

（二）建立金融審計全覆蓋大數(shù)據(jù)平臺。金融行業(yè)錯綜復雜，涉及海量數(shù)據(jù)，審計機關應當緊跟時代發(fā)展的步伐，不斷培養(yǎng)新型審計人才，提升審計手段，建立金融審計大數(shù)據(jù)平臺，力爭做到金融市場的互通互聯(lián)，用高科技的手段實現(xiàn)金融審計全覆蓋。

建立金融審計全覆蓋的聯(lián)動機制。目前政府金融審計機關與金融監(jiān)管機構(gòu)之間的聯(lián)系不夠緊密，金融審計的審計結(jié)果沒有得到充分的利用，導致審計資源重疊和浪費。金融審計機關可以定期組織座談會，邀請中央人民銀行、證監(jiān)會及中國銀行保險監(jiān)督委員會相關人員參與，進行數(shù)據(jù)交換，溝通交流國家金融風險水平，擬定進一步金融審計規(guī)劃，構(gòu)建“大金融”監(jiān)督體系，如圖2。

圖2 我國金融風險審計全覆蓋聯(lián)動機制圖