用科學(xué)的方法做好審批制度改革工作

張東海

（廣東省深圳市龍華區(qū)發(fā)展和改革局，廣東 深圳 518110）

1 審批制度改革工作背景

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），決定在北京市等地區(qū)開展試點(diǎn)。本次改革的目的是通過深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。與以往不同，本次改革試點(diǎn)在項(xiàng)目審批流程上明確將工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程主要?jiǎng)澐譃榱㈨?xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收等4個(gè)階段，對(duì)各地提出了依法改革的總體要求，在流程優(yōu)化和事項(xiàng)整合方面指明了方向。

2 優(yōu)化審批流程的過程和方法

把服務(wù)于項(xiàng)目全過程周期的各審批事項(xiàng)及審批事項(xiàng)之間的工作和邏輯關(guān)系稱之為審批系統(tǒng)。本文以廣東省某市政府投資項(xiàng)目為例，重點(diǎn)論述在不刪減、整合網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃工作（即審批事項(xiàng)）的前提下，運(yùn)用雙代號(hào)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖，對(duì)系統(tǒng)工作流程中立項(xiàng)至施工許可辦理完成的審批時(shí)限進(jìn)行壓縮，優(yōu)化審批流程的過程和方法。

首先需要對(duì)某市分散于各部門的審批事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，找出行政許可、公共服務(wù)及其他審批事項(xiàng)并形成事項(xiàng)清單，科學(xué)統(tǒng)計(jì)并確認(rèn)各審批事項(xiàng)所需時(shí)間，分析各審批事項(xiàng)之間的緊前、緊后關(guān)系。然后以各審批業(yè)務(wù)法定工作時(shí)限和業(yè)務(wù)部門承諾辦結(jié)時(shí)限中的最小值，作為網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃中“各項(xiàng)工作”（即審批事項(xiàng)）的持續(xù)時(shí)間，以審批事項(xiàng)所需技術(shù)要件及法規(guī)要求的前置條件來(lái)確定“各項(xiàng)工作”的緊前、緊后關(guān)系，編制網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃工作邏輯關(guān)系及持續(xù)時(shí)間表。假定某政府投資重大項(xiàng)目涉及所有網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃工作，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃工作邏輯關(guān)系及持續(xù)時(shí)間表，繪制出工作流程雙代號(hào)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖（不考慮項(xiàng)目各階段設(shè)計(jì)及論證成果編制自身占用時(shí)間）（見圖1）。

由網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖得出，某市目前的審批系統(tǒng)工作流程涉及審批及服務(wù)事項(xiàng)58項(xiàng)，2條關(guān)鍵線路（粗箭線）總時(shí)長(zhǎng)均為206個(gè)工作日。從立項(xiàng)至施工許可辦理完成的審批時(shí)限由①→②→③→④→⑤→⑥→⑦→⑧→⑨→⑩→?形成的線路工作時(shí)間確定為115個(gè)工作日。

按照項(xiàng)目管理學(xué)理論，項(xiàng)目策劃、決策、設(shè)計(jì)、實(shí)施、使用是項(xiàng)目所有工作的主線，圍繞這條主線設(shè)立的審批或監(jiān)督工作均服務(wù)于這條工作主線。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，上述主線具體體現(xiàn)在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)概算編制、施工圖預(yù)算編制及招標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收等具體工作上。也就是說(shuō)，假定項(xiàng)目在符合系統(tǒng)所有審批管理?xiàng)l件的前提下，盡可能將立項(xiàng)→可研→初步設(shè)計(jì)概算→施工圖預(yù)算→竣工驗(yàn)收作為系統(tǒng)新的關(guān)鍵線路，同時(shí)守住項(xiàng)目質(zhì)量、安全的基本底線，確保關(guān)鍵線路上的工作加快推進(jìn)，就可以使項(xiàng)目以最快速度完成審批并開工建設(shè)。在不刪減、整合網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃工作（即審批事項(xiàng)）的前提下，對(duì)計(jì)劃圖進(jìn)行調(diào)整：①調(diào)整原系統(tǒng)中一般工作自由時(shí)差，并確保被調(diào)整工作不會(huì)出現(xiàn)在新系統(tǒng)的關(guān)鍵線路上。各地對(duì)照改革目標(biāo)推出的“承諾制”“先函后證制”均采用這一方式；②對(duì)照新的關(guān)鍵線路，將原系統(tǒng)關(guān)鍵線路中部分不涉及質(zhì)量、安全要素的計(jì)劃工作調(diào)出原關(guān)鍵線路。調(diào)整后的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖如圖2所示。

調(diào)整后的審批系統(tǒng)工作流程涉及審批及服務(wù)事項(xiàng)仍然是58項(xiàng)，3條關(guān)鍵線路（粗箭線）總時(shí)長(zhǎng)均為186個(gè)工作日。從立項(xiàng)至施工許可辦理完成的審批時(shí)限由①→②→③→⑥→⑦→⑧→⑨→⑩形成的線路工作時(shí)間確定為95個(gè)工作日，較調(diào)整前減少20個(gè)工作日。在具體工程實(shí)踐中，大多數(shù)政府投資項(xiàng)目往往不會(huì)涉及系統(tǒng)中所有審批事項(xiàng)。另外，對(duì)于一般性政府投資項(xiàng)目，還可以通過提高項(xiàng)目前期論證、前期設(shè)計(jì)質(zhì)量，將概算投資和可研估算投資偏差控制在合理范圍內(nèi)，避免概算重新報(bào)批，進(jìn)而將立項(xiàng)至施工許可辦理完成的審批時(shí)限至少再縮短10個(gè)工作日，控制在85個(gè)工作日以內(nèi)。采用上述方法可以繼續(xù)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)流程進(jìn)行優(yōu)化。

3 審批系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖的作用

雙代號(hào)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖的優(yōu)點(diǎn)是能夠較為直觀地確定系統(tǒng)中各項(xiàng)工作之間的邏輯關(guān)系，便于項(xiàng)目各參與方進(jìn)行進(jìn)度控制。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)單位而言，只需結(jié)合具體項(xiàng)目涉及的審批事項(xiàng)，在上述系統(tǒng)中加入管理方的“網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃工作”，便能很快形成具體項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)度計(jì)劃，有利于進(jìn)行后續(xù)進(jìn)度分析，并運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行快速、有效糾偏。對(duì)于政府績(jī)效管理部門而言，可以利用上述系統(tǒng)將各部門的審批責(zé)任進(jìn)行固化并實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理，便于開展績(jī)效考核。

4 多措并舉推進(jìn)改革工作

審批制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要從全系統(tǒng)的視角去找到改革的關(guān)鍵點(diǎn)，僅從審批部門、審批事項(xiàng)的角度盲目的壓縮工作時(shí)限，不僅影響監(jiān)管的效果和質(zhì)量，也達(dá)不到提速、提效的目的。要做好這項(xiàng)改革工作，必須堅(jiān)持一個(gè)認(rèn)清、兩個(gè)優(yōu)化、三個(gè)著力。

圖1 立項(xiàng)至施工許可階段網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃（篇幅所限，開工后網(wǎng)路計(jì)劃略）

圖2 立項(xiàng)至施工許可階段網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃（篇幅所限，開工后網(wǎng)路計(jì)劃略）

1）“一個(gè)認(rèn)清” 是指要認(rèn)清審批系統(tǒng)運(yùn)作的實(shí)質(zhì)。從項(xiàng)目論證、決策到項(xiàng)目實(shí)施及竣工驗(yàn)收交付使用，項(xiàng)目建設(shè)方（或投資人）是主體，其活動(dòng)構(gòu)成了項(xiàng)目的主線。審批主管部門通過審批管理活動(dòng)在項(xiàng)目整個(gè)過程中扮演服務(wù)及監(jiān)管角色。改革過程中既要強(qiáng)化服務(wù)、監(jiān)督意識(shí)，又要避免產(chǎn)生“厭惡審批”情緒，亂剪羊毛導(dǎo)致項(xiàng)目全過程“裸奔”，給國(guó)家和社會(huì)造成不可逆的經(jīng)濟(jì)損失。

2）“兩個(gè)優(yōu)化” ①優(yōu)化項(xiàng)目全過程周期審批系統(tǒng)工作流程，提高系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。主要通過調(diào)整審批系統(tǒng)中各審批環(huán)節(jié)之間的邏輯關(guān)系和搭接關(guān)系，最大限度壓縮審批時(shí)限。②優(yōu)化審批部門內(nèi)部工作流程，全面提速提效。各審批部門要大力提高包括業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、呈簽報(bào)批等流程在內(nèi)的工作效率，既要避免拖沓推諉，又要避免事無(wú)巨細(xì)開大會(huì)決策。要抓緊出臺(tái)“秒批”細(xì)則，滿足細(xì)則要求的審批項(xiàng)目實(shí)行“秒批”，全面提高內(nèi)部工作效率和質(zhì)量。

3）“三個(gè)著力” ①著力解決當(dāng)前審批事項(xiàng)繁雜問題。各地要借力機(jī)構(gòu)改革工作將有關(guān)審批職能進(jìn)行整合，各部門要結(jié)合具體工作進(jìn)一步整合審批事項(xiàng)，最大限度精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)。②著力解決信息共享問題。要突破部門信息屏障，建立統(tǒng)一的項(xiàng)目信息共享平臺(tái)，為并聯(lián)審批提供信息保障和信息支撐。③著力處理好“放”與“管”、政策法規(guī)與改革工作的關(guān)系。在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，將工作職責(zé)進(jìn)行下沉并固化，將“責(zé)任田”細(xì)分到部門、業(yè)務(wù)科室、工作崗位，并確保制度的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。要重視“承諾制”的濫用及用“承諾”替代監(jiān)管的問題。改革試點(diǎn)期間，各地要抓緊出臺(tái)監(jiān)管細(xì)則，堅(jiān)持“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管”原則，認(rèn)真做好事中、事后監(jiān)管。

審批制度改革的本質(zhì)是通過制度性創(chuàng)新來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目審批過程中的流程缺陷，最大限度地釋放市場(chǎng)活力。但是，不能寄希望于通過審批制度的改革工作來(lái)解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中涉及的所有“效率性”問題。當(dāng)前，有些地方搞“無(wú)限并聯(lián)”，盲目地為項(xiàng)目一路開綠燈，利用承諾制和許可備案制將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁至建設(shè)單位，上車補(bǔ)票甚至補(bǔ)不了票的現(xiàn)象尤為突出，監(jiān)管及責(zé)任追究機(jī)制嚴(yán)重缺失，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。因此，為避免給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)不可逆的經(jīng)濟(jì)損失，最大限度減少資源浪費(fèi)，必須在建設(shè)項(xiàng)目審批流程的前3階段分別設(shè)定“暫停線”，科學(xué)、有序地推進(jìn)有關(guān)改革工作。

5 結(jié)語(yǔ)

審批制度改革涉及多方面具體工作，改革的難度較大，其關(guān)鍵在于抓落實(shí)、出成效。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，以機(jī)構(gòu)改革工作為契機(jī)，在審批職能、審批事項(xiàng)整合和優(yōu)化方面進(jìn)行探索。