積極化解基層央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)中存在的問題

陳永富

十九大報(bào)告指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，做好新時(shí)代調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作是服務(wù)穩(wěn)健貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱框架、服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本要求。調(diào)查統(tǒng)計(jì)作為中央銀行一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，越來越發(fā)揮著重要作用。本文結(jié)合工作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)基層央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)仍存在一些問題與不足，并針對這些問題提出相關(guān)的建議。

存在的問題

數(shù)據(jù)采集不全面

數(shù)據(jù)采集是金融統(tǒng)計(jì)工作最基礎(chǔ)的工作，也是編制各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)報(bào)表基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)采集不全面，影響到基層央行職能有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：一是基層央行采集的數(shù)據(jù)全部來于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，不包括保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)，與人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)不符。二是個(gè)別表單報(bào)送范圍為市級及以上，縣級人行沒有采集到全轄所有金融機(jī)構(gòu)所有表單數(shù)據(jù)。如“金融機(jī)構(gòu)信貸發(fā)放情況專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度”報(bào)送范圍為市級及以上，縣級人行無法采集生成貸款累放累收流量報(bào)表，更不能掌握此類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。三是地市中支人行只負(fù)責(zé)采集和審核中小金融機(jī)構(gòu)理財(cái)產(chǎn)品數(shù)據(jù)，由于系統(tǒng)原因，不能編制全轄所有金融機(jī)構(gòu)理財(cái)報(bào)表，使基層央行不能全面了解掌握理財(cái)產(chǎn)品全部信息。

執(zhí)法檢查不深入

執(zhí)法檢查是基層央行提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要手段，也是統(tǒng)計(jì)工作中必不可少的重要工作?？傮w上看，基層央行統(tǒng)計(jì)工作存在執(zhí)法檢查不深入情況，金融機(jī)構(gòu)重視程度不夠。受基層央行人員有限、檢查經(jīng)驗(yàn)不足和熟人社會等因素影響，檢查往往流于形式，檢查深度和廣度不夠，即使檢查出問題，也只限于整改糾正了事，也很少給予經(jīng)濟(jì)處罰。一是受基層央行統(tǒng)計(jì)人員較少，且平常工作量較大影響，每次檢查大部分局限于幾家中小金融機(jī)構(gòu)。二是檢查內(nèi)容主要側(cè)重于傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)和近年新增統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)，沒有足夠精力對金融機(jī)構(gòu)所有業(yè)務(wù)進(jìn)行全面剖析。三是檢查時(shí)限也只有局限于月末或季末，不可能跨越幾個(gè)頻度。

法律規(guī)定不明確

一是《中國人民銀行法》第三十五條明確規(guī)定“中國人民銀行依據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送必要的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表以及財(cái)務(wù)會計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料?！钡诘谌l賦予中國人民銀行對金融機(jī)構(gòu)九項(xiàng)直接檢查權(quán)力中卻沒有與金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查相關(guān)的內(nèi)容。二是處罰標(biāo)準(zhǔn)不明確，基層央行很難把握。如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定，未按規(guī)定向人民銀行報(bào)送有關(guān)資料和報(bào)表的可處20萬～50萬元罰款，而《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定，對金融機(jī)構(gòu)提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)告的，可處10萬元以上50萬元以下罰款，同是一種處罰，起點(diǎn)卻相差10萬元。三是《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)及相關(guān)部門和人員，有下列行為之一者，由中國人民銀行地（市）級（含地、市）以上機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門對該金融機(jī)構(gòu)給予警告并處以3萬元以下罰款……”。一方面，3萬元罰款如何界定，是差錯(cuò)1筆罰3萬元，還是差錯(cuò)1類罰3萬元，還是總計(jì)罰3萬元。另一方面，人民銀行縣（市）支行沒有處罰權(quán)，在一定程度上弱化了統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查權(quán)威性，導(dǎo)致被檢查機(jī)構(gòu)不夠重視，使檢查流于形式。

數(shù)據(jù)共享不到位

數(shù)據(jù)共享包括基層央行內(nèi)部各部門之間、央行與監(jiān)管部門之間、央行與經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門之間和金融機(jī)構(gòu)同業(yè)之間。一是人民銀行內(nèi)部各部門之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，各種數(shù)據(jù)沒有形成有效共享，往往出現(xiàn)從金融機(jī)構(gòu)重復(fù)要數(shù)情況，且統(tǒng)計(jì)口徑有時(shí)也不一致，不僅增加了金融機(jī)構(gòu)的工作量，而且影響數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性。二是基層央行與監(jiān)管部門之間不能完全共享。如在地市層面，目前保監(jiān)局和證監(jiān)局沒有分支機(jī)構(gòu)，所以基層央行不能從金融業(yè)監(jiān)管部門獲得共享信息，與基層央行法定職責(zé)不匹配。三是人民銀行與地方政府部門之間沒有共享機(jī)制。如統(tǒng)計(jì)局、發(fā)展與改革委員會、工業(yè)信息化委員會等經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門。由于人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)需要了解掌握大量宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和微觀經(jīng)濟(jì)主體數(shù)據(jù)，沒有這些機(jī)構(gòu)與部門的大力配合，很難高質(zhì)量完成調(diào)查任務(wù)。四是金融機(jī)構(gòu)同業(yè)間獲得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難度較大。一方面，由于人民銀行受保密制度和采集數(shù)據(jù)范圍有限，也很難滿足金融機(jī)構(gòu)所有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)需求。另一方面，由于各金融機(jī)構(gòu)之間缺乏有效溝通，也很難相互獲得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

制度落實(shí)不徹底

金融統(tǒng)計(jì)制度每年都有更新，且具有連續(xù)性，執(zhí)行好金融統(tǒng)計(jì)制度是做好金融統(tǒng)計(jì)工作的前提和基礎(chǔ)。制度落實(shí)關(guān)鍵在基層，基層金融機(jī)構(gòu)是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之源，也是保證數(shù)據(jù)質(zhì)量的根本。基層統(tǒng)計(jì)人員往往只負(fù)責(zé)賬平表對，即合法性、邏輯性和總分校驗(yàn)，很少關(guān)注數(shù)據(jù)源是否正確。統(tǒng)計(jì)是全行性工作，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源來自金融機(jī)構(gòu)各部門，所以統(tǒng)計(jì)制度落實(shí)是全行性的工作，不單獨(dú)是統(tǒng)計(jì)部門或信貸部門的工作，需要金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)相關(guān)各部門都要認(rèn)真落實(shí)，防止數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差。例如，《涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度》規(guī)定，本制度所稱城市區(qū)域?yàn)榈丶壖耙陨铣鞘械某鞘行姓^(qū)與市轄建制鎮(zhèn)，其中不含市轄市、市轄縣。但檢查中發(fā)現(xiàn)，由于制度落實(shí)不到位，個(gè)別中小金融機(jī)構(gòu)將市轄市或市轄縣所在鎮(zhèn)的貸款錯(cuò)誤歸為城市涉農(nóng)貸款。

政策建議

擴(kuò)大采集范圍，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)完整。一是隨著綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集逐漸落地，基層央行在原來采集銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大到保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)及金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動(dòng)所有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。二是建議人民銀行總行在充分征求基層央行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)需求的基礎(chǔ)上，在不影響系統(tǒng)壓力前提下，適度擴(kuò)大部分統(tǒng)計(jì)表單采集范圍。如“金融機(jī)構(gòu)信貸發(fā)放情況專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度（ A3415）”報(bào)送范圍，由“市級及以上”調(diào)整為“縣級及以上”，并覆蓋全轄所有金融機(jī)構(gòu)。三是建議人民銀行總行更新理財(cái)系統(tǒng)模塊設(shè)置，在保證數(shù)據(jù)安全情況下，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)優(yōu)勢，適度擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放權(quán)限，使分支行能夠編制全轄理財(cái)系統(tǒng)報(bào)表，更好服務(wù)于基層央行履職需要。

規(guī)范檢查程序，加大執(zhí)法檢查力度。一是加強(qiáng)培訓(xùn)。建議上級行通過電視電話會議或遠(yuǎn)程培訓(xùn)系統(tǒng)對金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序、統(tǒng)計(jì)制度、檢查技巧、注意事項(xiàng)等進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，使基層央行統(tǒng)計(jì)檢查人員做到心中有數(shù)，有的放矢。二是規(guī)范檢查流程和程序。嚴(yán)格按《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》（中國人民銀行令〔2010〕第1號）的要求進(jìn)行檢查，規(guī)范操作，為檢查后續(xù)處理做好準(zhǔn)備。三是開展跨地區(qū)交叉檢查。在條件允許的情況下，人民銀行可以開展跨省（市）或地市或縣（市）交叉開展檢查，并采用“雙隨機(jī)，一公開”方式抽取被檢查機(jī)構(gòu)，采取這種方式檢查，最大限度地避免了人為干預(yù)，保證檢查結(jié)果客觀、公正，維護(hù)人民銀行執(zhí)法檢查權(quán)威性。

明確處罰標(biāo)準(zhǔn)，確保統(tǒng)計(jì)有法可依。一是在《中國人民銀行法》第三十二條九項(xiàng)直接檢查權(quán)力修改為十項(xiàng)直接檢查權(quán)力。即進(jìn)一步明確“執(zhí)行有關(guān)金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定的行為”寫入本法中。二是明確金融統(tǒng)計(jì)在《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)中處罰標(biāo)準(zhǔn)一致。三是建議在《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》適當(dāng)增加并細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，并與《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律法規(guī)相匹配。一方面，明確3萬元罰款如何界定，建議為每類差錯(cuò)為3萬元。同時(shí)建議賦予人民銀行縣（市）支行金融統(tǒng)計(jì)處罰權(quán)，且罰款總金額不得超過3萬元。另一方面，盡快修訂《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》，并升格為《金融統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》，由國務(wù)院頒布，為進(jìn)一步做好金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作提供法律依據(jù)。

加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，減少金融統(tǒng)計(jì)成本。一是人民銀行內(nèi)部各部門之間加強(qiáng)溝通協(xié)作，整合各種調(diào)查和各類報(bào)表，能統(tǒng)一就統(tǒng)一，能整合就整合，保證口徑統(tǒng)一，特別是人民銀行制度性調(diào)查和報(bào)表，減少各金融機(jī)構(gòu)重復(fù)勞動(dòng)，切實(shí)增加調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作針對性和有效性。二是人民銀行、銀保監(jiān)會與證監(jiān)會應(yīng)加強(qiáng)合作，互通有無，對重要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與重大信息，應(yīng)建立數(shù)據(jù)共享制度，簽訂共享協(xié)議，按規(guī)定時(shí)間、規(guī)定內(nèi)容由專人負(fù)責(zé)，以恰當(dāng)方式進(jìn)行交換與共享。三是人民銀行與地方政府部門之間共享可采用兩種方式進(jìn)行。一方面，可通過上級行自上而下以聯(lián)合發(fā)文方式進(jìn)行安排部署各項(xiàng)調(diào)查工作;另一方面，也可通過地方政府簽頭，各單位與部門之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自特長和優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，達(dá)成共享協(xié)議，達(dá)到調(diào)查預(yù)期效果和預(yù)期目標(biāo)。四是各金融機(jī)構(gòu)同業(yè)之間可通過人民銀行協(xié)調(diào)或同業(yè)之間簽訂共享協(xié)議方式達(dá)到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)交換的目的。

狠抓制度落實(shí)，確保數(shù)據(jù)源準(zhǔn)確。一是加大培訓(xùn)力度。一方面，人民銀行系統(tǒng)通過現(xiàn)場培訓(xùn)或電視電話會議等方式由上而下逐級培訓(xùn)，人民銀行各級行組織轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)金融統(tǒng)計(jì)培訓(xùn);另一方面，金融機(jī)構(gòu)由總行到支行逐級培訓(xùn)金融統(tǒng)計(jì)人員，由金融統(tǒng)計(jì)人員組織本單位統(tǒng)計(jì)相關(guān)部門（包括單位領(lǐng)導(dǎo)）進(jìn)行再培訓(xùn)，通過以上兩方面培訓(xùn)，使培訓(xùn)工作達(dá)到無縫對接。二是及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)金融統(tǒng)計(jì)制度文件至最基層金融機(jī)構(gòu)，并組織金融統(tǒng)計(jì)相關(guān)人員進(jìn)行貫徹執(zhí)行。三是對金融統(tǒng)計(jì)檢查中出現(xiàn)的問題，應(yīng)逐項(xiàng)查找問題原因，從數(shù)據(jù)源找不足，從源頭上采取切實(shí)可行措施，防止出現(xiàn)治標(biāo)不治本現(xiàn)象，確保數(shù)據(jù)源準(zhǔn)確完整。

（本文為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表供職單位意見）

（作者單位：中國人民銀行朝陽市中心支行）