河南打造共建共治共享的 社會治理格局研究

黨的十九大報告提出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。打造共建共治共享的社會治理格局是適應新時代社會主要矛盾變化而作出的重大部署。河南立足于社會主義核心價值觀、扎根于中華傳統(tǒng)，進行了積極探索。

一、積極實踐

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府、市場、社會三者的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的作用，加強社會參與，轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務。河南認真貫徹落實黨中央的決策部署，以行政審批制度改革為重要抓手和突破口，深入推進政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，不斷提高政府社會治理能力和水平。一是健全和完善了促進行政體制改革的政策法規(guī)。2014年，省委、省政府陸續(xù)出臺了《關(guān)于省政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的實施意見》《關(guān)于市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》，指導開展省級政府和市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作。二是全面清理行政審批事項，簡政放權(quán)。省級行政審批項目由1999年的2706項減少到369項，精簡86.4%;部門非行政許可審批事項全部予以取消或調(diào)整。省級投資核準事項、評比達標表彰事項、行政事業(yè)性收費和政府性基金項目大幅減少，行政權(quán)力運行更加規(guī)范，企業(yè)和群眾辦事更加便捷。三是打造“服務型政府”。以公眾需求為導向，不斷增加社會公共服務產(chǎn)品的供給，建設十項惠民工程，在義務教育、公共醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、公共基礎設施等方面都取得了新成效，增強了政府的公信力和執(zhí)行力。

（二）黨建引領(lǐng)，推動各項制度的完善。從加強和創(chuàng)新社會治理的實際出發(fā)，河南不斷加強和改進新形勢下的基層黨組織建設，以黨建創(chuàng)新推動基層社會治理創(chuàng)新，明晰基層黨組織的職能定位，有效發(fā)揮基層黨組織推動社會發(fā)展和服務群眾的功能作用;整合基層社會治理資源，綜合運用法律方式、道德約束、經(jīng)濟條件、市場規(guī)律、行政命令等方式向社會提供公共產(chǎn)品的管理與服務，從而構(gòu)建起立體復合式、全方位的基層社會治理體系，使基層黨組織真正成為凝聚廣大群眾的“主心骨”、化解社會矛盾的“減壓閥”。黨的制度與社會治理制度的有效結(jié)合，促進了社區(qū)居民更多地了解社區(qū)事務，規(guī)范群眾參與制度，讓更多的利益相關(guān)者參與到協(xié)商、決策、共建和監(jiān)督的治理過程中，有效助推社會治理的規(guī)范運行，使社會治理更加科學化、精細化、制度化。

（三）實現(xiàn)治理重心下移，確保社會和諧穩(wěn)定。河南不斷優(yōu)化完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”體制，建立利于重心下移的城市“層級職責體系”，尤其是“網(wǎng)格化管理”模式的應用，實現(xiàn)了社會治理重心的不斷下移，實現(xiàn)了“從自上而下向自下而上”“從突擊式到常態(tài)化”的轉(zhuǎn)變，取得了較好的成效，為老城區(qū)網(wǎng)格化管理提供了樣板?！熬W(wǎng)格化管理”系統(tǒng)集成了互聯(lián)網(wǎng)、云儲存、移動通信、攝錄、物聯(lián)網(wǎng)、人臉識別等眾多信息技術(shù)，不僅提高了工作效率，節(jié)約了人力成本，更為基層治理的制度變遷提供了重要基礎和條件：通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將各項便民服務信息充分整合，形成以個人為核心的立體信息系統(tǒng)，為各類公共服務和管理提供信息支撐，同時借助物聯(lián)網(wǎng)，將與社區(qū)管理和服務的有關(guān)信息數(shù)字化，通過信息平臺實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測、自動識別和提前預警，克服了傳統(tǒng)管理條線分割、條塊分割的弊病，實現(xiàn)了社會治理重心的下移。

（四）培育和發(fā)展社會組織，引導社會組織參與社會治理。河南社會組織發(fā)展逐步走上正?；?、制度化的軌道。一是社會組織的政策法規(guī)不斷健全。相繼出臺《河南省〈社會團體登記管理條例〉實施辦法》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《關(guān)于加快行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的實施意見》《關(guān)于加強社區(qū)民間組織培育發(fā)展與管理的意見》等政策法規(guī)，引導、支持和規(guī)范了社會組織健康有序發(fā)展。二是社會組織的規(guī)模不斷壯大，數(shù)量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，河南社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會三類社會組織登記數(shù)量呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，截至2015年，共有28099家社會組織，包括社會團體10962個，民辦非企業(yè)單位17020個，基金會117個，其中涵蓋全省經(jīng)濟、社會、文化、教育、法律等各個領(lǐng)域，社會組織發(fā)展體系日益完善。三是社會組織的監(jiān)督和管理不斷強化。河南落實“培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重”的社會組織管理方針，建立了社會組織管理的行政管理體制、社會監(jiān)督體制、社會組織自律機制，引導社會組織逐步完善自身內(nèi)部運行機制，提高了社會組織自我管理、自我教育、自我監(jiān)督及服務社會的責任意識和能力水平。

（五）規(guī)范小微權(quán)力，改善鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)。河南積極貫徹黨中央關(guān)于黨風廉政建設的精神要求，在加強民主法治建設和基層權(quán)力監(jiān)管方面展開了積極探索：漯河市探索推行以“厘權(quán)”“履權(quán)”“監(jiān)權(quán)”為主要內(nèi)容的村（居）“陽光三權(quán)”體系建設，走出了一條基層黨風政風監(jiān)督檢查新路徑，厘清了村級權(quán)力范圍，規(guī)范了權(quán)力運行流程，保證用權(quán)程序化，同時，以公開化為突破口監(jiān)督權(quán)力運行，使村務監(jiān)督無盲區(qū)、無死角，確保村級組織權(quán)力始終在陽光下運行;信陽市在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）建立“四中心一平臺”，即“三資”代理服務中心、村務監(jiān)督中心、速查快辦中心、遠程廉政教育中心和紀委書記短信舉報平臺，共同構(gòu)建起了嚴密的村級監(jiān)督網(wǎng)絡，進一步鞏固了基層黨風政風建設基礎，全面梳理了權(quán)力清單，編制出村級權(quán)力運行流程圖，建立群眾、村監(jiān)委會、紀委監(jiān)督三級監(jiān)督體系，有效遏制了基層腐敗之風，凈化了政治環(huán)境。

二、存在問題

近年來，河南在加強社會治理制度建設、推動社會治理重心向基層下移等方面開展了積極的實踐探索，推動了社會治理體系創(chuàng)新與完善，但也存在一些發(fā)展中的問題。

（一）管控思維沒有完全根除，政府管理越位和缺位問題突出。一是以政府為代表的公共事務處理的管控思維模式尚未根除，自上而下的管控在社會各個層面依然表現(xiàn)突出。二是一些黨員干部為民用權(quán)的履職意識不強，存在不規(guī)范甚至濫用權(quán)力的問題。三是民眾對政府管控形成了習慣性認同，這種認同與管控思維結(jié)合在一起，嚴重擠壓了自治空間。四是政府管理存在越位和缺位問題，陷入“該管的事不管”和“不該管的事亂管”的尷尬境地。缺位和越位，不但危及政府的公信力，還會損害社會公共利益。

（二）基層治理存在碎片化、內(nèi)卷化問題。基層是社會治理的重心、難點和希望所在。當前，基層社會治理存在碎片化問題突出，整體性治理模式缺乏的問題。從橫向上看，分工不清、職責交叉、職責重復、難以協(xié)調(diào)的問題越來越明顯，不利于資源整合和快速反應。從縱向上看，各級政府管理職責缺乏明確的界定，結(jié)構(gòu)僵化、體制性遲鈍的問題突出。條塊銜接不足、管理脫節(jié)、協(xié)調(diào)困難等問題非常突出，產(chǎn)生了服務縫隙和管理空白。同時，在解決碎片化的過程中又一味地強化行政管制并造成行政資源的重疊浪費，帶來新的條塊分割。

（三）社會組織參與社會治理存在內(nèi)外制約，沒有發(fā)揮應有作用。一是培育扶持社會組織發(fā)展的制度和機制仍不健全。二是社會組織自身建設不力，服務能力有限。三是社會組織欠缺專業(yè)人才隊伍保障。一方面，社會組織從業(yè)人員中急缺高素質(zhì)、高學歷、高技術(shù)資質(zhì)、強業(yè)務能力的人才，以承接專業(yè)性較強的服務項目;另一方面，社會組織從業(yè)人員待遇普遍較低、發(fā)展空間有限，造成專業(yè)性人才流失。

（四）維穩(wěn)過程中忽視源頭治理和群眾權(quán)益的問題沒有徹底解決。盡管中央多次強調(diào)要從源頭上預防和解決問題，但地方實際部門和官員出于自身利益考慮，確保在任期內(nèi)不出問題，在“壓力維穩(wěn)機制”下便采取“能包就包”“能推就推”策略，并不是從根除矛盾沖突根源、健全疏導機制、維護群眾利益出發(fā)來開展社會治理，而是以維穩(wěn)考核導向來變相管控、碎片化處理、內(nèi)卷化治理，嚴重違背了加強和創(chuàng)新社會治理的初衷，顛倒了目標達成與技術(shù)手段的主次關(guān)系。

三、發(fā)展路徑

打造共建共治共享的社會治理格局，本質(zhì)上是將政府、社會組織和公民個體作為公共事務治理的主體，在平等的基礎上相互協(xié)調(diào)，共同參與社會建設和社會治理，共同享有治理成果。所以，要堅決摒棄管控壓服思維，建立官民平等互信、共建共治共享的治理理念。

（一）解決行政管理的碎片化問題，構(gòu)建整體性治理機制?？朔芾硭槠瘑栴}，需要確立整體性治理模式，現(xiàn)代信息技術(shù)可以整合不同信息，幫助公共服務從分散走向集中，強化行政控制，也可以用來實現(xiàn)協(xié)同共治、有機的統(tǒng)合，在確立政社邊界的同時實現(xiàn)貫通，多元治理主體各盡其分、共同治理，這是“整體性治理”的本質(zhì)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動與統(tǒng)合。形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動與統(tǒng)合，這是從社會管理到社會治理的創(chuàng)新，本質(zhì)是改善國家與社會的關(guān)系，改變自上而下的管控體制，實現(xiàn)多元互動、社會共治。加強和創(chuàng)新社會治理，必須轉(zhuǎn)變政府職能，形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動與統(tǒng)合，真正建立起官民平等互信、共建共治共享的社會治理格局，以主體間的平等互動、協(xié)同合作取代自上而下的控制，在平等的基礎上相互協(xié)調(diào)、各盡其分。

（三）消除社會組織參與社會治理的內(nèi)外障礙。首先，要創(chuàng)造寬松的制度及環(huán)境，防止行政擠壓、減少不必要的干預，激發(fā)社會事業(yè)的活力，激活社會組織的能動性，提高其自主、自治能力。其次，要降低準入門檻，將社會事業(yè)廣泛地向社會組織開放，多樣化的需求產(chǎn)生多樣化的社會組織。再次，要推動現(xiàn)有事業(yè)單位的分類改革，將其變?yōu)楠毩⑿惺孤毮?、提供公共服務的主體。最后，要保證國家與社會在核心價值上的一致性，創(chuàng)造自律、誠信、和諧的社會氛圍。

（四）完善社會矛盾化解和突發(fā)事件應急管理機制。加強以源頭治理為根本，以完善訴求表達機制、權(quán)益保障機制、矛盾化解機制為主要內(nèi)容，以應急處置為保障三者有機結(jié)合。一是從整體出發(fā)把握系統(tǒng)和要素、要素和要素、系統(tǒng)和環(huán)境的相互聯(lián)系，推動制度變革、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。二是建立規(guī)范的組織體系，完善各級政府應急辦的職能定位，增強應急協(xié)調(diào)能力，推進應急管理組織的規(guī)范化建設，形成全覆蓋的應急管理網(wǎng)絡。三是強化預警信息采集、共享和發(fā)布管理能力，提高預警人員對信息源的感知和分析能力，消除體制性遲鈍，健全突發(fā)事件的預警體系。四是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，將社會力量的參與制度化。

（五）在確保民眾權(quán)益基礎上維護社會穩(wěn)定，化解基層治理危機。社會治理歸根到底要體現(xiàn)在官風政風之上，悍酷之風不改變，社會面貌就不可能得到真正的改善。應以整頓吏治為突破口，解決酷吏、悍吏侵犯群眾合法權(quán)益的問題，消除少數(shù)官員綁架官方的現(xiàn)象。

（六）建立網(wǎng)絡共治機制，合理疏導網(wǎng)絡輿情。一是以政府為主導，官與民同為主體，共同治理、相互監(jiān)督，依法規(guī)范網(wǎng)民的言論、規(guī)制官員的言行。二是打擊網(wǎng)絡謠言、網(wǎng)絡暴力，依法保障網(wǎng)絡公共空間的基本秩序，依法保障網(wǎng)民參與公共事務的積極性。三是控制網(wǎng)絡炒作與發(fā)揮輿論監(jiān)督效力的關(guān)系，打擊和遏制的是惡意炒作，規(guī)制一般的網(wǎng)絡“炒作”。四是廓清疏導和引導的關(guān)系。輿論引導是一個價值觀問題，而不是一個方向問題。輿情疏導是去除壅塞。障礙去除，是非曲直就會顯現(xiàn)，輿情自然就會順暢。

參考文獻：

1.梁信志，論村政組治，農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民（B版），2012-11-20.

2.梁信志，關(guān)于深化農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考—以河南為分析例證，農(nóng)村經(jīng)濟，2018-5-25.

本文系河南省軟科學河南省鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化研究成果（編號：192400410255）

（作者系河南省社會科學院博士）