論國家憲法與港澳基本法關(guān)系的若干問題

許昌

摘要：新時(shí)代“一國兩制”實(shí)踐中應(yīng)強(qiáng)調(diào)憲法功能，這是國家實(shí)行法治、恪守以憲治國原則的具體體現(xiàn)。這當(dāng)中，處理好國家憲法與港澳基本法的關(guān)系是核心，這是由憲法的地位和功能以及港澳基本法的性質(zhì)決定的。具體來說，要在思想上澄清偏差認(rèn)識(shí)，推進(jìn)制度建設(shè)，提高港澳社會(huì)的憲法觀念和國家認(rèn)同，按照憲法和基本法的要求來治理港澳地區(qū)。

關(guān)鍵詞：憲法;基本法;“一國兩制”方針;憲制秩序;國家治理安排

習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中，突出強(qiáng)調(diào)了在港澳特區(qū)堅(jiān)持“一國兩制”的國家治理，必須要嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事，這是國家實(shí)行法治、恪守依憲治國原則的具體體現(xiàn)。在這樣的制度環(huán)境和法理邏輯前提下，重新審視和研究國家憲法和港澳基本法的關(guān)系，進(jìn)一步樹立和鞏固按照憲法和基本法辦事來治理港澳特區(qū)的法律觀念，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、為什么在新時(shí)代“一國兩制”實(shí)踐中要高度重視憲法功能

在新時(shí)代“一國兩制”實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)憲法功能的根本原因在于，對(duì)國家憲法能否在港澳特別行政區(qū)生效并適用以及如何適用的問題，自“一國兩制”構(gòu)想付諸現(xiàn)實(shí)特別是基本法制定和實(shí)施以來，即存在著相當(dāng)多的爭議并從中衍生出形形色色的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，不僅港澳社會(huì)中愛國陣營和反對(duì)派陣營之間就此存在尖銳對(duì)立，而且即便是愛國陣營內(nèi)部和內(nèi)地民眾及學(xué)術(shù)界內(nèi)部也遠(yuǎn)非看法一致，甚至影響到對(duì)中央的港澳政策的正確理解和全面落實(shí)。這其中曾長期在香港法律界影響廣泛的流行觀點(diǎn)有：“憲法在香港特別行政區(qū)的適用毫無質(zhì)疑地應(yīng)由基本法的條文予以確認(rèn)?！粐鴥芍频膬?nèi)在邏輯表明，規(guī)定了一種特定的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度和共產(chǎn)黨一黨制的政治制度的中國憲法，除非被基本法所援引，否則不能在香港適用。因?yàn)榛痉ㄊ芹`行‘一國兩制的法律工具?；谕瑯拥睦碛伞痉ㄌ囟l款的妥當(dāng)性不應(yīng)依賴于憲法。”“當(dāng)基本法與憲法沖突時(shí)，基本法必須優(yōu)先適用。這種觀點(diǎn)聽起來像是歪理邪說，但可以證明其正確性——因?yàn)榛痉D建立的是一種與憲法所建立的基本制度不同的獨(dú)立制度，全國人大也已經(jīng)決定基本法是憲法性文件?！倍疫@樣的理論建造乃奠基于香港存在著一個(gè)單獨(dú)的“憲法體制（Constitutional System）”或“憲政秩序（Constitutional Order）”的假說之上，其話語邏輯可自然推演出以下結(jié)論：一是國家憲法基于其社會(huì)主義根本性質(zhì)而不能在不實(shí)行社會(huì)主義制度的港澳特區(qū)生效和適用;二是在“一國兩制”條件下特區(qū)亦無必要適用國家的憲法規(guī)范;三是港澳基本法分別作為當(dāng)?shù)氐膽椃ɑ蛘摺靶椃ā贝媪藝覒椃ǔ蔀樘貐^(qū)制度的憲政依據(jù);四是中國特色社會(huì)主義法律體系不包含港澳臺(tái)法律這部分內(nèi)容;等等。這些觀點(diǎn)乃至學(xué)說的實(shí)質(zhì)是歪曲國家憲法和港澳基本法的關(guān)系，排斥兩者的一致性而否定兩者的相容性，割裂“一國”對(duì)于“兩制”的基礎(chǔ)和決定關(guān)系，抬高港澳基本法的功能而貶低國家憲法的效力。相關(guān)的理論往往是脫離憲法規(guī)范來講基本法，脫離“一國”空談“兩制”，因而必然是無限夸大對(duì)港澳特區(qū)“高度自治”的想象空間，導(dǎo)致本末倒置的謬誤。

筆者早于1999年就針對(duì)香港某些學(xué)者的觀點(diǎn)特別是香港特區(qū)終審法院在吳嘉玲案判決附帶說明中的理據(jù)，發(fā)表了《對(duì)中國憲法與基本法關(guān)系的再思考》。拙文不僅較早且較為深入闡述了圍繞國家憲法與港澳基本法關(guān)系的若干觀點(diǎn)，包括：中國憲法而非中英和中葡聯(lián)合聲明是制定基本法的立法依據(jù)、基本法是將憲法31條的原則規(guī)范具體化為制度體系的國家基本法律并完全具備合憲性、香港特區(qū)法律體系是中國國家法律體系中相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)、香港特區(qū)在單一制國家結(jié)構(gòu)形式內(nèi)部不可能形成單獨(dú)的“小憲法”或“憲法秩序”，等等。同時(shí)，進(jìn)一步延展了肖蔚云教授關(guān)于“憲法的效力從整體上說當(dāng)然也適用于香港特別行政區(qū)”的論斷，系統(tǒng)分析了根據(jù)憲法第31條內(nèi)容而衍生出的基本法第11條確立特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度以基本法為依據(jù)的規(guī)則，憲法和基本法在特別行政區(qū)的實(shí)施適用存在著并存和互補(bǔ)的關(guān)系，等等?，F(xiàn)在讀來，上述內(nèi)容不僅如實(shí)反映出香港基本法起草過程中的共識(shí)背景，并有針對(duì)性地回答了在相關(guān)問題上仍存在的焦點(diǎn)爭議，而且法理邏輯正確，顯示了當(dāng)時(shí)的學(xué)術(shù)理論創(chuàng)新水平，與當(dāng)今內(nèi)地法學(xué)界相關(guān)更為透徹、準(zhǔn)確的論述價(jià)值不遑多讓。

二、全面準(zhǔn)確理解憲法與基本法關(guān)系的幾個(gè)關(guān)鍵問題

有關(guān)國家憲法和港澳基本法的關(guān)系，自中共確定對(duì)港澳實(shí)行“一國兩制”的制度構(gòu)想和法律安排以來，已然經(jīng)過近40年的政治論述演進(jìn)，經(jīng)受了多番現(xiàn)實(shí)爭拗的考驗(yàn)，正逐步形成廣泛的法理共識(shí)。宣告按照國家憲法和港澳基本法辦事來治理港澳特區(qū)，承認(rèn)國家憲法和港澳基本法共同構(gòu)成港澳特別行政區(qū)制度的憲制基礎(chǔ)，指明“一國兩制”制度安排的核心性質(zhì)和法理依據(jù)，是決定中央和特區(qū)關(guān)系的核心原則，也是確保中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合、正確行使的根本制度規(guī)范。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前條件下進(jìn)一步全面準(zhǔn)確理解憲法與基本法的關(guān)系，關(guān)鍵要解決并詮釋好以下幾個(gè)關(guān)聯(lián)成串的法理問題：

（一）在特區(qū)完全生效的憲法在港澳的適用兼具一般性和特殊性

按照一般法理，法律的效力即法的拘束力，體現(xiàn)為法律規(guī)定所形成的應(yīng)然秩序;所謂生效即取得法律效力，按照純粹法學(xué)派的觀點(diǎn)，其淵源是直到主權(quán)者的命令即立憲權(quán)在內(nèi)的更高層次的“應(yīng)當(dāng)”規(guī)范;而法律的適用強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范的具體實(shí)施，包括行政執(zhí)法、立法以創(chuàng)制實(shí)施性規(guī)范、履行司法職權(quán)乃至全民守法，體現(xiàn)為將應(yīng)然的規(guī)范轉(zhuǎn)化為實(shí)然的行為的具體過程。兩者相互聯(lián)系，密不可分，互為表里，但生效和適用的概念依然存有本質(zhì)的差異，這是不容忽視的。法律的效力不取決于實(shí)施，生效的法律在特定條件下未必實(shí)施，如憲法中有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)范當(dāng)然在全國生效但僅在民族自治地方實(shí)施，有關(guān)地方人大和政府組織的規(guī)范也是有效的規(guī)范但不在港澳特區(qū)實(shí)施，同理，有關(guān)特別行政區(qū)的規(guī)范在全國生效而只在港澳特區(qū)實(shí)施，肖蔚云教授及其他學(xué)者對(duì)此都曾做過細(xì)致的闡釋。

如眾所知，中華人民共和國憲法是我國政治體制的集中體現(xiàn)，是治國安邦的總章程，是包括港澳同胞在內(nèi)全體國民的集體共識(shí)和共同意志，是港澳兩部基本法的立法依據(jù)和效力基礎(chǔ)，在港澳特區(qū)是完全生效的;港澳兩部基本法是根據(jù)國家憲法制定的，是憲法相關(guān)規(guī)定的具體化、規(guī)范化，是必須完全合憲的。兩者的上述關(guān)系體現(xiàn)為憲法與其他法律關(guān)系的一般性，但其特殊性表現(xiàn)為：基本法第5條規(guī)定港澳地區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度，第11條規(guī)定特區(qū)實(shí)行的制度包括社會(huì)制度，經(jīng)濟(jì)制度，保障居民基本權(quán)利的制度，行政、立法、司法方面的相關(guān)制度及政策，均以基本法為依據(jù)，從形式上排除了部分憲法規(guī)范在港澳特區(qū)的直接適用或主動(dòng)實(shí)施。如何解釋這一獨(dú)有的特殊現(xiàn)象呢？

首先，承上文的邏輯，部分憲法規(guī)范不在特區(qū)直接適用或主動(dòng)實(shí)施，并不能抹煞憲法在港澳特區(qū)生效的法律事實(shí)。因?yàn)閼椃ㄔ谔貐^(qū)生效是國家法治的必然要求。一國的憲法必然在其領(lǐng)域范圍內(nèi)的所有地方完全生效并實(shí)施，并成為通行于該領(lǐng)域范圍內(nèi)所有公共規(guī)范的立法依據(jù)和效力基礎(chǔ)?；痉ㄒ膊焕?，不能設(shè)想其脫離國家憲法而另外存在什么使得法律生效的淵源，基本法的合憲性是其唯一的生效前提。

其次，表面上由基本法第11條的規(guī)定來排除部分憲法規(guī)范直接適用或主動(dòng)實(shí)施的制度安排，并非下位法擅自確定憲法規(guī)范能否在港澳特區(qū)實(shí)施適用，而是源自憲法第31條自身的授權(quán)。憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！边@不僅構(gòu)成對(duì)現(xiàn)行憲法規(guī)定的社會(huì)主義制度和政策的“但書”，而且構(gòu)成對(duì)全國人大制定基本法充實(shí)特別行政區(qū)制度的授權(quán)。所謂“但書”，即憲法第31條有關(guān)特別行政區(qū)制度可另行立法規(guī)定的內(nèi)容，作為憲法總則的有機(jī)組成部分，雖然沒有明晃晃地標(biāo)識(shí)“一國兩制”“港澳可實(shí)行資本主義制度”的字眼，但確實(shí)構(gòu)成整部國家憲法規(guī)定社會(huì)主義制度和政策規(guī)范的例外性規(guī)定，允許特別行政區(qū)依據(jù)憲法實(shí)行不同于國內(nèi)其他地區(qū)的地方管治制度。所謂授權(quán)，是憲法自身明確授權(quán)全國人民代表大會(huì)作為國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，就特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度制定法律加以規(guī)范，港澳基本法就是根據(jù)憲法的上述規(guī)定將特區(qū)制度的核心規(guī)范加以確立，并進(jìn)而填補(bǔ)因憲法“自我限縮”而出現(xiàn)的實(shí)施效力空白，憲法和基本法在實(shí)施適用上相互并存和補(bǔ)充的制度安排，本身亦屬于上述授權(quán)的應(yīng)有之義。有些論述將基本法第11條規(guī)定和憲法第31條規(guī)定的關(guān)聯(lián)性完全割裂開來，孤立地解釋和衍生出所謂基本法“消除”“遮蔽”乃至“覆蓋”了憲法條文適用效力的說法，是顛倒了規(guī)范的主次關(guān)系而導(dǎo)致的思維邏輯上的頭腳倒懸。

第三，被排除在港澳特區(qū)直接適用或主動(dòng)實(shí)施的憲法規(guī)范，其法律效力仍必須受到特區(qū)政府和民眾的尊重和維護(hù)。這是在政治上和法律上都完全符合“一國兩制”制度安排的初心和宗旨的，其理據(jù)在于：一是“一國兩制”構(gòu)想的提出，就是在中華人民共和國的憲政體制內(nèi)，在國家主體繼續(xù)保持其實(shí)行的中國特色社會(huì)主義制度的前提下，允許個(gè)別地區(qū)如香港、澳門和臺(tái)灣繼續(xù)保持各自原有的資本主義制度，50年不變，這樣長期共存的體制，就要求雙方在維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的根本宗旨下相互尊重，不謀求改變對(duì)方的制度，中央不干預(yù)港澳地方事務(wù)上的高度自治，港澳也要尊重和維護(hù)國家體制和內(nèi)地的制度政策。二是憲法中不在港澳直接適用或主動(dòng)實(shí)施的規(guī)范，既然在港澳特區(qū)生效，其效力也必然為相關(guān)制度帶來合法性，如中共領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作的國家體制、人民民主的國家政體、多民族的單一制國家結(jié)構(gòu)形式、公有制為主體多種經(jīng)濟(jì)形式并存的所有制體系等，都應(yīng)當(dāng)在不實(shí)行社會(huì)主義制度的港澳特區(qū)得到尊重和維護(hù)，違法謀求顛覆和破壞現(xiàn)行憲政體制的行為應(yīng)當(dāng)依法制止和處罰。三是港澳特區(qū)政府和民眾與全中國政府和人民一樣，都須承擔(dān)維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施的神圣使命，都須肩負(fù)維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、安全和尊嚴(yán)的公民義務(wù)，不應(yīng)有任何差別和例外。

（二）對(duì)幾種現(xiàn)有理論觀點(diǎn)的分析

1.關(guān)于基本法是否構(gòu)成香港特區(qū)的“小憲法”

筆者專門就此說法做過考證，發(fā)現(xiàn)其緣起不外有四種情況：一是不懂法理的非法律人針對(duì)國家與港澳的特殊關(guān)系和基本法在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)上類似憲法的體例，借用聯(lián)邦制國家組成地方擁有地方憲法的事例，形象化地將港澳基本法比喻為“小憲法”，這是基于善意的誤會(huì)而出現(xiàn)的不恰當(dāng)?shù)谋雀健６窍愀鄯▽W(xué)界長期接受英國式普通法觀念的熏陶，習(xí)慣于用英國沒有成文憲法的論述邏輯來思考，尚未適應(yīng)中國恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)后成文憲法體系的法理思維，而錯(cuò)誤地將基本法這種相對(duì)于香港當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)立法具有“不得與之相抵觸的凌駕性”的“高級(jí)規(guī)范”詮釋為“憲制性法律”，并進(jìn)而提升為特區(qū)“小憲法”的層次。三是某些別有用心的勢(shì)力希望在香港和祖國間形成法律上隔絕的格局，蓄意歪曲國家憲法與基本法的關(guān)系，惡意鼓吹以“基本法”代替或遮蔽國家憲法在香港特區(qū)的生效，故此極力混淆兩者地位和效力上的本質(zhì)區(qū)別，偽稱“小憲法”恰正符合他們的需要。四是某些人不求甚解，未能充分重視此問題的深刻背景，盲目不知深淺地人云亦云，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤后又不屑糾正，誤認(rèn)為事情并無什么大不了的，輕信正面宣傳可以消除誤解而不堅(jiān)決否定，縱容的結(jié)果導(dǎo)致了誤解問題的愈發(fā)嚴(yán)重。

事實(shí)上，在中國單一制國家結(jié)構(gòu)形式中，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)都是國家設(shè)立并立法決定其實(shí)行制度的地方行政區(qū)域，雖然其直轄于中央并獲授權(quán)享有行政管理、立法和司法乃至終審事務(wù)上的高度自治權(quán)，但并無自組織權(quán)，更無制定地方憲法的權(quán)力。整個(gè)國家生效并適用統(tǒng)一的憲法并維系于統(tǒng)一的憲政，絕無大小憲法的區(qū)別。對(duì)違反基本法的規(guī)范性審查，如同1991年香港根據(jù)“人權(quán)法案”審查本地立法的合法性一樣，性質(zhì)屬于根據(jù)高位階效力規(guī)范審查低位階規(guī)范效力的“司法審查”制度，并不屬于“違憲審查”范疇，有關(guān)概念必須澄清。

2.關(guān)于基本法是否構(gòu)成憲法特別法

有學(xué)者認(rèn)為，基本法事實(shí)上構(gòu)成國家憲法的特別法，是憲法內(nèi)涵的擴(kuò)大和延伸，基本法和現(xiàn)行憲法的關(guān)系是憲法特別法和一般法的關(guān)系，所以在港澳特殊適用條件下，對(duì)基本法的適用效力優(yōu)先于憲法，基本法在效力上取代了國家憲法。

筆者認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)是值得商榷的。首先，憲法是基本法的制定依據(jù)和效力基礎(chǔ)，這就決定了兩者之間的效力位階不是平等的而是級(jí)差序列的，不存在同一位階層次的特別法先于一般法的適用關(guān)系。其次，必須承認(rèn)，基本法內(nèi)所包含體現(xiàn)“一國兩制”原則的某些制度規(guī)范，涉及國家體制、基本制度和總體政策的重要內(nèi)容，依其性質(zhì)應(yīng)可分類為憲法規(guī)范，本有必要寫入憲法條文。但應(yīng)然列入的憲法規(guī)范并不能實(shí)然等同于憲法內(nèi)容，仍必須服從實(shí)在法的規(guī)范準(zhǔn)則。再次，說到底，基本法在特區(qū)事務(wù)范圍內(nèi)優(yōu)先適用于部分憲法規(guī)范，是根據(jù)憲法規(guī)范的例外授權(quán)，這個(gè)道理如前所述，不能作為特別法優(yōu)于一般法適用的效力證明。

3.關(guān)于憲法必須透過基本法才能在港澳適用或?qū)嵤?/p>

有學(xué)者從憲法在港澳不生效或不能直接適用或?qū)嵤┑倪壿嫵霭l(fā)，認(rèn)為憲法的適用或?qū)嵤┍仨毻高^基本法才能在港澳實(shí)現(xiàn)，未被基本法援用的憲法條文在港澳不適用。

筆者認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的。理由：一是憲法在港澳的生效和適用是基于中國恢復(fù)對(duì)港澳行使主權(quán)的政治現(xiàn)實(shí)，并不取決于基本法的相關(guān)規(guī)定，相反基本法的規(guī)范確立和生效實(shí)施則取決于憲法作為制訂依據(jù)和效力基礎(chǔ);二是上述觀點(diǎn)仍然是基于基本法和憲法同效力的觀點(diǎn)，是香港某些人把基本法列入英國無成文憲法傳統(tǒng)下所謂“憲法性法律”而加以謬解，從而導(dǎo)致無視中國成文憲法至上性地位的結(jié)果，當(dāng)然與香港成為中國治理下地方行政區(qū)域的性質(zhì)相抵觸。

4.關(guān)于憲法和基本法的“雙重適用”

有學(xué)者從總結(jié)對(duì)憲法和基本法分別以各種形式在港澳實(shí)施適用的情況及其描述出發(fā)，概括出所謂“雙重適用”。這種概括從紛雜的論述中總結(jié)而來，具有一定的理論意義，但也存在著值得進(jìn)一步研究的空間。存在的問題為：一是沒有區(qū)分生效和適用的法理概念，因而籠統(tǒng)地將之歸結(jié)為適用問題，混淆了相應(yīng)的范疇界定;二是將憲法和基本法的適用性質(zhì)不分主次、層級(jí)位階地描述為“雙重適用”，未能進(jìn)一步回答直接適用、代位適用、確立合法性等具體情形，因而缺乏對(duì)相關(guān)錯(cuò)誤觀點(diǎn)的針對(duì)性;三是未能準(zhǔn)確指明“雙重適用”的法律依據(jù)和適用規(guī)則，因而至少是不完善的。

5.關(guān)于“憲法僅有第31條在港澳適用”

這種觀點(diǎn)迄今仍不時(shí)出現(xiàn)在香港反對(duì)派的法律論述中。筆者認(rèn)為，這是既不合法理、也違背政治現(xiàn)實(shí)的陳詞濫調(diào)，根本不值得駁斥。

（三）國家憲法在港澳特區(qū)實(shí)施適用的具體形態(tài)

如上所述，國家憲法在港澳特區(qū)對(duì)人、對(duì)地、對(duì)事具有完全的空間和時(shí)間效力，這是國家對(duì)港澳行使主權(quán)性管轄的必然結(jié)果;而根據(jù)憲法第31條和基本法第11條的規(guī)定，憲法在港澳特區(qū)的實(shí)施適用則呈現(xiàn)非常獨(dú)特的形態(tài)，并根源于以下適用規(guī)則。

一是國家憲法應(yīng)當(dāng)而且必須在包括港澳特區(qū)在內(nèi)的國家領(lǐng)域范圍內(nèi)全部生效并整體實(shí)施。由此衍生的結(jié)論是，憲法是基本法的立法依據(jù)和效力基礎(chǔ)，基本法是憲法規(guī)范的系統(tǒng)化落實(shí)?；痉m然規(guī)定不實(shí)行憲法所規(guī)定國家主體實(shí)行的社會(huì)主義制度，但其符合憲法第31條規(guī)定的“但書例外”，是由全國人大根據(jù)香港和澳門的具體情況規(guī)定特別行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行制度的國家基本法律，故此是完全合憲的。

二是依據(jù)憲法第31條自設(shè)的限縮但書所創(chuàng)設(shè)的基本法第11條規(guī)定，確立了憲法中有關(guān)社會(huì)主義制度的部分內(nèi)容在港澳特區(qū)不直接適用而讓位于基本法為準(zhǔn)的規(guī)則。相關(guān)的調(diào)整范疇局限于憲法第31條和基本法第11條共同指向的港澳特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，包括社會(huì)制度，經(jīng)濟(jì)制度，保障居民基本權(quán)利的制度，行政、立法、司法方面的制度和政策，相關(guān)的事務(wù)均以基本法為依據(jù)，而不適用相應(yīng)的憲法規(guī)范。在此范圍內(nèi)，憲法授權(quán)基本法對(duì)于部分憲法規(guī)范因“自我限縮”而產(chǎn)生的適用空間加以填補(bǔ)，產(chǎn)生基本法“替代適用”的合法效力。

三是憲法中規(guī)定無論何種社會(huì)制度而通用的國家基本制度的規(guī)范，如人民共和國單一制國家結(jié)構(gòu)形式、國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)、國家元首、中央政府、中央軍委、國家最高審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成及職權(quán)、地方國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)、國家標(biāo)志、公民對(duì)國家的憲制責(zé)任、港澳特區(qū)直轄于中央的相關(guān)程序制度等，相關(guān)事務(wù)處理則需要依據(jù)憲法或憲法與基本法的共同規(guī)則。港澳特區(qū)通常可以直接援引憲法條文來加以實(shí)施，但在特定需要的情形下也可自行根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r立法實(shí)施，如立法實(shí)施保護(hù)國家象征的特定憲法規(guī)范等。有學(xué)者指出，在2018年憲法修訂前的138個(gè)條文中，至少有74個(gè)屬于此類，因其涉及國家國體、政體、國家結(jié)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)，以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)等。

四是憲法中規(guī)定社會(huì)主義制度的內(nèi)容，包括中共領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作國家領(lǐng)導(dǎo)體制、公有制為主體與其他經(jīng)濟(jì)形式并存的經(jīng)濟(jì)制度、其他地方行政區(qū)域的治理方式等，雖根據(jù)憲法第31條的“但書例外”和基本法第11條的規(guī)定，不直接適用或主動(dòng)實(shí)施于實(shí)行各自原有的資本主義制度的港澳地區(qū)，而讓位于基本法的適用。但憲法所宣告或確立的上述制度的合憲性和正當(dāng)性是面向包括港澳特區(qū)在內(nèi)的整個(gè)國家領(lǐng)域而生效的，其在港澳特區(qū)不直接適用或主動(dòng)實(shí)施上的“自我限縮”并不妨礙該等宣告和確立的法律效力，港澳特區(qū)政府和港澳民眾對(duì)憲法該等內(nèi)容依法仍須承擔(dān)尊重和維護(hù)的憲制責(zé)任。在“一國兩制”條件下，同中央尊重港澳地區(qū)保持其各自原有資本主義制度和生活方式一樣，港澳政府和居民對(duì)國家憲法中有關(guān)社會(huì)主義制度和政策的規(guī)定也理應(yīng)加以尊重和維護(hù)。

總之，必須牢記的是，就港澳特區(qū)法律體系而言，國家憲法并非通常意義上的域外法，不必須依賴基本法作為生效和實(shí)施的前提，甚至不必以在特區(qū)政府公報(bào)上刊登為生效和實(shí)施的前提。其根本原因是港澳特區(qū)法律體系究其本質(zhì)，是國家憲法規(guī)范下中國法律體系的特殊組成部分，是融入中國法律體系的相對(duì)加以區(qū)分的特殊地方法域，這從國家恢復(fù)對(duì)港澳行使主權(quán)的法律事實(shí)和基本法第18條分別規(guī)定港澳地方各自實(shí)行的法律規(guī)范的表述內(nèi)容，都可以充分得到證明。

三、強(qiáng)調(diào)按照憲法和基本法辦事來治理港澳特區(qū)的制度意義

憲法在港澳特區(qū)的生效和適用，與其在內(nèi)地的適用和嚴(yán)格依憲治國維護(hù)國家法制統(tǒng)一和權(quán)威的制度建設(shè)一樣，是個(gè)法律與政治因素交織糾纏的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題，仍存在不少思想觀念上、體制機(jī)制上、理論構(gòu)造上的困難和挑戰(zhàn)。中共十九大報(bào)告在強(qiáng)調(diào)“全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障”的基礎(chǔ)上，向全國范圍提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的任務(wù)目標(biāo)，在港澳事務(wù)上部署“嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事”的工作要求，兩者的指導(dǎo)思想是一脈相承的，顯然不是為著贏得簡單的口號(hào)式的擁護(hù)，甚至不僅是為著推動(dòng)包括港澳特區(qū)法院在內(nèi)的全國各級(jí)法院直接根據(jù)并援引憲法規(guī)范而形成積極適用憲法的司法訴訟，因?yàn)閷?duì)此即便是在內(nèi)地也還須突破許多思想束縛和制度障礙，尚有漫長的法治建設(shè)長路待走。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前條件下強(qiáng)調(diào)按照憲法和基本法來治理港澳特區(qū)的制度意義，至少體現(xiàn)為以下三點(diǎn)：