城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償問題剖析

林祥錢

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)征用土地不斷增加，這也導(dǎo)致城中村房屋拆遷補(bǔ)償問題越來越突出。為進(jìn)一步探討城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償中存在的問題，為拆遷補(bǔ)償工作提供新的思路，本文結(jié)合工作實(shí)踐，從立法和實(shí)踐兩個層面分析房屋拆遷補(bǔ)償問題，進(jìn)而提出制度完善和立法完善的建議。

關(guān)鍵詞：城中村;房屋拆遷;房屋補(bǔ)償

城中村改造涉及政府、開發(fā)商、村民三方利益相關(guān)體，且各方利益訴求不同，政府追求社會效益，開發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)效益，而村民則追求生活保障，三方在利益訴求上存在博弈。在城中村改造的實(shí)踐運(yùn)行中，村民往往處于弱勢地位，其權(quán)益最容易遭受侵犯，其中房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是最受關(guān)注的問題之一。

一、城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償問題

（一）立法問題

從當(dāng)前我國的法律體系來看，涉及到城中村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，主要有三個方面，一是《憲法》第10條有關(guān)規(guī)定，即城中村土地歸集體所有，國家基于公共利益需求，可依法對土地實(shí)行征收并給予補(bǔ)償;二是《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款的相關(guān)規(guī)定，第47條的相關(guān)規(guī)定，土地征收要給予一定補(bǔ)償，且規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且將集體土地上的房屋作為附著物進(jìn)行補(bǔ)償;三是《中華人民共共和國物權(quán)法》第42條的相關(guān)規(guī)定，征收個人房屋，應(yīng)依法給予拆遷補(bǔ)償，并維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，確保被征收人居住條件不下降。

但在工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，對于城中村改造中的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定過于簡單，沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，且各地標(biāo)準(zhǔn)不一，而且還有地方性規(guī)定，造成房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行缺乏足夠的依據(jù)。從法律層面來看，主要存在以下問題，一是土地征收和房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，二是土地征收補(bǔ)償程序不合理，三是違章建筑的認(rèn)定法律規(guī)定不合理。

（二）實(shí)踐問題

從城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償工作實(shí)踐總結(jié)來看，其主要存在兩個層面的問題。一方面，房屋拆遷安置和補(bǔ)償方式單一，一般有兩種方式，即貨幣安置補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換。城中村村民在房屋拆遷補(bǔ)償中只能從這兩種方式中選擇一種，即要么一次性貨幣補(bǔ)償，要么選擇產(chǎn)權(quán)置換的房屋。但實(shí)際上，村民在得到補(bǔ)償后的再購置能力有限，而且有房子后的后續(xù)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增大，比如小區(qū)物業(yè)管理費(fèi)、垃圾費(fèi)等。

另一方面，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議難以達(dá)成一致，而難以達(dá)成一致的最大爭議點(diǎn)就是雙方對于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，此外還有拆遷補(bǔ)償方式、拆遷補(bǔ)償程序、拆遷補(bǔ)償?shù)母郊訁f(xié)議等問題。在工作實(shí)踐中，一旦雙方協(xié)議無法達(dá)成一致，城中村改造就不能順利完成。對村民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民實(shí)際并不特別反對征用拆遷，相反大部分村民希望通過拆遷來改善居住條件和環(huán)境。但實(shí)踐中，村民希望獲得更多補(bǔ)償，以滿足后續(xù)生活的需要，這也會導(dǎo)致部分村民出現(xiàn)“投機(jī)心理”，進(jìn)而影響拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議達(dá)成一致。

二、城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償制度完善建議

（一）準(zhǔn)確定位政府角色

城中村改造中房屋拆遷工作三方利益相關(guān)者中，開發(fā)商與村民在利益追求上的矛盾是造成拆遷補(bǔ)償問題的主要原因，但二者間矛盾的調(diào)節(jié)、利益均衡的協(xié)調(diào)則需要政府部門來完成。一方面，政府在城中村改造中的房屋拆遷補(bǔ)償工作中承擔(dān)起自身應(yīng)有的責(zé)任，擺正自己位置，不過多干預(yù)開發(fā)商與村民的協(xié)商。政府在這個過程中充當(dāng)服務(wù)和指導(dǎo)的角色，不能因一己之私利而損害政府形象。

另一方面，政府應(yīng)針對拆遷村民進(jìn)行必要的法律宣傳和教育，培養(yǎng)村民法律意識，一是讓村民享受到法律強(qiáng)有力的保護(hù)，能夠在法律允許的范圍內(nèi)爭取更多的利益。另一是讓村民了解城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)，進(jìn)而避免產(chǎn)生“投機(jī)行為”，有助于快速達(dá)成協(xié)議。

（二）構(gòu)建合理化的補(bǔ)償機(jī)制

從我國各地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，各地差異較大，土地和房屋的交易價格受此影響很大，因此在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取差異化的策略。一方面，需結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取多樣化的補(bǔ)償方式。結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以及創(chuàng)新模式的摸索，建議在城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)施貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換為主，多種補(bǔ)償方式為輔的機(jī)制，比如股權(quán)補(bǔ)償、留地補(bǔ)償、勞務(wù)補(bǔ)償?shù)?。多種形式的補(bǔ)償有利于村民生活有長遠(yuǎn)的保障。

另一方面，政府要完善房屋拆遷安置政策，為村民提供有效的安居保障。在具體工作中，需注意兩點(diǎn)，一是在制定房屋拆遷安置政策時要嚴(yán)格依法，明確政策的適用性，做到公開、透明、公正、公平、合理;二是補(bǔ)償政策要從村民的角度進(jìn)行考慮，要綜合考慮村民生的各個方面，比如孩子教育、老人養(yǎng)老、居住環(huán)境、生活便利性等，要注重公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，要充分考慮村民生活的長遠(yuǎn)利益。

（三）制定針對性的補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制

從當(dāng)前的法律體系來看，當(dāng)城中村居民對土地征收和房屋拆遷不滿時，不能向法院提起民事或行政訴訟來尋求司法救濟(jì)，而且對于開發(fā)商與村民間的矛盾與糾紛，法院由于無法可依，通常選擇“不予受理”，這一定程度上使村民的司法救濟(jì)途徑受到限制。因此在實(shí)踐工作中，政府部門應(yīng)制定針對性的補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制，進(jìn)一步完善補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制。

一是進(jìn)一步完善司法審查制度，不斷完善司法對此類糾紛的裁判功能，實(shí)現(xiàn)對村民權(quán)益的保護(hù)。當(dāng)各方產(chǎn)生糾紛時，應(yīng)允許將爭議提交法院，由司法機(jī)關(guān)解決征收補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，將補(bǔ)償?shù)暮侠硇约{入司法審查的范圍內(nèi)。

二是要明確區(qū)分實(shí)踐中因補(bǔ)償糾紛的司法救濟(jì)途徑，對補(bǔ)償糾紛的類型進(jìn)行分類。解決我國城中村改造中的房屋拆遷補(bǔ)償問題，常常糾紛大體分為兩類：征地政府和村委會之間的糾紛、農(nóng)民和村委會之間的糾紛。對于第一種糾紛，鑒于被拆遷居民已經(jīng)為了公共利益而犧牲個人利益，那么就應(yīng)該選擇一個中立的裁決機(jī)構(gòu)，而且應(yīng)明確規(guī)定此種糾紛屬于法院受理范圍。對于第二種糾紛，法院應(yīng)對個案進(jìn)行類型分析，然后確定是否受理，即使不受理，也應(yīng)告知村民有申請裁決的權(quán)利，而且盡量不要一味地采取“不予受理”的態(tài)度，而是要積極的向上級請示并分析糾紛，以便做出正確決定。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

在城中村改造中，由于涉及到的利益較大，而且利益相關(guān)方較為復(fù)雜，這容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。而實(shí)踐也表明，總是有人“頂風(fēng)而上”，為謀一己之私利而損害被拆遷村民的利益。因此在城中村改造中的房屋拆遷補(bǔ)償工作中，要建立健全監(jiān)督機(jī)制，積極號召社會力量的參與，提升監(jiān)督的有效性。一是地方人大切實(shí)履行監(jiān)督職能，二是加強(qiáng)監(jiān)督補(bǔ)償款的分配，三是重視社會監(jiān)督職能的作用。

三、城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償立法建議

在實(shí)踐工作中，對于城中村改造中的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)僅按照土地原有用途給予補(bǔ)償，而是應(yīng)按照市場價值給予對應(yīng)的補(bǔ)償，考慮的因素包括地理位置、增收收益、征收后的土地用途等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照機(jī)會成本計(jì)算，而且對房屋的補(bǔ)償應(yīng)不限于土地附著物的核定，而應(yīng)予合理的市場價格給予補(bǔ)償。還應(yīng)從法律層面完善土地征收和拆遷補(bǔ)償?shù)某绦?，提高補(bǔ)償方案的公正性，進(jìn)一步完善聽證程序，增強(qiáng)村民的參與權(quán)。此外，需制定合理的違章建筑認(rèn)定和拆除的法律規(guī)范，正確認(rèn)定違章建筑和拆除主體。

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