向單套制過渡階段電子文件整理問題探討

李春艷

2016年，國家檔案局在全國開展“企業(yè)電子文件歸檔與電子檔案管理試點”，中國石油化工集團有限公司是第一批試點單位，試點內容之一是電子公文歸檔及管理。試點目的是將電子公文通過電子公文管理系統(tǒng)直接在線歸檔至檔案系統(tǒng)，不再打印相應的紙質件，真正實現(xiàn)“單套制”歸檔。試點項目中，關于電子公文與紙質公文并存的情況下，應該如何對公文進行整理及編號問題遇到了困惑。

一、電子公文管理的現(xiàn)狀

試點項目開始初期，我們調研了多家企業(yè)和國家部委的電子公文管理情況，發(fā)現(xiàn)各單位都存在同樣的困惑：不是所有的公文都電子化了，各單位日常工作中還有紙質公文流轉，這些紙質公文辦結后也需要歸檔管理。通過對本單位2018年電子公文管理情況摸底發(fā)現(xiàn)，有70%的公文是完全電子化了，正文、附件和辦理單都是電子的（以下簡稱“純電子公文”），公文從起草到歸檔全程都在電子公文管理系統(tǒng)中流轉;有5%的公文因為保密、敏感信息或特殊業(yè)務等原因是純紙質狀態(tài)，正文、附件和辦理單都是紙質的，公文不在電子公文管理系統(tǒng)中流轉，電子公文管理系統(tǒng)中沒有這部分文件的目錄;還有25%的公文是部分電子化了，正文是電子的，附件或者辦理單是紙質的，或者正文和附件是電子的，辦理單是紙質的（以下簡稱“半電子公文”），在電子公文管理系統(tǒng)中流轉了電子部分，紙質部分在線下與電子公文同步流轉。形成“半電子文件”有以下幾種情況：第一，有些單位領導由于年齡偏大等因素，喜歡在紙質件上審批，電子公文被打印出來以后在紙質件上審批意見，電子件上沒有審批意見，也有一些電子件上有審批意見，都是由秘書代錄領導的審批意見，無領導簽字。電子件和紙質件辦結以后歸檔;第二，有些公文的附件過大，比如是一本書、一個較厚的表或者可研報告等，由于公文管理系統(tǒng)本身無法限制過大的附件上傳，這些附件不能在電子公文管理系統(tǒng)中流轉，也就不可能從公文管理系統(tǒng)直接歸檔電子版;第三，當同一份電子公文需要多個領導簽批時，某個領導在打印的紙質件上簽批了意見，其他領導在電子件上簽批了意見。根據(jù)《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T22-2015）第5.1.1款“歸檔文件一般以每份文件為一件。正文、附件為一件;文件正本與定稿為一件;轉發(fā)文與被轉發(fā)文為一件;原件與復制件為一件;有文件處理單或發(fā)文稿紙的，文件處理單或發(fā)文稿紙與相關文件為一件?！卑腚娮庸牡摹耙患笔欠珠_的，必須將紙質審批件和在公文系統(tǒng)中流轉的電子簽批件合起來才是一份完整的文件。

試點工作中，電子公文管理系統(tǒng)中需要歸檔的電子公文及目錄通過接口直接歸檔到檔案系統(tǒng)，無需人工錄入目錄和上傳電子原文。同時，為了減少文書人員歸檔整理和著錄的工作量，紙質件一般不需要掃描成電子版，也就是說，歸檔部門不會將紙質公文和半電子公文轉化為電子公文，涉密文件更不會掃描上傳到檔案系統(tǒng)。三種類型的公文并存是各單位的現(xiàn)實工作實際情況決定的，雖然檔案人員希望實現(xiàn)全部公文電子化管理，單套制歸檔，但必須面對現(xiàn)實情況給予統(tǒng)籌考慮，既要考慮紙質文件的整理及編號，還要考慮電子公文和半電子公文的整理及編號。檔案部門如何對歸檔的不同類型的公文統(tǒng)一整理和編號遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。

二、國家標準存在問題

關于純紙質文件的整理和編號按照《歸檔文件整理規(guī)則》執(zhí)行，電子公文的整理和編號按照《電子文件歸檔及電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894-2016），但是半電子公文怎么整理和編號目前還沒有明確的制度規(guī)范來指導實踐，半電子公文管理起來比較復雜。按照企業(yè)檔案分類方案，純紙質公文、純電子公文和半電子公文都屬于行政管理類文件，在檔案管理信息系統(tǒng)中屬于同一個歸檔節(jié)點。目前，國家標準和制度規(guī)范都沒有提及三種類型公文在同一個單位并存的情況下該如何整理和編號。

現(xiàn)有的兩個標準里都只有原則性的規(guī)定。比如，《電子文件歸檔及電子檔案管理規(guī)范》第7.2.7款規(guī)定：應在分類方案下按照業(yè)務活動、形成時間等關鍵字，對電子文件元數(shù)據(jù)、紙質文件目錄數(shù)據(jù)進行同步排序，排序結果應能保持電子文件、紙質文件之間的有機聯(lián);而《歸檔文件整理規(guī)則》第4.1款規(guī)定：歸檔文件整理應遵循文件的形成規(guī)律，保持文件之間的有機聯(lián)系。

三、需要統(tǒng)籌考慮的因素

檔案部門在考慮如何將三種類型的公文統(tǒng)籌整理和編號時門必須綜合考慮以下因素：第一，紙質庫房管理問題。如果檔案部門只管理電子公文，就不需要考慮紙質庫房的管理問題，但現(xiàn)實是每個單位都有純紙質公文和半電子公文，這些公文還是要放在紙質庫房管理的，整理和編號還要考慮紙質庫房管理的有序和便利問題，確保庫房中的純紙質公文及半電子公文的紙質附件（或者審批單）編號具有連續(xù)性和唯一性，庫房的檔案號不能出現(xiàn)斷號和重號的情況。第二，如何保持文件之間的有機聯(lián)系。必須確保同一份文件的各個有機組成部分能被快速檢索到，文件各個部分之間能建立雙向索引。比如半電子公文的正文是電子形式的，在檔案系統(tǒng)中如何快速定位與正文配套的紙質附件或者審批單，兩者之間必須建立雙向索引關系。第三，歸檔頻率問題。有些單位是每年歸檔一次，有些單位是隨辦隨歸，實時歸檔。不同的歸檔頻率將會導致采取不同的歸檔整理和編號策略。第四，檔案的日常統(tǒng)計問題。無論采取哪種整理編號方案都必須確保不出現(xiàn)統(tǒng)計上的數(shù)據(jù)冗余。第五，整理、檢索和著錄的工作量。紙質公文的整理工作量較大，需要錄入文件目錄，還需加蓋歸檔章，數(shù)文件頁數(shù)。有的整理和編號方式會導致歸檔人員著錄的工作量大幅增加，也可能會導致檢索時出現(xiàn)重復目錄的情況。

四、各種解決方案利弊分析

在本單位公文都屬于同一個分類類別，在檔案管理系統(tǒng)中純紙質公文、電子公文和半電子公文都在同一個數(shù)據(jù)節(jié)點下。如何將這三種類型的公文整理和編號可能有4種解決方法，各有利弊。第一種是直接將三種類型的公文按照歸檔時間排序混合整理編號，半電子公文的正文和附件相鄰排列（如圖1）。

這樣做的優(yōu)點是：可以按照公文形成或歸檔的時間排序，正文和附件按照相鄰順序排列，有利于體現(xiàn)文件之間的有機聯(lián)系。缺點是：1.庫房里紙質檔案的編號會出現(xiàn)斷號的情況，不便于日常管理;2.著錄同一個半電子公文時，需要錄入兩遍文件目錄，其中一個公文的目錄上要標注為附件，增加了著錄的工作量;3.檢索同一個公文時會有兩個標題相同的目錄，利用者需要區(qū)分正文和附件;4.統(tǒng)計時會出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余，同一個公文會出現(xiàn)重復統(tǒng)計的情況;5.人為地分裂了“件”的概念。根據(jù)《歸檔文件整理規(guī)則》第5.1.1款規(guī)定“歸檔文件一般以每份文件為一件。正文、附件為一件;有文件處理單或發(fā)文稿紙的，文件處理單或發(fā)文稿紙與相關文件為一件”，按照圖1的整理方式人為地將一件檔案分成了兩件。

第二種整理編號方式是將電子公文和紙質公文相對分開編號，先把所有的紙質公文及半電子公文的紙質部分放在一起整理編號，再把所有的純電子公文及半電子公文的電子部分放在一起整理編號，但是流水序號是連續(xù)的（如圖2）。這種方式只適用于每年歸檔一次，且不再補充歸檔的情況，如果發(fā)現(xiàn)當年有公文需要補充歸檔，無論是補充歸檔電子版還是紙質版，都不好再連續(xù)編號。缺點與第一種方式相同。

第三種整理編號方式就是在檔案管理系統(tǒng)中，將紙質公文和電子公文（包括半電子公文）分開整理編號，分別從1開始排序（如圖3）。優(yōu)點是：1.紙質公文與電子公文做了對應關系，保證了同一份文件之間的有機聯(lián)系;2.能保證庫房里紙質公文編號的連續(xù)性，便于庫房管理;3.可以應對實時歸檔的情況，如果有公文需要補充歸檔，不會打亂原有的序號。缺點是：1.同一份公文需要著錄兩遍，增加了著錄人員的工作量;2.統(tǒng)計時會出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余，同一個公文會出現(xiàn)重復統(tǒng)計的情況;3.檢索時要同時考慮紙質公文節(jié)點和電子公文節(jié)點，需要檢索兩次才能查全，否則容易遺漏文件。

第四種方式也是在檔案管理系統(tǒng)中，將紙質公文和電子公文（包括半電子公文）分開整理編號。純紙質公文編檔案號，半電子公文對應的紙質附件或審批單只編寫流水碼，不編寫檔案號，不蓋歸檔章，不錄目錄。為便于與純紙質公文的編號區(qū)分，每個流水碼前面可以加一個字母（如圖4）。這樣做的優(yōu)點是除了第三種方法的優(yōu)點外，還有多了其他優(yōu)點1.不用重復錄入同一份半電子公文的目錄，減少了著錄工作量，也減少了加蓋歸檔章的工作量;2.庫房統(tǒng)計時不會出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余;3.檢索時不用分兩個節(jié)點檢索;4.能最大限度的保持文件之間的有機聯(lián)系。缺點是整理人員必須將純紙質公文和半電子公文區(qū)分開。

從“雙套制”到“單套制”歸檔有個過程，各單位由于信息化水平以及人員情況不同，導致進度有快有慢。除了電子公文存在紙質件和電子件并存的情況，其他類文件管理也會出現(xiàn)類似的情況，例如，合同管理也存在同樣的問題，電子合同與紙質合同在一個單位內部同時存在。一份合同也有電子和紙質并存的情況，合同正本及簽署流程在合同管理系統(tǒng)中，簽字蓋章頁及騎縫章頁都是紙質的，這與半電子公文的組成情況相似。從“雙套制”到“單套制”的過渡階段，檔案人員必須面對現(xiàn)實情況，結合本地的實際工作，創(chuàng)新完成本單位檔案的整理及編號工作，建議國家盡快出臺相關標準規(guī)范指導實踐工作。

（作者單位：中國石油化工集團公司辦公廳檔案處）