探索取消施工圖審查必須建立質(zhì)量安全審查制度

“在美國(guó)，建筑工程質(zhì)量是由相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)保障的，相關(guān)的法律已有100多年的歷史，圖紙審查制度在美國(guó)也已有60多年的歷史，對(duì)保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全起到了重大的保障作用?！?019年4月12日，在北京市施工圖審查協(xié)會(huì)舉辦的施工圖審查交流座談會(huì)上，美國(guó)建筑師協(xié)會(huì)會(huì)員，美國(guó)圣何塞市建設(shè)局建筑施工許可證中心原主任、審圖處快審特審部原主任沈麗卓女士，與參會(huì)人員就美國(guó)的“施工圖審查制度”進(jìn)行了深入的業(yè)務(wù)交流。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)司局負(fù)責(zé)同志，中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)王樹(shù)平，北京市規(guī)劃和自然資源管理委員會(huì)副巡視員陶志紅、勘察設(shè)計(jì)管理處處長(zhǎng)葉嘉，中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、《中國(guó)勘察設(shè)計(jì)》雜志社社長(zhǎng)郝瑩，以及來(lái)自北京市相關(guān)審圖機(jī)構(gòu)的代表約30人出席了座談會(huì)。座談會(huì)由中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)施工圖審查分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京市施工圖審查協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉宗寶主持。

美國(guó)也實(shí)施審圖制度嗎？

中國(guó)的施工圖審查制度已實(shí)施快20年了，那么，在美國(guó)也有審圖制度嗎？美國(guó)的審圖是怎么管的？

座談會(huì)伊始，沈麗卓介紹了美國(guó)國(guó)際建筑法規(guī)及圖紙審查制度的基本情況。她介紹說(shuō)，在美國(guó)，建筑工程質(zhì)量是由相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)保障的，相關(guān)的法律已有100多年的歷史。1994年成立的國(guó)際規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（ICC），是一個(gè)制定、編制建筑安全、防火、節(jié)能等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)員組織，致力于制定包括住宅、學(xué)校及商業(yè)在內(nèi)的民用建筑的全國(guó)性建筑安全、防火與節(jié)能規(guī)范。1997年，ICC發(fā)布了“國(guó)際建筑規(guī)范（草案）”（International Building Code （Draft），IBC）。

沈麗卓指出，在美國(guó)，也有類(lèi)似中國(guó)的施工圖審查制度——圖紙審查。美國(guó)的圖審制度是通過(guò)議會(huì)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的，相關(guān)規(guī)定列在ICC規(guī)范有關(guān)條文之中。政府建設(shè)局設(shè)立圖審部門(mén)，由局長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)，具有執(zhí)法權(quán)，相關(guān)人員均具有執(zhí)業(yè)工程（建筑）師執(zhí)照、具有ICC考核認(rèn)證資格（審圖員），享有公務(wù)員身份及待遇。截至目前，圖紙審查制度在美國(guó)已實(shí)施了60多年，對(duì)保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全起到了重大的保障作用。為了保證法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)性，ICC每三年就要在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上將規(guī)范修訂一次，然后投票確定，一旦通過(guò)必須執(zhí)行。

美國(guó)審圖機(jī)構(gòu)的職能與服務(wù)包括發(fā)放營(yíng)建許可證、驗(yàn)收合格證及使用證、審圖與施工檢查、簽發(fā)與吊銷(xiāo)許可證，參與及提供法規(guī)制定與意見(jiàn)修改，參與業(yè)界標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)審及產(chǎn)品認(rèn)證等。美國(guó)圖審的項(xiàng)目范圍包括新建、改建、擴(kuò)建、改造項(xiàng)目，無(wú)論大小都要報(bào)審，比如住宅衛(wèi)生間、廚房改造，線路改造的小項(xiàng)目都要報(bào)審，擅自開(kāi)工者，如遇舉報(bào)，將面臨處罰、罰款。圖審的內(nèi)容包括工程所涉及的 ICC 規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)+州、市規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的所有條文，其中涉及防火安全內(nèi)容等。圖審?fù)ㄟ^(guò)后向建設(shè)方下發(fā)通知函，頒發(fā)施工許可證。

此外，如果建設(shè)局圖審部門(mén)審圖任務(wù)過(guò)重時(shí)，圖審業(yè)務(wù)還會(huì)向有資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)（審圖公司）進(jìn)行外包。外包形式包括按照項(xiàng)目或按照專(zhuān)業(yè)等方式，審圖公司與政府是合伙人的關(guān)系，為政府提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐、負(fù)責(zé)任的技術(shù)服務(wù)。審圖公司與建設(shè)方、設(shè)計(jì)方是檢查與被檢查的關(guān)系。建設(shè)局還會(huì)派檢查員到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，檢查施工是否按照?qǐng)D審?fù)ㄟ^(guò)的蓋章圖紙進(jìn)行施工。檢查員按節(jié)點(diǎn)對(duì)完成的施工節(jié)點(diǎn)進(jìn)行檢查，符合要求的按節(jié)點(diǎn)簽字。

談及施工圖審查如何收費(fèi)時(shí)，沈麗卓表示，美國(guó)審圖機(jī)構(gòu)不需財(cái)政支付，自籌自支、自負(fù)盈虧，向建設(shè)方收取圖審費(fèi)用。費(fèi)用以成本核算的方式進(jìn)行收取，標(biāo)準(zhǔn)按人工時(shí)計(jì)費(fèi)，考慮提前介入、復(fù)審、多次報(bào)審及復(fù)審情況，以大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)等確定人工時(shí)。

她同時(shí)表示，在美國(guó)，建設(shè)局不能盈利，要控制好，多了不行，會(huì)受到監(jiān)督；少了也不行，還要考慮萎縮期的人工成本。同時(shí)還要考慮技術(shù)進(jìn)步、設(shè)備更新以及社會(huì)化的咨詢(xún)、培訓(xùn)服務(wù)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的儲(chǔ)備金。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過(guò)施工圖審查工作，政府部門(mén)掌握了大量的、多方面的、詳實(shí)的、動(dòng)態(tài)的建設(shè)信息。

施工圖究竟該不該審？

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》提出要進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，要求“試點(diǎn)地區(qū)在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)行告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)”?！兑庖?jiàn)》甫一發(fā)布，引發(fā)行業(yè)，特別是廣大設(shè)計(jì)師的強(qiáng)烈關(guān)注。

據(jù)資料顯示，我國(guó)的施工圖審查制度源于2000年1月30日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》。按《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條的規(guī)定，政府部門(mén)通過(guò)施工圖審查實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督管理。施工圖審查在我國(guó)實(shí)施近20年來(lái)發(fā)揮了重要的作用，其主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是對(duì)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督和把關(guān)作用，特別是在人民生命財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境安全保障方面以及綠色、節(jié)能、環(huán)保、社會(huì)服務(wù)等公共利益維護(hù)方面起到不可替代的作用。二是對(duì)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)監(jiān)管的抓手作用。政府部門(mén)經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)后，施工圖審查漸漸成為政府部門(mén)對(duì)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)監(jiān)管的有效抓手。通過(guò)施工圖審查能掌握勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和從業(yè)人員的各類(lèi)從業(yè)行為信息，依據(jù)信息實(shí)現(xiàn)對(duì)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)的有效監(jiān)管。三是對(duì)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)的規(guī)范引導(dǎo)作用。通過(guò)施工圖審查工作，建設(shè)單位、施工單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)及其從業(yè)人員的質(zhì)量意識(shí)和違法違規(guī)及違反工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文的成本意識(shí)得到提高、從業(yè)行為得到規(guī)范、價(jià)值取向得到轉(zhuǎn)變，由此對(duì)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)合理資源配置、完善內(nèi)部建設(shè)也起到了引導(dǎo)作用。四是對(duì)政府決策的信息支持作用。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過(guò)施工圖審查工作，政府部門(mén)掌握了大量的、多方面的、詳實(shí)的、動(dòng)態(tài)的建設(shè)信息，以此為基礎(chǔ)可以進(jìn)行深入而廣泛的分析、研究，實(shí)現(xiàn)理性判斷，做出正確決策，從而不斷推動(dòng)我國(guó)建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。

在被問(wèn)及如何看待今年中國(guó)政府部門(mén)決定試行取消小型項(xiàng)目的施工圖審查時(shí)，沈麗卓表示，取消施工圖審查一定要謹(jǐn)慎，可以適當(dāng)簡(jiǎn)化部分內(nèi)容，那些可以讓業(yè)主或設(shè)計(jì)師自己認(rèn)證的，如綠色建筑方面的內(nèi)容、材料等，如果第三方的服務(wù)到位，提交證明經(jīng)過(guò)審查后也是可以不審的，這樣可以有效地利用資源，但主要的、關(guān)鍵的內(nèi)容一定要審。美國(guó)也有利益集團(tuán)，包括各類(lèi)開(kāi)發(fā)商，但政府主管部門(mén)必須要站在公眾利益的角度考慮問(wèn)題。

施工圖審查應(yīng)該是前置性的還是事中事后的？王樹(shù)平在接受記者采訪時(shí)表示，美國(guó)現(xiàn)在的做法是事前審查，他們對(duì)工程管理施工許可設(shè)置了很多前置條件，圖紙審查只是其中的一項(xiàng)。美國(guó)的前置性做法盡管成本高一些，但如果不審，一旦發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，成本會(huì)更高，前期審查是對(duì)公眾財(cái)產(chǎn)的一種保護(hù)。美國(guó)的圖紙審查制度實(shí)施已60多年了，他們是從國(guó)家、從政府要為公眾利益服務(wù)的角度來(lái)考慮實(shí)施這項(xiàng)制度的。我國(guó)現(xiàn)行的施工圖審查制度實(shí)際上就是工程質(zhì)量安全的審查制度，為保護(hù)社會(huì)公共利益和公共安全發(fā)揮了重要作用，必須堅(jiān)持并不斷完善。

施工圖審查將何去何從？

既然美國(guó)廣泛實(shí)行建筑師負(fù)責(zé)制，建筑師應(yīng)該負(fù)全責(zé)，為什么政府還要進(jìn)行圖紙審查呢？沈麗卓說(shuō)，之所以要進(jìn)行圖紙審查，是為了由第三方代表公眾利益來(lái)保證質(zhì)量。

在政府大力推進(jìn)“放管服”的大背景下，中國(guó)的施工圖審查未來(lái)將如何發(fā)展？

政府主管部門(mén)有關(guān)人士在座談后接受記者采訪時(shí)指出，當(dāng)下，政府部門(mén)越來(lái)越注重“依法行政”，把事前審查轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管。那么，如何進(jìn)行設(shè)計(jì)水平和質(zhì)量的監(jiān)管成為政府主管部門(mén)面臨的一個(gè)重大課題。

該人士表示，美國(guó)的法規(guī)很明確，圖紙審查就是政府職責(zé)，是由政府的相關(guān)人員負(fù)責(zé)直接進(jìn)行審批，以保護(hù)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。在中國(guó)，現(xiàn)在大家關(guān)注的第一個(gè)問(wèn)題，是企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管職責(zé)如何準(zhǔn)確合理地界定。實(shí)際上，這兩個(gè)責(zé)任是并行不悖的，企業(yè)有企業(yè)的主體責(zé)任，政府有政府的監(jiān)管責(zé)任。建筑師負(fù)責(zé)制也好，設(shè)計(jì)單位終身責(zé)任制也好，它只是企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的一些制度。政府的監(jiān)管責(zé)任，如事前的施工圖審查，或是事中事后的抽查，這也是可選擇的，但目前來(lái)看，事中事后抽查的糾錯(cuò)成本偏高。既然是抽查，可能抽到，也可能抽不到，如果抽不到，一旦有風(fēng)險(xiǎn)隱患存在，未來(lái)就有房倒樓塌的風(fēng)險(xiǎn)。即便是抽查到了，因?yàn)橐呀?jīng)進(jìn)入施工環(huán)節(jié)，返工維修帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失也會(huì)比較大。如果采用事前的監(jiān)管模式，就可以用小的經(jīng)濟(jì)投入來(lái)保障大的社會(huì)安全、公共安全。從目前來(lái)看，用事前監(jiān)管的方式可能是比較可行的。第二是審查的內(nèi)容。美國(guó)的做法和我們現(xiàn)在的做法實(shí)際上是一致的，一是公共安全，二是公共利益，美國(guó)還包括了節(jié)能、環(huán)保等其他的內(nèi)容。我們的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上就是公共安全和公共利益。第三是審查的費(fèi)用?，F(xiàn)在把施工圖審查作為行政審批也好，作為行政許可前置的中介服務(wù)也好，我國(guó)目前的規(guī)定是由政府來(lái)付費(fèi)。我們可以借鑒美國(guó)施行的方式，在保證公共安全的同時(shí)，也保證了他的利益。由企業(yè)來(lái)支付相應(yīng)的費(fèi)用，我們覺(jué)得也是可行的，但在目前減負(fù)的大背景下，可能還需要探討并與有關(guān)部門(mén)達(dá)成共識(shí)。

與會(huì)代表抓住這一難得的交流機(jī)會(huì)，就施工圖審查過(guò)程中的問(wèn)題與沈女士進(jìn)行了深入熱烈的交流和溝通，大家紛紛表示受益匪淺。

劉宗寶在總結(jié)發(fā)言中指出，通過(guò)與沈女士的交流，讓大家更好地了解了美國(guó)ICC的法規(guī)及審圖制度，相信這些交流、了解，將會(huì)對(duì)我國(guó)施工圖審查制度的發(fā)展起到良好的促進(jìn)作用。劉淌