北京的減量發(fā)展

安樹偉 孫文遷

改革開放以來，隨著資源環(huán)境約束趨緊、空間發(fā)展和功能結(jié)構(gòu)失衡，大城市病日益凸顯。改變過去片面追求增量的發(fā)展理念和模式，尋求更科學(xué)、更合理地配置城市存量資源，逐漸成為城市可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)和要求。在新時(shí)代背景下，為了有效應(yīng)對與化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》首次提出“減量發(fā)展”理念，旨在提升北京的首都功能、改善城市的服務(wù)品質(zhì)以及提高北京的全球競爭力。

減量發(fā)展的內(nèi)涵

從本質(zhì)上來講，減量發(fā)展是一種可持續(xù)發(fā)展模式，理論上可追溯到20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出的“脫鉤”概念。國內(nèi)則可追溯到“十一五”時(shí)期提出的“節(jié)能減排”和“主體功能區(qū)規(guī)劃”。20世紀(jì)50年代以來，人們從不同角度對資源使用量隨經(jīng)濟(jì)增長的變化進(jìn)行廣泛探索，發(fā)現(xiàn)了倒U形變化規(guī)律。即資源使用量在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初隨經(jīng)濟(jì)增長而增長，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到某個(gè)特定階段后則隨經(jīng)濟(jì)增長而下降，首先發(fā)生的是相對下降，最終趨向絕對下降。從增量發(fā)展到減量發(fā)展需要經(jīng)歷三個(gè)階段：增量發(fā)展階段，資源消費(fèi)增長率大于經(jīng)濟(jì)增長率，隨著經(jīng)濟(jì)的增長資源消費(fèi)量呈增長的態(tài)勢；相對減量發(fā)展階段，雖然資源消費(fèi)增長率低于經(jīng)濟(jì)增長率，甚至資源消費(fèi)增長率為負(fù)數(shù)，但資源消費(fèi)總量仍然呈增長態(tài)勢；絕對減量發(fā)展階段，隨著資源消費(fèi)增長率的大幅下降，雖然經(jīng)濟(jì)增長率仍然較高，但資源消費(fèi)總量開始下降。隨著技術(shù)進(jìn)步以及節(jié)能減排的推行，國內(nèi)多數(shù)地區(qū)已經(jīng)處于相對減量發(fā)展階段。

減量發(fā)展是北京發(fā)展階段的客觀要求。2017年我國人均地區(qū)生產(chǎn)總值接近6萬元，北京達(dá)到12.9萬元，按當(dāng)年平均匯率計(jì)算相當(dāng)于1.9萬美元，邁入了后工業(yè)化社會(huì)。但是，長期以來的高速增長帶來了城市規(guī)模巨大且人居環(huán)境退化、城市功能密集且結(jié)構(gòu)失衡、城鎮(zhèn)空間龐大且蔓延無序等諸多問題，引發(fā)了美好首都生活需要與“大城市病”的社會(huì)矛盾，客觀上要求減量發(fā)展。同時(shí)，北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已從資源驅(qū)動(dòng)、規(guī)模報(bào)酬驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。因此，通過提高北京的科技能級(jí)和產(chǎn)業(yè)去低端化，促進(jìn)北京由相對減量發(fā)展階段進(jìn)入絕對減量發(fā)展階段是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

減量發(fā)展的目的是實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。對于北京而言，減量發(fā)展是一種通過控制城市發(fā)展邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部資源配置，疏解非首都功能及改善城市生態(tài)環(huán)境來謀求城市可持續(xù)發(fā)展的理念。其本質(zhì)在于，在盡可能減少消耗不可再生資源、傳統(tǒng)粗放的生產(chǎn)要素和一般的自然資源基礎(chǔ)上構(gòu)建新的發(fā)展模式。減量發(fā)展并不代表不發(fā)展或者減緩發(fā)展，沒有增長的減量只會(huì)導(dǎo)致城市的收縮和衰退。減量發(fā)展更強(qiáng)調(diào)的是包括增長在內(nèi)的全面發(fā)展，是從單一地追求速度和總量轉(zhuǎn)向追求高效率和高質(zhì)量的發(fā)展。在減量發(fā)展中，質(zhì)量優(yōu)先于速度，生態(tài)環(huán)境、歷史文化以及居民生活質(zhì)量的提升，將同GDP增速并列成為評價(jià)發(fā)展的關(guān)鍵性指標(biāo)。

減量發(fā)展是“減”與“增”的動(dòng)態(tài)均衡。北京減量發(fā)展的“減”，是做價(jià)值鏈上有比較優(yōu)勢的高端高效環(huán)節(jié)，放棄技術(shù)含量低、高污染、高能耗的加工組裝環(huán)節(jié)。從價(jià)值鏈看，能源耗費(fèi)和污染主要集中在加工、組裝和圍繞生產(chǎn)進(jìn)行的運(yùn)輸環(huán)節(jié)。這些產(chǎn)業(yè)的制造環(huán)節(jié)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，比拼的是勞動(dòng)力成本以及資金的密集程度，北京在這方面正在失去優(yōu)勢。對于缺乏技術(shù)門檻的低端環(huán)節(jié)，不管屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)，北京都應(yīng)放棄，而應(yīng)著重開拓產(chǎn)業(yè)鏈的上游和下游環(huán)節(jié)。北京減量發(fā)展的“增”，核心是推動(dòng)管理和技術(shù)升級(jí)，用新組織生產(chǎn)方式和先進(jìn)技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從而提高產(chǎn)品競爭力，提高附加值，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。因此，減量發(fā)展的基礎(chǔ)是對存量的降低并予以控制，關(guān)鍵是培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能、新空間以及改善城市生態(tài)環(huán)境，提高已有資源利用效率，使之更好地適應(yīng)北京的功能定位。減量發(fā)展是減量的正負(fù)效應(yīng)的權(quán)衡，減量發(fā)展將會(huì)帶來一定的就業(yè)壓力，提高居民生活成本，也有可能帶來產(chǎn)業(yè)的空心化，關(guān)鍵在于如何擴(kuò)大減量的正效應(yīng)，并處理好正負(fù)效應(yīng)的關(guān)系。

減量發(fā)展是城市治理理念的深刻變化。通過功能和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)部分非首都功能的減量、核心功能的增量和優(yōu)化。減量發(fā)展的“減”不是目的，重點(diǎn)是通過規(guī)模精簡、功能減負(fù)和空間緊縮精準(zhǔn)“減量”，促進(jìn)北京高質(zhì)量的發(fā)展。有利于緩解北京的資源環(huán)境約束。生態(tài)環(huán)境和自然資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束條件。減量發(fā)展通過劃定生態(tài)和人口紅線，疏解高能耗產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移部分人口，有效降低對自然資源的需求，尤其是水資源的消耗，從而解決資源約束的后顧之憂。有利于解決北京的大城市病。北京大城市病的產(chǎn)生有一定的必然性，但更多的是由于要素在北京的過度集聚以及京津冀的不均衡發(fā)展造成的。人口向北京聚集的根本原因是北京就業(yè)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)力的工資收入顯著高于周邊地區(qū)，只有疏解北京部分功能，才能為城市轉(zhuǎn)型升級(jí)和生態(tài)環(huán)境改善爭取時(shí)間和空間。因此，減量發(fā)展規(guī)定要素如土地的利用規(guī)模上限，限制要素過多地進(jìn)入市場，有序引導(dǎo)要素轉(zhuǎn)移，提高資源的利用效用，逐步解決北京的大城市病。有利于提升北京的城市競爭力?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和“十三五”規(guī)劃均提出，建設(shè)以首都北京為核心的京津冀世界級(jí)城市群。作為京津冀核心城市的北京與世界城市還有相當(dāng)大的距離。京津冀要建設(shè)世界級(jí)城市群，必須提升北京的城市競爭力。通過減量發(fā)展適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，騰挪出適度的資源空間以改善生態(tài)環(huán)境，吸引高端企業(yè)和人才進(jìn)入，從而優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局。合理的產(chǎn)業(yè)體系又可以提升城市功能、完善城市功能體系。減量發(fā)展為北京“瘦身健體”，通過自身空間重組和職能優(yōu)化提升，更好地發(fā)揮在京津冀協(xié)同發(fā)展中的引領(lǐng)作用，從環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和功能等各個(gè)方面全面提升北京的全球競爭力。

北京減量發(fā)展的路徑

政府引導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合。要綜合運(yùn)用行政、法治化、市場化手段，分類施策、多措并舉、標(biāo)本兼治，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)移、壓減過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能，倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。合理界定政府邊界，以市場為主導(dǎo)，多渠道完善經(jīng)濟(jì)手段。在現(xiàn)代的開放經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性日益趨緊，產(chǎn)業(yè)退出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響日益深遠(yuǎn)。產(chǎn)業(yè)退出不僅涉及企業(yè)利益、資源配置等經(jīng)濟(jì)問題，還涉及勞動(dòng)力就業(yè)和社會(huì)安定等社會(huì)政治問題，應(yīng)充分利用價(jià)格、稅收、利率等杠桿間接調(diào)節(jié)地區(qū)關(guān)系，包括制定財(cái)政、投資、金融等方面的區(qū)域差別政策和傾斜政策，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

以制造業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)服務(wù)業(yè)和人口遷移。北京產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移重點(diǎn)是基本活動(dòng)中的制造業(yè)。通過制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)為其服務(wù)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移。以京津冀協(xié)同發(fā)展為基礎(chǔ)，面向全國和全世界開放協(xié)作，推進(jìn)產(chǎn)能合作共贏?？茖W(xué)調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、環(huán)保搬遷和梯度轉(zhuǎn)移，支持企業(yè)跨地區(qū)跨所有制兼并重組，優(yōu)化技術(shù)路線和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，在京津冀區(qū)域內(nèi)形成分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的特色經(jīng)濟(jì)。北京已在全國建立產(chǎn)業(yè)異地配套、成果異地轉(zhuǎn)化、服務(wù)異地外包等區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)使不同區(qū)域聯(lián)動(dòng)，共同承接北京轉(zhuǎn)出的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。這種轉(zhuǎn)移會(huì)帶動(dòng)一部分人口的遷移以及部分生活性服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)到北京減量發(fā)展的要求。

依法依規(guī)倒逼落后產(chǎn)能盡快退出。對于一些落后產(chǎn)能，逐步提高環(huán)保、能耗、水耗、安全、質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財(cái)稅、金融、價(jià)格、土地等政策的協(xié)調(diào)配合，通過嚴(yán)格審批核準(zhǔn)、嚴(yán)控新增融資、實(shí)施差別化水價(jià)電價(jià)等舉措，依法依規(guī)倒逼其盡快退出。對工藝裝備落后、產(chǎn)品質(zhì)量不合格及污染物排放不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，重點(diǎn)跟蹤加快淘汰。持續(xù)抓好重點(diǎn)行業(yè)違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治，對不達(dá)標(biāo)企業(yè)、設(shè)備和生產(chǎn)線限期整改，在規(guī)定期限內(nèi)仍未達(dá)到要求的，依法依規(guī)強(qiáng)制關(guān)停。

加快高精尖產(chǎn)業(yè)培育。優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是市場競爭的主體，是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的載體，高精尖產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是北京未來發(fā)展的方向。根據(jù)北京新的功能定位，要加快培育新一代信息技術(shù)、集成電路、人工智能等高精尖產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展金融、科技、信息、文創(chuàng)、商務(wù)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)，發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造發(fā)展新高地，著力構(gòu)建與首都城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。應(yīng)完善各項(xiàng)法律法規(guī)，建立具有產(chǎn)權(quán)明細(xì)、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)，培育好真正意義上的市場競爭主體。

減少減量發(fā)展的負(fù)面影響。北京的低端產(chǎn)業(yè)主要集中在中心城之外的順義、大興、房山、通州等城市發(fā)展功能區(qū)。這些區(qū)域低端產(chǎn)業(yè)疏解后，很難在短時(shí)間內(nèi)承接或者獨(dú)立發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，面臨產(chǎn)業(yè)空心化問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入會(huì)受到較大影響。在減量發(fā)展過程中，應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)退出補(bǔ)償機(jī)制，加快地方政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)退出的積極性。要實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展，遷出企業(yè)往往會(huì)釋放大量勞動(dòng)力，但新的高精尖產(chǎn)業(yè)很難吸納這部分勞動(dòng)力。需要各級(jí)政府做好轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)失業(yè)人員的安置工作，加強(qiáng)對失業(yè)人員的教育培訓(xùn)，盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。可以通過政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，或通過政府購買、減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，引導(dǎo)企業(yè)、中介組織對失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)。

提升承接地的產(chǎn)業(yè)吸納力。北京的減量發(fā)展是在全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下進(jìn)行的，應(yīng)以京津冀協(xié)同發(fā)展為基礎(chǔ)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要強(qiáng)化承接地的基礎(chǔ)設(shè)施投入，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集中疏解，縮小京津冀區(qū)域內(nèi)部的公共服務(wù)落差；完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，為退出企業(yè)和承接地搭建溝通交流平臺(tái)，不斷提升環(huán)北京周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)承接能力。加快環(huán)北京周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的升級(jí)改造，提升園區(qū)企業(yè)入駐數(shù)量。通過核心企業(yè)帶動(dòng)、配套產(chǎn)業(yè)吸引及園區(qū)整體推進(jìn)等方式，促進(jìn)上下游產(chǎn)品和配套服務(wù)集中布局，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集；給予一定的政策和資金支持，促使承接地最大化地滿足遷移企業(yè)的各項(xiàng)要求。

（本文是北京市屬高校高水平教師隊(duì)伍建設(shè)支持計(jì)劃“長城學(xué)者培養(yǎng)計(jì)劃”資助項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)集聚：格局、過程與機(jī)理”〈項(xiàng)目編號(hào)：CIT&TCD20180336〉）

（作者：安樹偉，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授 ；孫文遷，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯 / 宋明晏