黨建引領(lǐng)下的基層治理法治化

周悅麗 岳琨 金若山

新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)，中央強(qiáng)調(diào)要“重心下移、力量下沉”，“推進(jìn)基層治理法治化”。近年來(lái)，各地貫徹落實(shí)中央要求，在加強(qiáng)法治建設(shè)、推進(jìn)基層治理創(chuàng)新方面進(jìn)行了很多有意義的探索。如吉林省四平市以“行政執(zhí)法監(jiān)督+”破解基層執(zhí)法難題，江蘇省張家港市以社區(qū)協(xié)商激發(fā)基層法治建設(shè)原動(dòng)力，福建省廈門(mén)市以“四個(gè)公開(kāi)”推進(jìn)行政執(zhí)法行為規(guī)范化等。作為首善之區(qū)，北京推進(jìn)基層治理法治化的要求應(yīng)當(dāng)更高、基層治理創(chuàng)新探索更具典型意義。推進(jìn)實(shí)施“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，就是其中重要的實(shí)踐探索之一。

“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”的實(shí)踐推進(jìn)

基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”?；鶎狱h組織在城市基層治理中應(yīng)發(fā)揮什么作用？如何發(fā)揮作用？這是新時(shí)代基層治理的首要問(wèn)題。

調(diào)整優(yōu)化黨建格局，以政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)統(tǒng)籌治理資源。在區(qū)級(jí)層面成立區(qū)城管委，對(duì)城管系統(tǒng)各職能部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理；成立區(qū)委城管工委，與城管委合署辦公，授權(quán)其統(tǒng)領(lǐng)城管系統(tǒng)思想政治建設(shè)、重大決策、班子和干部隊(duì)伍建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)。發(fā)揮街鄉(xiāng)黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)職能，以街鄉(xiāng)工作推進(jìn)部門(mén)工作。聚焦黨（工）委抓黨建、抓治理、抓服務(wù)的主要職責(zé)，以基層服務(wù)型黨組織建設(shè)為目標(biāo)，有效發(fā)揮黨組織在轄區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。明確街鄉(xiāng)屬地責(zé)任和執(zhí)法部門(mén)責(zé)任，建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，賦予街鄉(xiāng)黨（工）委處級(jí)干部人事建議權(quán)、基層組織管理權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)等權(quán)力，激發(fā)街鄉(xiāng)治理積極性、部門(mén)執(zhí)法主動(dòng)性。

以制度建設(shè)解決基層治理中的法治難題。近年來(lái)，城市管理中屬地責(zé)任不斷強(qiáng)化，區(qū)（縣）政府及各職能部門(mén)管理任務(wù)大量下移，導(dǎo)致街鄉(xiāng)職責(zé)越來(lái)越重，“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”正是抓住了問(wèn)題重點(diǎn)，立足制度建設(shè)，解決街鄉(xiāng)主體責(zé)任和執(zhí)法部門(mén)依法履職問(wèn)題。以權(quán)力清單和責(zé)任清單建設(shè)，厘清基層治理主體的法定職責(zé)。權(quán)責(zé)不清是基層治理的現(xiàn)實(shí)難題，通過(guò)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)得到很大改善。加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，規(guī)范基層治理機(jī)制。為貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕13號(hào)）以及《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2017〕11號(hào)），北京市委市政府一方面研究制定相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)，另一方面結(jié)合北京市實(shí)際，制定并實(shí)施了一系列相關(guān)規(guī)范性文件。目前，北京市推進(jìn)基層治理的相關(guān)制度文件漸成體系，既為基層治理做出了頂層設(shè)計(jì)，也為治理方式創(chuàng)新提供了制度依據(jù)，對(duì)引領(lǐng)、約束和保障基層治理創(chuàng)新具有重要意義。

以機(jī)構(gòu)職能改革推進(jìn)基層內(nèi)部管理科學(xué)化。從北京市的街道機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀看，街（鄉(xiāng)）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政編制的設(shè)置，雖然大體能夠適應(yīng)常規(guī)化管理的要求，但囿于崗位分工以及不可避免的人員個(gè)體化原因等，街鄉(xiāng)治理存在科室設(shè)置不盡合理、常規(guī)工作效能分散的問(wèn)題。特別是遇有重大任務(wù)，不利于科室之間形成合力。目前，政府部門(mén)基本按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，采取將執(zhí)法力量、行政力量下沉至基層的做法，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能科學(xué)化以及管理科學(xué)化。例如，在部分街道綜合設(shè)置黨群工作、城市管理、社會(huì)管理、社區(qū)服務(wù)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制。同時(shí)，細(xì)化、規(guī)范化街鄉(xiāng)、部門(mén)執(zhí)法的銜接配合。部門(mén)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，即成立所謂的基層站所，在人財(cái)物方面由街鄉(xiāng)管理，受街鄉(xiāng)的調(diào)遣和領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受區(qū)級(jí)城管執(zhí)法監(jiān)察局指導(dǎo)，一定程度上強(qiáng)化了基層街鄉(xiāng)的權(quán)力。在不增加編制、不增加經(jīng)費(fèi)的條件下，街鄉(xiāng)與部門(mén)派出機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法，整合現(xiàn)有資源，發(fā)揮整體合力，達(dá)到基層治理的最佳方式。綜合執(zhí)法平臺(tái)建設(shè)是解決基層執(zhí)法難題、提高街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的重要措施。通過(guò)政府相關(guān)職能部門(mén)下沉行政處罰權(quán)，綜合執(zhí)法中心加強(qiáng)執(zhí)法流程建設(shè)，理順執(zhí)法隊(duì)和街鄉(xiāng)辦事處職能科室、網(wǎng)格化指揮平臺(tái)以及市區(qū)駐街鄉(xiāng)相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，建立以街鄉(xiāng)為骨干、公安為保障、相關(guān)行政管理部門(mén)共同參與的執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層管理機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的理論思考

制約“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”效能的實(shí)質(zhì)因素。基層治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，其治理能力與治理體系也是國(guó)家治理能力與治理體系的集中體現(xiàn)?；鶎又卫砗昧?，就能做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”；基層治理實(shí)現(xiàn)了法治化，國(guó)家法治化程度自然水漲船高?？梢哉f(shuō)，基層治理不僅是底層治理，更是基礎(chǔ)治理?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是聯(lián)合執(zhí)法模式的延伸，在于明確街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌職責(zé)，實(shí)現(xiàn)以街鄉(xiāng)統(tǒng)籌推動(dòng)精準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法和城市精細(xì)化治理。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)公共問(wèn)題日趨復(fù)雜化且具跨域性?，F(xiàn)代行政不但涉及面廣，而且事務(wù)繁雜。這必然對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行提出更多挑戰(zhàn)，既需要建構(gòu)一個(gè)龐大的行政組織體系，更需要組織體系的有序、有效、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能完成相應(yīng)的行政職能。遵循行政組織職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，越權(quán)無(wú)效。分工負(fù)責(zé)、職權(quán)法定的前提，是法律法規(guī)對(duì)各行政職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，作出明晰而具體的規(guī)定。既不重復(fù)，又不交叉，也沒(méi)有缺位。而事實(shí)上，現(xiàn)代行政運(yùn)行中任一社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理都是單個(gè)的組織細(xì)胞所難以完成的。行政運(yùn)行如果機(jī)械地、絕對(duì)地按法定職權(quán)范圍運(yùn)作，其結(jié)果是必然出現(xiàn)各部門(mén)各自為政的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致行政管理的碎片化。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市治理中處于基礎(chǔ)地位，與人民群眾打交道最多，行政管理“碎片化”帶來(lái)的問(wèn)題更為明顯。實(shí)踐中各個(gè)政府部門(mén)很多具體工作都需要通過(guò)街鄉(xiāng)落實(shí)、落地，基層在落實(shí)工作任務(wù)時(shí)涉及的執(zhí)法行為，因執(zhí)法權(quán)歸屬問(wèn)題，必然也需要各部門(mén)之間、部門(mén)與街鄉(xiāng)之間的協(xié)同配合。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能分工、人在組織中所表現(xiàn)的行為和態(tài)度等多種因素，共同決定了在街鄉(xiāng)屬地管理責(zé)任、職能部門(mén)工作任務(wù)之間，不可避免會(huì)有“看得見(jiàn)”“管不了”“管得了”“看不見(jiàn)”的現(xiàn)實(shí)組合偏差。

從近年來(lái)國(guó)內(nèi)行政執(zhí)法體制改革看，改革的方向首先就是整合政府部門(mén)間相同相近的執(zhí)法職能。在適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的前提下，通過(guò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸并、執(zhí)法力量的統(tǒng)一，從組織結(jié)構(gòu)上更大范圍地進(jìn)行綜合行政執(zhí)法體制改革。另一方面，單一的行政部門(mén)已不足以處理跨域性的公共問(wèn)題，而亟須仰賴(lài)多部門(mén)間有效協(xié)作。這種改革的理論指導(dǎo)即“整體政府”理論。這是一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。該模式意在排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，基層治理現(xiàn)代化需要現(xiàn)代化的治理理念指導(dǎo)。解決目前北京基層治理中“條散”“塊虛”帶來(lái)的環(huán)境污染、交通擁堵、安全生產(chǎn)隱患等大城市病難題，需要強(qiáng)化政府治理改革，強(qiáng)化政府協(xié)同理念，切實(shí)按照“整體政府”治理模式推進(jìn)政府治理改革?！敖粥l(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”不僅僅是綜合執(zhí)法機(jī)制，還涉及街鄉(xiāng)依法治理。吹哨報(bào)到機(jī)制探索最終應(yīng)實(shí)現(xiàn)將各級(jí)政府、部門(mén)、社會(huì)組織等納入一個(gè)治理體系，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、法治化治理，解決基層治理“最后一公里”問(wèn)題。這就是以協(xié)同理念為指導(dǎo)、以人為中心、以組織行為為管理根本的協(xié)作、合作治理。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的未來(lái)走向

按“共建共治共享”要求明晰“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”定位。習(xí)近平總書(shū)記“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”這一重要論斷，為在新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理指明了方向、提供了遵循?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是基層社會(huì)治理的創(chuàng)新探索，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，需要將其置于“共建共治共享”的現(xiàn)代治理理念中進(jìn)行科學(xué)定位。“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”要解決街鄉(xiāng)與政府部門(mén)之間在執(zhí)法過(guò)程中的配合銜接問(wèn)題，是政府部門(mén)的權(quán)限與責(zé)任的內(nèi)部再分配，需要按照“共建共治共享”的要求落實(shí)政府在基層治理中的責(zé)任。執(zhí)法部門(mén)是基層治理中當(dāng)仁不讓的主體，負(fù)有嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的職責(zé)。政府部門(mén)應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與社區(qū)服務(wù)，“搭臺(tái)”讓社會(huì)組織與企業(yè)“唱戲”，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，政府是搭臺(tái)的調(diào)度員，部門(mén)是搭臺(tái)的搬運(yùn)員。

在黨建引領(lǐng)框架下理順“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制?！皷|西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅推動(dòng)了“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制的形成，該機(jī)制的完善發(fā)展也離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)的更好實(shí)現(xiàn)。要以黨建引領(lǐng)理順基層治理機(jī)制。加強(qiáng)基層黨建工作的頂層設(shè)計(jì)，理順基層黨（工）委、社工委、街鄉(xiāng)黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)等黨的組織之間的關(guān)系及其職責(zé)定位。明確黨組織在街鄉(xiāng)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，以平臺(tái)為依托建立黨支部，以支部的凝聚力實(shí)現(xiàn)對(duì)各相關(guān)部門(mén)、街鄉(xiāng)人員的整合。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，以新的理念、理論和方法推進(jìn)黨在基層治理創(chuàng)新中的作用發(fā)揮，提升黨組織、黨員服務(wù)基層能力、群眾工作能力以及帶動(dòng)基層工作創(chuàng)新的能力。充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的指揮作用，改變政府部門(mén)、街鄉(xiāng)雙方的“運(yùn)動(dòng)員”兼“裁判員”身份，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，由街鄉(xiāng)、部門(mén)共同的上級(jí)黨組織承擔(dān)基層治理中的考核問(wèn)題。

“以人民為中心”推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”常態(tài)化?，F(xiàn)代化治理是圍繞人民展開(kāi)的。人民群眾有所呼，政府部門(mén)就要有所應(yīng)?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”不是對(duì)已有治理方式的取代，而是對(duì)基層治理方式的豐富?！耙匀嗣駷橹行摹钡幕鶎又卫硇枰粥l(xiāng)與政府部門(mén)之間的良性互動(dòng)，因而“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的常態(tài)化，必須要解決好發(fā)力點(diǎn)與著力點(diǎn)的問(wèn)題。完善的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”應(yīng)當(dāng)是一種街鄉(xiāng)幫助政府部門(mén)履行法律職責(zé)的制度機(jī)制。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)就自身的職責(zé)權(quán)限制作清單，讓街鄉(xiāng)在“吹哨”時(shí)能夠有的放矢。當(dāng)政府部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)自身無(wú)法獨(dú)立完成執(zhí)法時(shí)，才是街鄉(xiāng)政府出手幫忙的時(shí)候。因此，有必要通過(guò) “日常執(zhí)法”與“非常執(zhí)法”的區(qū)分，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，持續(xù)性研究基層治理的“重大內(nèi)容事項(xiàng)”“老大難事項(xiàng)”“部門(mén)扯皮事項(xiàng)”以及“情況緊急事項(xiàng)”，確保街鄉(xiāng)吹哨只能出現(xiàn)在非常執(zhí)法中，吹好“重點(diǎn)哨”。

（作者：周悅麗、岳琨、金若山，北京市政府法治研究中心研究員）

責(zé)任編輯 / 宋明晏