朱寶生 劉爽

[摘要]本文以吉林省老年人口變化、老年教育現(xiàn)狀為基礎，以相關政策和法規(guī)為基準，對我國老年教育的實踐展開了專題調查和研究。調查顯示，隨著人口老齡化而出現(xiàn)的老年人口對于教育的巨大需求與現(xiàn)實的教育資源、有限的教育服務水平之間存在著巨大的差距，我國老年教育的問題凸顯：一是老年教育缺乏頂層的規(guī)劃和有效的社會協(xié)調機制;二是已有的教育實踐沒有形成規(guī)模，且不成體系;三是老年教育法規(guī)政策缺乏可操作性、實效性和可持續(xù)性，亟須吉林省政府采取措施加以解決。因此，建議吉林省政府及有關部門依據(jù)國家和地方相關的法規(guī)政策，結合老年人終身學習的需求，制訂出相應的老年教育發(fā)展規(guī)劃，并實施相應的老年教育工程。

[關鍵詞]人口老齡化; 老年教育;老年規(guī)劃

[中圖分類號] ??G72[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2019）02-0015-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.004

中國是世界上人口最多的國家，由于巨大的人口基數(shù)和實行計劃生育等原因，我國老齡化社會迅速到來。據(jù)國家統(tǒng)計局預測，截止2020年我國老齡人口將達到2.5億，約占全國總人口數(shù)量的18%，吉林省老齡人口將達到665萬，占全省人口總數(shù)的24%。有效應對人口老齡化是政府及相關部門亟待解決的重要問題，開展老年教育，以老養(yǎng)老、以老娛老是世界各國緩解老齡化社會危機的重要戰(zhàn)略舉措。

一、我國的老年教育及其現(xiàn)狀

（一）老年教育概念界定

世界各國的政治經濟文化不同，對老年的定義也有差別，許多西方國家將老年人的年齡界定為65周歲以上，我國《老年人權益保障法》中規(guī)定達到60歲的公民即進入老年階段。老年教育是針對老年人實施的非學歷的技能型或興趣型教育。我國老年教育的活動場所是各級各類老年大學和社區(qū)學習活動室。隨著社會經濟的發(fā)展，老年教育的發(fā)展程度越來越成為社會文明進步的標志。

為應對吉林省人口老齡化發(fā)展態(tài)勢，引領老年教育工作，進一步推動職教資源和高校繼續(xù)教育資源面向老年人開放，吉林省教育科學院開展了吉林省老年教育的專題調研。調查吉林省老年教育的現(xiàn)狀與需求，在調研的基礎上明確老年教育發(fā)展所面臨的問題，同時借鑒國內外老年教育的成功經驗，就如何應對吉林省人口老齡化發(fā)展趨勢、推進老年教育事業(yè)提出建議，為研究制定《吉林省老年教育發(fā)展規(guī)劃》提供依據(jù)。

（二）我國發(fā)展老年教育的相關政策

我國1995年3月出臺的《中華人民共和國教育法》，明確提出了推進各級各類教育發(fā)展是社會主義建設的重要任務，學習型社會應該加強終身教育體系的建設，要采取多種形式為公民參與終身教育提供條件。老年教育作為終身教育的重要組成部分，應該被納入國民教育的總體規(guī)劃之中。

1996年10月1日，《中華人民共和國老年人權益保障法》公布實行。該法是推進老齡化社會各項事業(yè)順利發(fā)展的重要保障。《保障法》明確了六個“老有”的老年工作方針，提出要充分保障老年人接受教育的權力，要大力開展形式多樣的老年教育活動，各級政府要依法治教、依法助教，使老年人老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、老有所學。

1999年，我國老齡委建立，作為老齡工作的議事協(xié)調機構，接受國務院直接領導。2018年3月，國務院將全國老齡工作委員會辦公室的管理職責進行整合，人員、編制等劃歸中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會。國務院副總理孫春蘭任衛(wèi)生健康委主任，馬曉偉任副主任，機構的其他成員由民政部、組織部、人力資源社會保障部的部分領導組成。

2000年8月，國務院頒布《中共中央關于加強老齡工作決定》，進一步明確了老齡工作的指導思想、原則和目標，要求各地要加大老年人基礎設施建設，豐富老年人文化生活，做到老有所養(yǎng)，老有所樂。

2002年，我國參加在馬德里舉行的第二屆世界老齡大會，簽署了《政治宣言和2002年馬德里老齡問題國際行動計劃》。將世界各國先進的老齡工作理念應用在我國老年教育事業(yè)發(fā)展中。此后，一系列關于老年教育的課題和書籍不斷涌現(xiàn)，老年教育事業(yè)進入新的發(fā)展階段。

2010年7月中共中央和國務院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，將老年教育以文本的形式列入相關文件，強調了老年教育的公益屬性，并指出應該系統(tǒng)地推進老年教育各項工作的實施。老年教育迎來了前所未有的發(fā)展機遇，各地老年教育機構常規(guī)性工作得到了進一步充實。

2011年9月國務院印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。明確要求加強對老年大學的投入，號召地方政府積極引導社會資金參與老年教育的建設，同時注重老年人力資源的開發(fā)，把老齡事業(yè)的發(fā)展作為全社會共同的職責，創(chuàng)新老年工作的理念與形式。

2012年12月修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》第70條指出，開展老年教育是各級各類政府應盡的義務，老年人參加老年教育活動符合人類發(fā)展的終身教育理念，應把老年教育同社會各項其他事業(yè)結合起來，通盤考慮，以取得老年工作的實效。

2016年10月，國務院辦公廳印發(fā)了《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》。要求到2020年，基本形成職責明確，方式多元、制度健全的老年教育體系，使經常參加老年教育的老年人數(shù)達到老年人口總數(shù)的20%以上，讓老年人共享改革發(fā)展的新成就。

（三）我國實施老年教育的概況

因老齡社會的到來，中國老年教育日益受到重視，在國家的大力引導和支持下，采取“多樣主體和多元模式”的辦學方針，經過30多年的探索和發(fā)展，辦學經驗日益成熟，逐漸形成政府與社會多方聯(lián)動的辦學之路。最初，老年教育被視為高層次人員的奢侈享受。現(xiàn)在，老年教育已經逐漸大眾化。

1.中國老年教育的現(xiàn)狀。30多年來，老年教育機構迅速發(fā)展起來。省、市、自治區(qū)以及中央機關、大專院校、社區(qū)、企業(yè)單位紛紛創(chuàng)辦老年大學、老年教育中心。老年教育開設的課程日趨多樣化，其團體分班教學、網絡自助教學等教學手段也緊隨時代發(fā)展。教育形式也越來越多樣化，不局限于學校形式，還有各種工藝、健身、娛樂形式，如歌唱比賽、練拳、旅游等活動。有些地方政府從長遠考慮，把老年教育當成科學和事業(yè)來看待，成立了專門的科學研究機構，對其進行系統(tǒng)的理論探索，催生出了一大批優(yōu)秀的科研成果，提出了若干新觀點、新見解、新理念。這不僅推動了老年教育事業(yè)的發(fā)展，促進了各級各類老年學校規(guī)范化建設，而且使老年教育逐漸成為了一門科學。截至2014年年底，全國已有老年大學（學校、教育中心）5萬多所，在校學員近500萬人。老年教育工作取得了一定的突破。但是，相對于老年人口的總體基數(shù)，老年教育群體還是很小，未來的發(fā)展任重而道遠。

2.中國老年教育的開展。1983年，由中國紅十字會倡議、山東分會協(xié)助，山東省創(chuàng)辦了我國第一所老年大學。隨后，全國各地相繼開辦了老年大學。1988年，老年大學發(fā)展到916所，增長了14倍，老年學員由4萬余人增長到13萬人，增長了2.25倍。2005年西藏老年大學成立后，全國31個省、市、自治區(qū)，香港、澳門兩個特區(qū)、臺灣省都已成立了老年大學。1988年12月，中國老年大學協(xié)會成立。中國老年大學協(xié)會是我國民政部部屬社團，在推動老年教育的進程中起著主導作用。

中國老年教育在體制上靈活多樣。中國老年教育不強調課程設置系統(tǒng)性和完整性，學員可以根據(jù)自己的興趣和意志選擇課程，課程的設置突顯了休閑性、娛樂性、多樣性，能夠做到寓教于樂、寓學于樂，符合老年人的心理、身體特征。但是，整體來看，政府依然是推動老年教育主要力量，其他力量相對來說還很薄弱，多元格局的形成尚需時日。由于沒有歷史經驗可以借鑒，并且受到社會經濟發(fā)展水平的限制，中國老年教育的主體辦學模式比較單一，基本上是以老年人舉辦的、專門的老年大學為主。其他辦學模式，如社區(qū)教育、企業(yè)教育等體制不夠完善，教育機制也不夠科學。

二、吉林省老年人口概況

截至 2016年底，吉林省 60 歲及以上戶籍老年人口共計 527.86萬人（表1），占總人口比例的 19.6%，遠高于 10% 這一國際通行的人口老齡化標準。同期，我國的老年人口（民政部今日公布2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報）公報顯示，截至2016年底，全國60歲及以上老年人口共計23086萬人，占總人口的16.7%。吉林省的人口老齡化程度遠高于全國平均水平，吉林省人口老齡化現(xiàn)象非常嚴峻。

2012—2016年，吉林省老年人口在數(shù)量和占總人口比例方面的增加速度均十分顯著（圖1）。人口快速老齡化加大了我省對老年教育的巨大需求，也預示著今后將出現(xiàn)一個更為龐大的老年教育需求群體。2012—2016年，吉林省各年齡組的戶籍老年人口數(shù)量均呈逐年增長趨勢 ， 尤其以 60歲以上的戶籍老年人口數(shù)量增長最為顯著。

按照現(xiàn)在的人口更替比率（圖2），到 2020 年，吉林省 60歲及以上的戶籍老年人口數(shù)量將達到650萬人左右，其占總人口的比例將高達 27.5%。綜合以上關于吉林省老年人口現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢數(shù)據(jù)，以及老年教育規(guī)劃編制針對 2016—2020 年吉林省老年人口的預測數(shù)據(jù)可以看出，吉林省呈現(xiàn)出人口老齡化加速發(fā)展的態(tài)勢。

三、吉林省老年教育現(xiàn)存問題

為了解吉林省老年教育現(xiàn)存問題，我們于2018年成立了吉林省教育科學院老年教育現(xiàn)狀調查與發(fā)展對策研究課題組，對吉林省3個地區(qū)的老年大學進行了抽樣調查，發(fā)放了“吉林省老年人學習需求狀況抽樣調查問卷”，其調查結果如下。

（一）吉林省老年教育機構的設置與規(guī)劃

1.老齡委的設置。吉林省于2000年12月，經省政府同意，成立了吉林省老齡工作委員會和吉林省老齡事業(yè)發(fā)展基金會。吉林省老齡工作委員會由省委組織部、省民政廳、省人力資源和社會保障廳、省委宣傳部、省直機關工委、省委老干部局、省發(fā)展和改革委員會、省教育廳、省民委、省公安廳、省司法廳、省財政廳、省住房和城鄉(xiāng)建設廳、省文化廳、省衛(wèi)生計生委、省外辦、省地稅局、省新聞出版廣電局、省體育局、省統(tǒng)計局、省直機關離退休干部服務局、省國稅局、省軍區(qū)政治部、省總工會、團省委、省婦聯(lián)、省關心下一代工作委員會、省老齡辦等28個單位組成。根據(jù)2018年《吉林省機構改革方案》，吉林省將省衛(wèi)生和計劃生育委員會、省老齡工作委員會辦公室的行政職責等整合，組建省衛(wèi)生健康委員會作為省政府組成部門;將省老齡委的各項業(yè)務工作與衛(wèi)生健康等各項工作高度統(tǒng)籌，加強了老年教育工作的實施力度。

2.吉林省老年人權益保障條例。根據(jù)國家老齡工作的總體規(guī)劃和部署，吉林省在2005年適時推出了《吉林省老年人權益保障條例》，《條例》強調了老年教育對于緩解老齡化社會危機的重要意義?！稐l例》是在人口老齡化快速發(fā)展、老齡問題日益突出的嚴峻形勢下結合我省實際情況出臺的，是省委、省人大、省政府積極實施應對人口老齡化行動的重大舉措，體現(xiàn)了黨和政府對全省廣大老年人的關懷，對推進全省老齡事業(yè)快速發(fā)展，加大對老年人權益保障的力度將發(fā)揮著重要的作用。

3. 吉林省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設“十三五”規(guī)劃。2017年9月30日，吉林省人民政府頒布《吉林省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設“十三五”規(guī)劃》?！兑?guī)劃》從戰(zhàn)略背景、總體要求、主要任務、保障措施等方面對老年工作進行了科學分析和部署，強調老年教育要對城鄉(xiāng)老年人公平開放，形成規(guī)范有序的老年教育布局。

（二）吉林省老年教育存在的問題

目前，吉林省面向老年人的教育服務主要有老年大學（含廣播電視大學系統(tǒng)）、各市、區(qū)（縣）老年大學、社區(qū)學院、養(yǎng)老機構、大眾媒體、老教育工作者協(xié)會總會等機構。截至2017年底，全省共有各級各類老年（老干部）大學325所。其中省級老年大學2所，市地級老年大學8所，縣級老年大學46所，街道社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯學校259所，長春廣播電視大學老年人教育學院、北華大學繼續(xù)教育學院老年大學、東師人文福祉學院、吉林廣播電視大學磐石學院老年大學和吉林省教育學院老年大學，以及企業(yè)老年大學5所。盡管我省老年教育在省委省政府的高度重視下得到了較快的發(fā)展和推進，但和全國同類省份及與老齡化社會發(fā)展對老年教育提出的迫切要求相比，仍然存在著很大差距。以老年大學為代表的老年教育機構在多個方面都有改進和加強的空間，具體問題如下。

1.對老年教育的重視不夠，其體制機制不健全。長期以來吉林省都沒有把老年教育納入到社會經濟發(fā)展的總體規(guī)劃中來，老年教育的政策與管理制度不健全，所以始終沒有形成良好的老年教育機制。無論是老年教育的總體供給、機構布局、經費投入、師資建設、內容開發(fā)，還是很多常規(guī)性規(guī)劃、教育等工作都進展緩慢，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，隨著吉林省老齡化發(fā)展速度的加快，老年教育的實際發(fā)展要求也隨之增高，各級黨委和政府缺乏對加強老年教育緊迫性的認識，特別是縣（市）區(qū)和基層部門，更是缺乏對老年教育的認識，沒有把老年教育建設提到重要的工作日程上來，對我省老年教育的發(fā)展造成了不利影響。第二，多年來，我省老年教育處于管理體制不順、管理機制不健全的狀態(tài)中。盡管老年人口不斷增多，學習需求不斷增長，老年人要求學習的呼聲日益高漲，但由于沒有一個宏觀管理部門對老年大學進行調控和優(yōu)化，使目前的老年大學只能滿足一小部分老人的學習要求，不能滿足日益增長的老年人口的學習需求。第三，調查顯示，我省各級政府均沒有把老年教育納入經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃、教育規(guī)劃和民生規(guī)劃中，加之缺乏法治保障，我省老年教育發(fā)展遲緩，困難重重。

2.經費不足，硬件設施不完善。經費是一切社會活動的動力源泉與根本保證。然而，我省目前對老年教育的資金投入明顯不足。全省僅有13所老年大學由公共財政支持，其他老年大學和老年教育機構基本是由相關社會公益性團體資助。調查顯示，財政全額撥款的老年大學，除了少數(shù)辦公經費外，沒有其他經費。每年靠少量的學費來彌補經費不足，每年付給老師的講課費全部靠自己籌集，其他工作由于沒有經費無法開展;財政撥款的老年大學，一方面靠收取學員的學費來維持大學的工作;另一方面是靠化緣、人們資助來維持大學的日常開銷。種種情況表明，我省對老年大學的經費投入明顯不足，與外省老年大學相比，差距很大。我省對縣市老年大學和社區(qū)老年大學的資金投入情況更差，基本沒有將其列入財政預算。老年大學的教育場所設備短缺，校舍陳舊，實施多樣化老年教育困難重重。

3.師資短缺，教育質量無法保障。師資是教育的核心問題，我省由于社會經濟基礎較弱，在社會文化事業(yè)的推進過程中，老年教育沒有得到足夠的重視，長期以來，老年大學的師資隊伍建設一直不夠理想。一是教師數(shù)量少，多數(shù)是外聘教師;二是教師專業(yè)性不強;三是教師年齡偏大，老年教育師資隊伍長期處于渙散狀態(tài)。因此，老年教育教學效果堪憂。

4.老年教育基礎比較薄弱。當前，吉林省人口老齡化程度日趨嚴重，而老年教育的發(fā)展水平卻存在著與之不相適應的情形。此次調查顯示，在吉林省龐大的老年群體中，有入學意愿的大約占20%，而目前老年人的入學率卻僅是老年人口的3%，還有500多萬老年人沒有享受到接受教育的權利。尤其是基層老年教育滯后。老年群體對精神文化生活的強烈需求和老年教育資源供給不足的矛盾突出。基層老年大學基礎設施薄弱，辦學力量不足、教學網點偏少，師資人才短缺、開設課程乏力，活動平臺局限，社會資源分散、遠程教育落后等問題凸顯。

四、吉林省老年教育合理發(fā)展的建議

（一）合理借鑒國外老年教育的經驗

老年教育最早產生在國外，梳理老年教育的發(fā)展歷史，對于準確把握老年教育的內涵，增強對其發(fā)展規(guī)律的認識十分必要。第一所老年大學的創(chuàng)立開啟了世界范圍內的老年教育發(fā)展征程，被認為是世界老年教育興起的標志。由于地緣、經濟與人口的原因，老年大學最早在歐洲和北美地區(qū)得到快速發(fā)展。至此，世界范圍內的多數(shù)國家都有了自己的老年教育機構，但是其形式各異，各有特色。

目前，美國老年大學的教育形式主要有三種：一是傳統(tǒng)形式。在普通高校中辦假期大學，并把假期大學的教育連貫起來，使之規(guī)范化、階段化、系統(tǒng)化。二是新興形式。在正規(guī)大學中設立老年學員班，以進修和選修的方式設置與年輕人一樣的高等教育，只是不作考核，不頒發(fā)學歷。三是普通形式。由地方政府或社會力量興辦專門的老年大學，有獨立的機構和人員經營大學的日常事務，并且接受相關機構與組織的評估和考核。由地方政府出資的老年大學一般公益性很強，很多都是免費教育。英國為了加強老年大學教育，還成立了全國第三年齡大學學會，負責老年大學教育的協(xié)調與組織工作。學會在各個大學成立了許多分會，并做出全國老年大學發(fā)展的總體規(guī)劃，有步驟、有計劃地推進相關教育措施的實施。芬蘭成立了包含老年教育的資深公民大學，承擔繼續(xù)教育任務。資深公民大學由法斯屈大學的暑期大學演變而來。現(xiàn)在，芬蘭的高等學校以資深公民大學的形式承擔著面向所有人的高層次教育，雖然這種教育在很大程度上是一種培訓，但是其教育內容和教育組織形式更加科學、合理。瑞士于1975年創(chuàng)建了日內瓦老年大學，其建立后特別受歡迎，在提升老年人素質，提高老年人生活品質方面作用顯著。目前，瑞士已有幾十所老年大學，能夠滿足國內老年人對教育的客觀需求。加拿大在正規(guī)大學設立老年教育中心，開設適合老年人的課程。有的大學還實行了老年學歷教育，比如魁北克大學哈爾分院老年教育系的老年教育，其專業(yè)設置十分系統(tǒng)。加拿大在全國實行老年教育公司化，利用社會資本盤活老年教育資源，同時配合國家相關教育計劃，利用網絡開展老年人遠程教育。日本老年教育基本上由文部省統(tǒng)一領導，但是形式多種多樣，名稱各異。如：高齡者大學、老年學院、長壽大學等。日本的老年教育機構規(guī)范、機制運行順暢，也因此成為了世界老年教育的典范。韓國正規(guī)老年教育發(fā)端于上世紀70年代，老年教育主要以社會組織運行為主，隨著韓國社會經濟的發(fā)展，老年教育日益壯大。

（二）引導社會力量參與辦學

老年教育問題具有全局性、普遍性、社會性等特點，僅靠政府單方面的支持是遠遠不夠的，只有廣開社會動員之路，集中力量辦學、開門辦學、社會辦學，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，充分調動一切積極因素，才能扭轉其被動落后的局面，使各類社會教育資源（資金、人才、設備、場地、載體、信息、新聞輿論等）得以有效地整合，切實把老年教育事業(yè)辦好。

（三）加強老年大學主體建設

目前，我省老年大學教育的硬件設施已初具規(guī)模。但是，在軟實力方面，特別是在辦學理念上，要著力實現(xiàn)黨和政府提出的“把老年教育作為建設學習型社會的中堅力量”的戰(zhàn)略目標，開創(chuàng)繼續(xù)教育的新局面。新時期的老年教育工作者要大膽解放思想，增強科學發(fā)展的意識，改變過去強調單科教育的局面，把老年活動建設的重點轉向老年社會文化建設，擴大教育范圍，提高老年人的綜合素質。

（四）加強老年教育及相關制度建設

政府應建立老年教育公共服務體系，根據(jù)老年教育的需要調整教育服務的內容和規(guī)模。其一，建立老年教育培訓體系;其二，建立老年教育需求調查、教育效果反饋和結果統(tǒng)計制度;其三，建立老年教育成績認證制度，建立動態(tài)的調整、檢測機制。時代在不斷進步，老年教育的發(fā)展應該與時俱進、開拓創(chuàng)新，才能永葆老年教育真正意義上的生命力。

（五）保障老年教育經費的投入

把老年教育納入政府年度預算，建立和完善養(yǎng)老教育經費的動態(tài)增長體制。建立多渠道籌集資金的機制。各級政府作為投入主體應與各老年教育機構合理地分擔教育成本，設置教育專項經費，支持重大教育項目的實施。如加強學習資源的開發(fā)、優(yōu)化師資隊伍的建設、突出學習平臺的建設，提高老年教育的整體服務水平，以滿足老年教育的需求。

（責任編輯：付英華）