重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用管理情況的調(diào)研

摘 要：扶貧工作是黨中央的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，而產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧工作中的重要組成部分之一，更是脫貧的必由之路。如何進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投入使用和有效管理，確保資金真正扶到點(diǎn)上、根上，最大限度發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧資金效益，確實(shí)是一個(gè)值得深思的問題。產(chǎn)業(yè)扶貧是指以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為杠桿的扶貧開發(fā)過程，是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困農(nóng)戶收入的有效途徑。產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投入使用則需以此為使用導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)貧困村和貧困戶，加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度，是實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)，加快實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的重要保障。本次調(diào)研圍繞農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和品牌培育、扶貧資金使用管理、重振煙草產(chǎn)業(yè)等幾個(gè)方面，基本摸清了部分扶貧產(chǎn)業(yè)及資金使用管理等方面的情況。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)建設(shè)；扶貧資金；使用管理

一、關(guān)于煙草產(chǎn)業(yè)

旬陽縣自引進(jìn)試種烤煙三十多年，煙草產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從無到有、由小到大、由弱到強(qiáng)的發(fā)展歷程。特別是近十年來，圍繞貫徹落實(shí)國家局“穩(wěn)定規(guī)模、提升質(zhì)量、增加效益”的工作重點(diǎn)，煙葉生產(chǎn)取得了一定成效。十年累計(jì)種植烤煙89.8萬畝、收購煙葉209.86萬擔(dān)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值18.42億元、創(chuàng)稅5.54億元，煙草公司投資主要補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金6.64億元，成為我縣最成熟的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，為財(cái)政增收、企業(yè)增效、農(nóng)民致富和改善煙區(qū)生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了積極作用。但2013年以來，受各種因素影響，烤煙產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)下滑局面，種植面積、收購量、總產(chǎn)值均被商洛市洛南縣趕超，煙葉種植規(guī)模急劇萎縮，產(chǎn)品質(zhì)量徘徊不前，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢地位逐步下滑，面臨的內(nèi)部突出問題。

1.問題

（1）自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，煙葉種植保險(xiǎn)業(yè)務(wù)滯緩，煙農(nóng)收入不穩(wěn)定。盡管開展了煙葉種植保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但由于受災(zāi)面廣，災(zāi)情疊加，承保部門受多方面因素限制，未能在有效的時(shí)間內(nèi)勘驗(yàn)定損，導(dǎo)致保險(xiǎn)賠付不能及時(shí)兌付。后來因賠償金額巨大，超出承保方本級理賠權(quán)限，需提交其行業(yè)上級審批方可理賠。經(jīng)多次銜接協(xié)調(diào)，目前仍未達(dá)成理賠意向。嚴(yán)重的自然災(zāi)害給煙農(nóng)發(fā)展烤煙帶來風(fēng)險(xiǎn)，許多煙農(nóng)棄煙轉(zhuǎn)產(chǎn)，導(dǎo)致種植規(guī)模難以穩(wěn)定。

（2）生產(chǎn)技術(shù)升級緩慢，煙葉可用性差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全縣上等煙葉比例僅為24.48%。而隨著卷煙工商企業(yè)著力于中高端卷煙的發(fā)展，卷煙單箱結(jié)構(gòu)年均提升1000元/箱以上，伴隨而來的是各工業(yè)企業(yè)對上等煙葉的需求持續(xù)增加，平均達(dá)到調(diào)撥總量的60%以上。由此直接導(dǎo)致，一方面，工業(yè)企業(yè)需要的上等煙葉無法滿足；另一方面，煙農(nóng)許多低次等煙葉無法交售，引發(fā)社會(huì)矛盾。

（3）雜劣品種屢禁不止，煙葉質(zhì)量下滑。由于雜劣品種煙葉耐加工性差，葉片薄，含梗率大，出片率低，可利用率低；內(nèi)在質(zhì)量差。品種良莠混雜，煙葉質(zhì)量不穩(wěn)定，導(dǎo)致煙廠不斷調(diào)減購進(jìn)計(jì)劃。這不僅給旬陽煙葉聲譽(yù)和質(zhì)量造成嚴(yán)重?fù)p害，而且也嚴(yán)重影響了煙農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入，更嚴(yán)重影響到煙區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

（4）煙葉商品意識不強(qiáng)。在煙葉生產(chǎn)過程中，煙農(nóng)的商品意識不強(qiáng)，加之企業(yè)在煙葉收購過程中，由于站點(diǎn)偏多，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致，散煙二次分級不到位、不徹底，“三混”現(xiàn)象依然突出，嚴(yán)重影響了煙葉商品質(zhì)量，引發(fā)交售矛盾，降低了均價(jià)水平。

（5）危機(jī)意識不強(qiáng)。目前，煙葉特產(chǎn)稅占全縣財(cái)政總收入的比例在逐年降低，由峰值時(shí)占全縣財(cái)政總收入的五分之一下降到2016年的十分之一。各種煙鎮(zhèn)煙葉稅分配比例也由縣對鎮(zhèn)4：6調(diào)整為5：5，縣本級分成比重仍然占比很大，加之當(dāng)前迫在眉睫的脫貧攻堅(jiān)具體任務(wù)下，造成全社會(huì)對旬陽烤煙產(chǎn)業(yè)建設(shè)關(guān)注度降低，沒有形成共識，沒有拿出有效措施推進(jìn)旬陽烤煙產(chǎn)業(yè)迅速走出低谷。

2.建議

（1）唱響煙草產(chǎn)業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出地位和作用，加強(qiáng)對煙草產(chǎn)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，爭取煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。力爭用三到四年的時(shí)間，按照三步走的方針把全縣煙葉種植規(guī)?；謴?fù)到8萬畝，收購量穩(wěn)定在18萬擔(dān)左右。2017年面對現(xiàn)實(shí)，把今年移栽到大田的煙葉種好、管好、收好，達(dá)到提質(zhì)增效目標(biāo)，為爭取來年種植計(jì)劃打下基礎(chǔ)；2018年在鞏固提高的基礎(chǔ)上強(qiáng)健煙草產(chǎn)業(yè)根本，吸引有意愿、懂技術(shù)的煙農(nóng)歸隊(duì)種植煙葉，并徹底扭轉(zhuǎn)煙葉均質(zhì)化水平低、工業(yè)可用性差的被動(dòng)局面；從2019年開始，正面引導(dǎo)和優(yōu)化煙農(nóng)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，吸收有條件、有文化、年輕有為的農(nóng)民成為新型職業(yè)煙農(nóng)，使種植面積恢復(fù)到8萬畝，收購量穩(wěn)定在18萬擔(dān)左右。

（2）調(diào)整激勵(lì)政策。繼續(xù)從烤煙稅收中拿出一定比例資金，對烤煙種植大鎮(zhèn)、大村、大組、大戶進(jìn)行重獎(jiǎng)，提高鎮(zhèn)級煙稅分成比例，營造濃厚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍?？h財(cái)政要從煙葉稅中提取資金，對種植規(guī)模20畝以上的職業(yè)煙農(nóng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，對開展機(jī)耕、運(yùn)輸環(huán)節(jié)進(jìn)行燃油補(bǔ)貼，鼓勵(lì)煙農(nóng)種煙積極性。扶貧部門要把重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目向烤煙基地鎮(zhèn)、村傾斜，向家庭農(nóng)場、職業(yè)煙農(nóng)傾斜，并將煙農(nóng)產(chǎn)前投入資金納入貼息貸款項(xiàng)目，支持煙葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（3）優(yōu)化服務(wù)體系。協(xié)助做好生產(chǎn)技術(shù)普及、劣質(zhì)品種杜絕工作；加強(qiáng)煙葉收購的組織協(xié)調(diào)，切實(shí)維護(hù)煙農(nóng)利益；加大干部業(yè)務(wù)培養(yǎng)力度，確保每個(gè)種煙鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子中有1-2名熟悉煙草生產(chǎn)的干部。通過全方位的優(yōu)化服務(wù)，增強(qiáng)重振煙草產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生力量。

二、關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和品牌培育

全縣農(nóng)產(chǎn)品加工戶2759家，注冊企業(yè)29家，其中規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)有16個(gè)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入47億元，高峰期實(shí)現(xiàn)稅收8億多元，就業(yè)人數(shù)達(dá)到1萬多人，提供勞動(dòng)者報(bào)酬近3億元，初步形成了以市場為導(dǎo)向，以資源為基礎(chǔ)、以龍頭企業(yè)為核心，以市場流通為依托的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營框架。

1.存在的主要問題

（1）基地分散規(guī)模小。目前，除煙草年種植面積在5至7萬畝左右徘徊外，其余農(nóng)產(chǎn)品相對而言抗御市場風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害的能力脆弱；農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)生產(chǎn)過程也采用傳統(tǒng)手工工藝，方法簡單，機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化程度不高，半成品、成品無包裝或包裝過于簡易，缺乏分工協(xié)作，沒有專門組織機(jī)構(gòu)，未能形成規(guī)模效應(yīng)。

（2）加工企業(yè)實(shí)力弱。多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品以粗、初加工為主，精深加工少，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品單一，遍布城鄉(xiāng)的小加工企業(yè)90%以上都是以米糧油面加工“主食型”結(jié)構(gòu)為主。同時(shí)，現(xiàn)有企業(yè)大多管理落后、創(chuàng)新不足、資金短缺、技術(shù)滯后、效益不穩(wěn)，產(chǎn)品科技含量低，市場銷售渠道不寬，市場競爭力弱。

（3）品牌優(yōu)勢未顯現(xiàn)。一是缺乏精品品牌。二是品牌宣傳的力度不夠。三是打入縣外市場的品牌有限。

（4）扶持引導(dǎo)力度不夠?？h上政策性扶持少而分散。農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、山林經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金總量較小，而且分散管理，難以有效的整合，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵(lì)作用有限。企業(yè)資金相對短缺。

2.具體問題及建議

（1）把旬陽工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重點(diǎn)和方向放在農(nóng)副產(chǎn)品加工上，發(fā)揮我縣資源優(yōu)勢和龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用，通過專業(yè)的策劃研究，做大做強(qiáng)骨干產(chǎn)業(yè)，全面提升我縣農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的核心競爭力。

（2）政府要著力幫助企業(yè)解困，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，高新區(qū)、經(jīng)貿(mào)局要牽頭建立政府與企業(yè)的日常溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，至少每月召開一次協(xié)調(diào)會(huì)，有針對性地協(xié)調(diào)解決加工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的具體困難和問題。

（3）政府在產(chǎn)業(yè)和企業(yè)培育中要主動(dòng)作為，真心幫扶優(yōu)質(zhì)服務(wù)。重點(diǎn)要擔(dān)負(fù)起縣域特色品牌推介的主體責(zé)任，通過財(cái)政投入抓好品牌宣傳；協(xié)調(diào)解決大宗農(nóng)副產(chǎn)品收購流動(dòng)資金，搞活產(chǎn)銷流通；搶抓扶貧歷史機(jī)遇，整合扶貧資金，加大骨干產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)及農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)扶持力度。

三、關(guān)于扶貧資金使用管理

1.通過檢查主要存在以下幾個(gè)方面的問題

（1）脫貧規(guī)劃項(xiàng)目前期工作不夠扎實(shí)。項(xiàng)目規(guī)劃部門與各鎮(zhèn)沒有很好地對接，有些項(xiàng)目規(guī)劃脫離實(shí)際，直接嚴(yán)重影響資金支付進(jìn)度，加之，項(xiàng)目計(jì)劃市縣批復(fù)下達(dá)較遲，基層有效實(shí)施期較短，也是影響支出進(jìn)度的主要因素。

（2）項(xiàng)目資金使用不夠精準(zhǔn)。一是隨意變更項(xiàng)目計(jì)劃。各鎮(zhèn)不同程度都有重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有將產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金計(jì)劃項(xiàng)目調(diào)整到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象，也有村與村之間相互調(diào)劑的問題；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金發(fā)揮作用不夠明顯。少數(shù)鎮(zhèn)沒有嚴(yán)格按照貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)資金，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金視同普惠政策實(shí)行“一卡通”補(bǔ)助發(fā)放。

（3）扶貧資金滯留問題較為嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面資金已經(jīng)支出，由于會(huì)計(jì)資料不全未及時(shí)報(bào)賬占80%以上；另一方面賬面還有結(jié)余資金未支出，一部分屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)保金，另一部分屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金尚未全額兌付。

（4）項(xiàng)目管理與資金管理工作銜接不夠。檢查發(fā)現(xiàn)，扶貧資金的項(xiàng)目管理都在鎮(zhèn)政府社會(huì)事務(wù)辦或者由扶貧專干管理，工作上與鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)所銜接不夠，項(xiàng)目管理與資金管理相脫節(jié)，很多項(xiàng)目建設(shè)情況財(cái)政部門不清，尚未形成合力。

2.建議

（1）建立扶貧資金監(jiān)管機(jī)制?？h上成立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金管理指導(dǎo)組，具體研究制定全縣在脫貧攻堅(jiān)期間規(guī)范統(tǒng)一、可操作的報(bào)賬程序。各鎮(zhèn)要成立以鎮(zhèn)長為組長的扶貧專項(xiàng)資金清理清查工作組。一是對未完工的工程建設(shè)項(xiàng)目，要督促加快建設(shè)力度，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按期完工。二是對以完工的工程建設(shè)項(xiàng)目，要及時(shí)整理報(bào)賬。三是逾期未完工、未報(bào)賬的項(xiàng)目，縣級項(xiàng)目主管部門、財(cái)政部門將結(jié)余資金全部收繳國庫，重新納入預(yù)算管理，重新安排建設(shè)項(xiàng)目。

（2）規(guī)范財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的管理。縣財(cái)政要及時(shí)下發(fā)資金文件，加快資金的撥付。各鎮(zhèn)要嚴(yán)格按照扶貧資金的使用規(guī)定，及時(shí)兌付資金。涉及產(chǎn)業(yè)扶貧兌現(xiàn)到戶資金，鎮(zhèn)扶貧辦、財(cái)政審計(jì)所要通過“一卡通”直接兌現(xiàn)到戶；涉及項(xiàng)目建設(shè)資金，依據(jù)相關(guān)資料（合同），及時(shí)將資金兌付到企業(yè)，加快工程建設(shè)的進(jìn)度，確保脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作任務(wù)按期完成。

（3）形成項(xiàng)目管理與資金管理合力。按照脫貧攻堅(jiān)工作的要求，在保證工程建設(shè)的質(zhì)量的前提下，各鎮(zhèn)要按進(jìn)度、按計(jì)量、按成效，將項(xiàng)目建設(shè)資料邊完善、邊報(bào)賬?？h鎮(zhèn)兩級在資料完善的過程中，管項(xiàng)目要與管資金雙管齊下，防止資金與項(xiàng)目管理脫節(jié)。

（4）設(shè)立財(cái)政扶貧資金專戶?？h鎮(zhèn)兩級在脫貧攻堅(jiān)期間設(shè)立財(cái)政扶貧資金專戶，建立專賬，各鎮(zhèn)明確專人管理。

作者簡介：

周明玲，女，中共旬陽縣委黨校講師