成都周邊地區(qū)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中的農(nóng)民地權(quán)保護(hù)調(diào)查

吉媛 楊靜

我國(guó)農(nóng)民地權(quán)易受侵害長(zhǎng)期惹人關(guān)注，土地權(quán)利模糊被公認(rèn)為罪魁禍?zhǔn)住＾r(nóng)地權(quán)利“物權(quán)化”則被認(rèn)為是解決這一難題的必由之路。然而成都實(shí)驗(yàn)表明，確權(quán)頒證后，農(nóng)民的土地權(quán)利仍然有受到侵害的可能，農(nóng)地權(quán)利主體的自由意志仍然會(huì)讓位于政府推動(dòng)的土地規(guī)模集中的政策意圖。因此政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)可能是造成農(nóng)民地權(quán)被侵害的主要誘因。

一、 問(wèn)題的提出

2003年，成都市正式?jīng)Q定實(shí)施“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略。自此，成都市開(kāi)始了“城鄉(xiāng)一體化”的改革試驗(yàn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)成都實(shí)驗(yàn)）。雖然成都市的實(shí)驗(yàn)是從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的整體視角出發(fā)的，但其改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)必然是農(nóng)村土地制度，而農(nóng)村土地制度的改革也成為其他改革推進(jìn)的抓手或前提。正如有學(xué)者評(píng)論那樣“成都實(shí)驗(yàn)走出了一條既能滿(mǎn)足城市化用地需要又能相對(duì)有效防止征地沖突的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化創(chuàng)新之路，其基本思路就是‘管住規(guī)劃，放開(kāi)產(chǎn)權(quán)”。成都實(shí)驗(yàn)之所以要“管住規(guī)劃”，是為了防止土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的異化現(xiàn)象，確保土地用途管制不被破壞。而“放開(kāi)產(chǎn)權(quán)”的目的是為了構(gòu)建一個(gè)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，為推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提條件。2013年成都基本完成了確權(quán)頒證的工作，農(nóng)村土地也的流轉(zhuǎn)也開(kāi)始加速。那么，這一過(guò)程中農(nóng)民地權(quán)保護(hù)如何呢？本文的研究正是對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注。

二、土地流轉(zhuǎn)中的“行政”色彩是農(nóng)民地權(quán)的潛在威脅

在成都實(shí)驗(yàn)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模適度集中的重要手段，是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的重要組成部分，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在成都實(shí)驗(yàn)中是通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制等管理手段納入了市、縣、鄉(xiāng)政府以致村組考核體系的。以2007年為例，成都市當(dāng)年確定了了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)60萬(wàn)畝的目標(biāo)，共涉及226個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并將目標(biāo)任務(wù)全部分解落實(shí)到村組，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)，并實(shí)行目標(biāo)考核。不難看出，成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶有較強(qiáng)的“行政”色彩。根據(jù)張洪松（2010）的調(diào)查，雖然近年來(lái)成都市的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積持續(xù)增長(zhǎng)，但僅有56.64%的農(nóng)戶(hù)傾向于流轉(zhuǎn)其土地。這就解釋了為什么成都市的土地流轉(zhuǎn)需要政府在背后推動(dòng)，因?yàn)槿绻麅H僅依靠市場(chǎng)的力量來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的化是不可能達(dá)成政府土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)計(jì)劃的。由此成都實(shí)驗(yàn)中的土地流轉(zhuǎn)并非市場(chǎng)自發(fā)形成，即便農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)帶來(lái)資本、技術(shù)、企業(yè)家才能以及規(guī)模效益等要素的注入，但其收益仍然不足以激活市場(chǎng)的自發(fā)需求。這也反映出了成都試驗(yàn)中土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)因主要還是政府的強(qiáng)力推進(jìn)。這就必然使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)更多的服從于政府的需要，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的意志則必然處于次要的位階。

三、從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的糾紛數(shù)據(jù)看農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)

從另一個(gè)角度來(lái)看，按照政策的邏輯，成都的土地流轉(zhuǎn)是建立在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)之上的。而確權(quán)頒證實(shí)際上是《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)納入物權(quán)范疇的一個(gè)自然延伸。而《物權(quán)法》之所以要將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)納入物權(quán)的保護(hù)范疇，其目的之一就是為了對(duì)抗其他勢(shì)力對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的侵害，其中政府一直被認(rèn)為是侵害農(nóng)民土地權(quán)利的主要?jiǎng)萘χ?。而成都?shí)驗(yàn)的邏輯卻出現(xiàn)了令人尷尬的局面，即政府通過(guò)確權(quán)頒證確立農(nóng)民的土地權(quán)利之后，又通過(guò)行政手段大力推進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)，雖然政府推行土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)取向之一是為了增加農(nóng)民的土地收益，僅就這一點(diǎn)上來(lái)看，是可能獲得多數(shù)農(nóng)民支持的。但在如此大的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模之下，農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而發(fā)生的糾紛并未明顯增加。根據(jù)張洪松（2010）的調(diào)查，在其調(diào)查的總樣本中堅(jiān)決反對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)只有4.59%。而自2005年以來(lái)，成都市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積的平均增長(zhǎng)速度為47%，僅2006年度和2007年度，成都市土地流轉(zhuǎn)面積凈增數(shù)就達(dá)到了38.4萬(wàn)畝和81.87萬(wàn)畝。而如果按照我國(guó)農(nóng)村戶(hù)均10畝地的水平來(lái)匡算，2006年度和2007年度成都市土地流轉(zhuǎn)凈增面積涉及農(nóng)戶(hù)約為3.8萬(wàn)戶(hù)和8.2萬(wàn)戶(hù)。涉及規(guī)模如此龐大農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)，所產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)類(lèi)糾紛在兩年間僅出現(xiàn)了7例，低于土地承包類(lèi)糾紛和征地補(bǔ)償類(lèi)糾紛。這從側(cè)面反映出，即使確權(quán)頒證后，政府行政手段加上村社自身的傳統(tǒng)權(quán)威體系仍然可以有效的運(yùn)作。在這個(gè)意義上來(lái)看成都實(shí)驗(yàn)中農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的增加本質(zhì)上是在政府主導(dǎo)下的一種利益的輸送。雖然這種利益輸送對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及提高農(nóng)民收入而言具有無(wú)可爭(zhēng)辯的積極意義，但距離農(nóng)民土地權(quán)利的完全保護(hù)仍有距離。因?yàn)?，雖然政府主導(dǎo)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策目的與農(nóng)民利益的取向基本吻合，但如果一項(xiàng)涉及農(nóng)民勞動(dòng)力再生產(chǎn)資源配置方式轉(zhuǎn)變的政策能符合99.9%的受眾的支持，顯然不太符合常理。而本文基于張洪松（2010）的調(diào)查數(shù)據(jù)所進(jìn)行的匡算，在兩年、涉及近12萬(wàn)戶(hù)農(nóng)村居民的土地流轉(zhuǎn)中所產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)類(lèi)糾紛僅為十二萬(wàn)分之七。顯然，對(duì)成都試驗(yàn)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所呈現(xiàn)出的這種整齊劃一的結(jié)果有必要保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

四、結(jié)論

成都市“確權(quán)頒證”、“還權(quán)賦能”等一系列改革措施的尷尬之處在于，改革的目的是為了破除農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊弊端進(jìn)而解放農(nóng)民因地權(quán)保護(hù)不足而無(wú)法釋放的土地流轉(zhuǎn)需求，但在“確權(quán)頒證”改革后，仍然需要通過(guò)行政手段來(lái)推動(dòng)土地的流轉(zhuǎn)，這在某種程度上又與農(nóng)民的土地權(quán)利產(chǎn)生了沖突?？梢?jiàn)，土地權(quán)利清晰與否并非是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要因素。成都實(shí)驗(yàn)表明，農(nóng)民土地權(quán)利“物權(quán)化”并非是保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的靈丹妙藥也非必要。（作者單位：1.中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校、2.中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校）

本文系中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校校級(jí)一般調(diào)研課題《成都周邊地區(qū)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中的農(nóng)民地權(quán)保護(hù)調(diào)查》的研究成果（課題編號(hào)：SCJD2018DY07）。